Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
Parte I – O básico na finança de hoje
17. Alemanha – Projeto de lei para separar riscos e planear a recuperação e a resolução das instituições de crédito e grupos financeiros. Parecer ao Comité Financeiro do Parlamento Alemão. (3ª parte)
Por Finance Watch, 18 de abril de 2013.
(3ª parte)
II. A recuperação e o planeamento da resolução bancária
1. Planos de Recuperação
1.1. Os planos de recuperação são instrumentos úteis para reduzir incertezas; todavia, limitando o planeamento da recuperação às SIFIs (instituições financeiras sistemicamente importantes) subestima-se a natureza dinâmica das crises e não se protege a sociedade.
O artigo 1 do projeto de lei prevê que os planos de recuperação são elaborados pelas instituições de crédito e as empresas-mãe dos grupos de instituições financeiras, que a Autoridade Federal de Supervisão Financeira (BaFin) determinar serem de importância sistémica a nível nacional e/ou global [3]. O objetivo dos planos de recuperação é evitar as consequências desastrosas das falências bancárias e dar aos supervisores as ferramentas para intervirem antes que ocorra o incumprimento e para proteger os clientes dos bancos e a sociedade. No plano de recuperação, a respetiva instituição de crédito deve descrever opções de ação baseadas em cenários que podem ser executados pela administração em caso de situações graves, a fim de estabilizar a situação económica da instituição de crédito/grupo financeiro e garantir a sua sobrevivência, sem depender de medidas de estabilização financiadas com o dinheiro dos contribuintes. Com vista a garantir que os planos de recuperação sejam operacionais, a BaFin pode solicitar revisões e impor medidas adicionais. Além disso, se a BaFin identificar obstáculos à recuperação, pode solicitar mudanças nos perfis de risco ou de gestão das respetivas instituições de crédito e medidas para enfrentar o refinanciamento e a recapitalização.
Finance Watch congratula-se com a introdução de planos de recuperação na Lei Bancária Alemã (BA). Em 2011, o legislador alemão reagiu às lições aprendidas na crise ao introduzir a Lei de Reorganização das Instituições de Crédito como instrumento ad hoc de gestão de crises. Como os planos de recuperação representam instrumentos legais que permitem que os gestores, reguladores e investidores assumam uma perspetiva de longo prazo complementarmente com os instrumentos ad hoc existentes, eles parecem ser instrumentos apropriados para fortalecer a estabilidade sistémica.
Contudo, subsistem questões relativas à efetividade da formulação atual do artigo 1º do projeto de lei. Essas questões resultam das limitações existentes em relação às obrigações do planeamento de recuperação que o projeto de lei só exige que sejam implementadas por instituições de crédito que representem um perigo sistémico (ver artigo 47 1 da Lei de Bancos Alemães – no Rascunho (BA-D)). Limitar as obrigações do planeamento de recuperação apenas a um determinado grupo de instituições financeiras subestima o impacto potencialmente desastroso das falências das pequenas instituições financeiras em tempos de crise, a natureza dinâmica das crises sistémicas e a inter-conectividade do sistema bancário. Se há lição que pode ser extraída da atual crise bancária espanhola, é precisamente a de que os pequenos bancos também podem ser o catalisador das crises sistémicas e das suas consequências desastrosas para a sociedade. Por conseguinte, Finance Watch recomenda que todas as instituições financeiras estejam obrigadas à elaboração e cumprimento de planos de recuperação. Esta recomendação baseia-se nos seguintes três elementos de raciocínio:
- A evidência histórica da recente crise sugere que não são os maiores bancos que mais custam aos contribuintes. De facto, a crise não atingiu os maiores e mais sofisticados bancos. Os mais severamente afectados foram Hypo Real Estate, IKB e LB Sachsen (todos estes bancos faliram efetivamente), que eram bancos relativamente pequenos. ” [4]
- Ao limitar a obrigatoriedade de planeamento de recuperação às instituições que são consideradas sistemicamente importantes pela BaFin pontualmente no tempo, o projeto de lei não leva em consideração a natureza dinâmica da relevância sistémica. Ela está também em conflito com as regras existentes, como o artigo 48b 2 (5) BA que introduz o estado atual dos mercados financeiros como contingentes para definir a relevância sistémica das instituições financeiras. Assim, o Artigo 48b 2 (5) BA reconhece o facto de que à questão de saber se uma instituição é de relevância sistémica ou não pode ser respondida de forma diferente, dependendo se a economia e os mercados financeiros estão em alta ou em baixa. A decisiva lição dos anos de 2007 a 2009 foi que, quando uma crise bancária golpeia e dado o atual alto nível de interconexão entre os bancos, torna-se impossível diferenciar entre instituições sistemicamente importantes e instituições sistemicamente irrelevantes. Nesse contexto, é indispensável que todas as instituições de crédito estabeleçam planos de recuperação e se sujeitem a uma possibilidade de resolução.
- Ao limitar a obrigatoriedade de planeamento de recuperação às instituições que são consideradas sistemicamente importantes pela BaFin pontualmente no tempo, o projeto de lei é inconsistente internamente no seu próprio raciocínio. Isto torna-se evidente no que se refere à avaliação da resolubilidade institucional (artigo 47d 1, BA-D). De acordo com o artigo 47d 1, BA-D, a BaFin deve proceder a estas avaliações em relação a todas as instituições de crédito e grupos financeiros, independentemente da questão de saber se essas entidades são ou não de relevância sistémica. O projeto de lei justifica a sua decisão de não diferenciar entre as instituições financeiras argumentando que o potencial de uma determinada instituição para criar riscos sistémicos está sujeito a flutuantes contingências do mercado. Assim, limitar as obrigações em contextos com avaliações de resolubilidade a instituições particulares poderia implicar que não haveria preparação suficiente no caso haver uma crise. [5] O projeto de lei propõe que ambos os instrumentos, os planos de recuperação e as avaliações de resolubilidade sejam meios para garantir a estabilidade das instituições e a estabilidade sistémica. Distinguindo entre instituições sistemicamente relevantes e não relevantes no contexto de um dos dois instrumentos (planeamento de recuperação), enquanto trata todas as instituições de modo igual no contexto do outro dos dois instrumentos (avaliações de resolubilidade) seria, portanto, inconsistente em relação à lógica interna do projeto de lei, bem como no que diz respeito à realização dos seus objetivos.
2. Planos de resolução
2.1. Os planos de resolução são instrumentos úteis para reduzir a incerteza; no entanto, limitar o planeamento de resolução a SIFIs subestima a natureza dinâmica das crises e não protege a sociedade.
O artigo 1 do projeto de lei prevê ainda que BaFin elaborará planos de resolução de forma a garantir que as instituições possam ser resolvidas em tempos de crise sem sobrecarga para os contribuintes ou sem pôr em perigo outras instituições financeiras ou outros participantes dos mercados. Neste contexto, Bafin pode aplicar medidas relativamente às instituições financeiras de modo a certificar-se que estas últimas não enfrentem obstáculos para a resolução. BaFin pode aplicar estas medidas com base em avaliações de resolução. Embora todas as instituições financeiras possam ser avaliadas no que respeita à sua resolubilidade, BaFin apenas elabora planos de resolução para instituições sistemicamente importantes.
Finance Watch congratula-se com a introdução de planos de resoluções da BA. Em 2011, o legislador alemão reagiu às lições aprendidas com a crise e a resolução de instituições como West LB, introduzindo a lei de reestruturação bancária como um instrumento ad hoc da gestão de crises. Como os planos de reestruturação representam instrumentos jurídicos que permitem aos gestores, reguladores e investidores assumir uma perspetiva de longo prazo complementar com os instrumentos ad hoc existentes, eles são instrumentos indispensáveis para reforçar a estabilidade sistémica.
Como já referido para o planeamento de recuperação, Finance Watch entende que diferenciar entre instituições sistemicamente importantes e as instituições sistemicamente irrelevantes quando se trata do planeamento de resolução não está em conformidade com o objetivo geral do projeto de lei, nem com a sua coerência interna e o objetivo geral planos de reestruturação como instrumentos de estabilização financeira. Deste modo, Finance Watch defende que a exigência de planos de resolução deve ser aplicada a todas as instituições de crédito.
A crise bancária espanhola é uma boa ilustração do facto de que várias instituições de crédito pequenas e não sistemicamente importantes ao falirem conjuntamente podem causar uma crise sistémica e colocar a sociedade e os contribuintes em risco. A parte essencial da regulamentação que tem faltado para lidar com a crise bancária atual espanhola de modo a que esta não tenha impacto sobre os contribuintes, tem sido um forte mecanismo de resolução abrangendo as instituições em situação de falência. Como consequência, as autoridades públicas foram obrigadas a resgatar os bancos em dificuldade à custa da sociedade espanhola.
Finalmente, deve ser observado que se há lição que pode ser aprendida a partir da experiência dos Estados Unidos sobre a questão da resolução bancária, é precisamente a de que um forte mecanismo de resolução bancária pode funcionar eficazmente e, portanto, proteger a sociedade da falência das pequenas e médias instituições bancárias quando isso é geralmente muito mais problemático de conseguir para os grandes bancos. Assim, seria paradoxal para a Alemanha implementar um mecanismo de resolução que não só não enfrenta a questão-chave de proteger a sociedade contra as consequências de falências bancárias, mas que também se aplica somente à fração de instituições face às quais é menos eficaz.
(continua)
Texto original em http://www.finance-watch.org/our-work/publications/597-position-paper-german-bank-reform
Notas
[3] O artigo 48b(2) e artigo 48 (2) BA-D refere-se aos princípios que devem apoiar as autoridades de supervisão a identificarem instituições importantes sistémicas. Estes princípios dizem respeito a um número de características qualificadoras que determinam a importância sistémica de uma instituição. O presente texto refere-se à expressão “importância sistémica” em termos análogos.
[4] Hardie, Ian, Howarth, David: 2009. Die Krise but not La Crise? The Financial Crisis and the Transformation of German and French Banking Systems, in: Journal of Common Market Studies, Vol. 47 (5), pp. 1017 – 1039, pp. 1028 – 1030. Note-se também que as medidas SOFFIN (Fundo Alemão de Estabilização do Mercado Financeiro) executadas por FMSA relativamente às instituições mais pequenas (total dos seus ativos em balanço < EUR 90 mil milhões) excediam EUR 70 mil milhões entre 2008 e 2012 (cálculos nossos baseados nos dados de FMSA: 2013. Historischer Überblick über die Maßnahmen des Soffin. http://www.fmsa.de/de/fmsa/soffin/index.html
[5] Bundesregierung: 2013. Entwurf eines Gesetzes zur Abschirmung von Risiken und zur Planung der Sanierung und Abwicklung von Kredit- instiuten und Finanzgruppen (in the following: Gesetzesentwurf), p.41.