Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
Parte III – A finança ao serviço da sociedade e não a sociedade ao serviço da finança.
1. O trilema bancário da Europa (1ª parte)
Porque é que a reforma do sistema bancário é essencial para uma União Bancária bem sucedida
Um texto editado por Finance Watch com o apoio da Fundação Hans-Böckler, setembro de 2013
Autores: Duncan Lindo e Katarzyna Hanula-Bobbitt
Editores: Thierry Philipponnat e Greg Ford
(1ª parte)
Enquadramento de síntese deste relatório
À medida que a Europa se prepara para negociar os componentes detalhados da União Bancária, os decisores políticos devem insistir numa reforma adequada do setor bancário para garantir que a União Bancária seja efetiva e credível.
Este texto explora os compromissos de política entre estes três resultados:
- garantias efetivas para os depósitos
- pôr um fim aos resgates dos bancos com o dinheiro dos contribuintes
- um setor bancário que contém empresas sistemicamente importantes que têm pouca ou nenhuma restrição sobre as suas atividades.
Conclui que, sem medidas para limitar as atividades realizadas pelos bancos, a União Bancária não garantirá de forma alguma a proteção do depositante e dos contribuintes, objetivos estes que os decisores das políticas procuram alcançar. Isto poderia tornar as coisas ainda piores incentivando o risco moral e criando uma falsa sensação de segurança.
À medida que a União Bancária progride, a UE deve agir de forma decisiva para separar as atividades de banca comercial (créditos e depósitos) das atividades de banco de investimento, com as suas atividades financeiras e de mercado (de risco) e deve ainda aumentar a capacidade dos bancos de importância sistémica para absorverem as suas próprias perdas.
Sem estas medidas, a UE estabelecerá uma União Bancária que falhará enquanto salvaguarda pública em caso de crise bancária sistémica, minando a credibilidade da União Bancária e da Zona Euro.
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Índice Sumário executivo Introdução: O trilema da reforma bancária 1. As atividades bancárias e como elas mudaram com a financeirização
2. O Trilema explorado: bloquear o mecanismo de recuperação e resolução. Como é que as instituições financeiras demasiado grandes para falir são também demasiado grandes para resgatar
3. Recomendações quanto às politicas a aplicar
4. O Mecanismo Único de Resolução (MUR)
Conclusão Bibliografia
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Sumário Executivo
À primeira vista a Europa parece enfrentar um dilema bancário – como conseguir que depósitos isentos de riscos e ao mesmo tempo evitar que os bancos falidos sejam resgatados à custa dos contribuintes. Em resposta, a UE propõe uma melhoria e harmonização das leis de recuperação e resolução, tanto a nível nacional como supranacional. O presente documento defende que isso não será suficiente. Na verdade, a Europa enfrenta um Trilema. Se quer ter os depósitos livres de riscos e se quer evitar que o contribuinte tenha de pagar os resgates dos bancos falidos, não pode deixar que os bancos continuem como estão. Deve assumir a reforma do sistema bancário e restringir as suas atividades.
Primeiro, deve separar os bancos comerciais e os de investimento: a separação faz com que a resolução seja credível e a credibilidade é essencial para acabar com o subsídio de financiamento que faz com que os bancos demasiado grandes para falir continuem a ficar cada vez maiores. A Resolução permite que os benefícios da separação sejam alcançados.
Segundo, deve ser melhorada a capacidade de absorção de perdas dos bancos para evitar a falência e para tornar exequíveis os resgates internos (ditos bail-in) mesmo para os maiores bancos.
Nos últimos 25 anos, os maiores bancos europeus foram transformados por um aumento massivo das suas atividades de mercado financeiro. Os seus balanços refletem essa mudança, com cerca de 50% dos seus ativos a serem normalmente ativos financeiros (incluindo derivados). A natureza dessas atividades cria um problema para a gestão de crises, uma vez que se pretende que os depósitos sejam sem risco, e isto independentemente do que se passa no mercado de crédito bancário, e evitar o recurso ao resgate pelos contribuintes dos bancos falidos e para isso utilizando os mecanismos de recuperação e resolução.
Simplificando, as atividades que fazem com que esses bancos sejam demasiado-grandes, demasiado complexos, demasiado interligados para falirem, torna-os ainda maiores, ainda mais complexos e ainda mais interligados para serem sujeitos à resolução.
A menos que essas atividades sejam alteradas, os resgates à custa dos contribuintes não podem ser evitados. As tentativas de contornar o problema, movendo a resolução para o nível europeu, um objetivo da União Bancária, falham o alvo. Uma maior autoridade de resolução ou uma que possa estar situada acima dos interesses nacionais não será suficiente, a menos que as atividades dos bancos sejam alteradas. Além disso, a menos que tais movimentos para a União Bancária sejam acompanhados ou precedidos pela União Orçamental e Política, a Europa enfrenta a perspetiva de estar a criar um tigre de papel: um mecanismo que aumenta o perigo, atrasando ainda mais a aplicação de uma profunda e significativa reforma do sistema bancário, mas que carece de força suficiente quando disparar a próxima crise.
À luz destes desafios, a política europeia deve ser capaz de assumir transformações arrojadas nas áreas já em análise: planear o processo de recuperação e de resolução de forma a permitir que as autoridades atuem com força e na base de planos de recuperação e resolução realistas; tomar medidas estruturais para separar as atividades bancárias comerciais das atividades bancárias de investimento; e aumentar a capacidade de absorção de perdas dos bancos, através de mecanismos tampão, como por exemplo impondo limites significativos à alavancagem dos bancos.
Mais detalhadamente:
- As regras de recuperação e resolução são um passo importante para o estabelecimento do setor bancário europeu, mas não são suficientes. Estas devem ser acompanhados por regras que comecem por limitar as atividades e as formas dos bancos e, acima de tudo, devem começar com a separação de bancos comerciais e de investimento e impor um aumento da capacidade dos bancos em absorverem internamente as suas perdas (bail-in).
- Os mecanismos de resolução têm em simultâneo dois objetivos para um banco em crise: colocar os depósitos e os sistemas de pagamento em segurança, através de ferramentas tais como a ferramenta de separação de ativos, e impor as perdas aos credores e não sobre os contribuintes, através da ferramenta do resgate interno, dito bail-in. Alcançar estes objetivos é fundamental para a sociedade. Primeiro, porque o dinheiro do crédito bancário, sob a forma de depósitos e o sistema de pagamento, é o sangue vital das nossas economias; sem ele os sistemas económicos entrarão rapidamente em disfuncionamento com uma rutura social provável a seguir. Em segundo lugar, o resgate dos bancos com o dinheiro dos contribuintes significa objetivamente que os bancos recebem um subsídio de financiamento através das garantias governamentais, garantias sem custo, não havendo nenhuma razão para que as atividades de mercado (atividades especulativas) sejam subsidiadas. Na verdade, subsidiar estas atividades torna-as ainda mais predominantes, o que por seu lado torna os bancos mais difíceis de resolução.
- Durante os últimos 25 anos têm-se visto grandes mudanças nas atividades dos bancos. Essas mudanças transformaram os maiores bancos em “monstros de fluxos“, cujos balanços são agora dominados por ativos detidos para negociação, incluindo derivados. Os mecanismos de resolução poderão funcionar para bancos pequenos e médios, mas os maiores bancos entretanto tornaram-se demasiado-grandes, demasiado-interligados e demasiado-complexos para resolver. Em particular, se os bancos são demasiado grandes e demasiado interligados, os reguladores não se sentirão capazes de fazer resgates internos à custa dos credores dos bancos com receio de que o risco sistémico se propague a outros bancos e instituições.
- Os maiores bancos são tão complexos que a sua resolução num curto período de tempo é irrealista, com o resultado de que o apoio estatal será exigido até que a resolução possa ser conseguida. Este apoio provavelmente irá incluir diferentes formas de resgate externo (bail out), assim como aprovisionamento de liquidez. Este apoio provavelmente reduzirá a disponibilização de ativos para vender e de passivos disponíveis para o resgate interno.
- O resultado é que a Europa enfrenta um Trilema: se não começar a reformar e a restringir as formas e as ações dos maiores bancos, a Europa não será capaz de cumprir o duplo objetivo de assegurar os depósitos livres de risco e de garantir que nenhum contribuinte irá pagar o resgate bancário. As duas reformas mais importantes para acompanhar a recuperação e resolução são i) separação de bancos em bancos comerciais e bancos de investimento e ii) aumento da capacidade de absorção de perdas noutros bancos e, portanto, em todo o sistema bancário.
A separação torna a resolução credível, e a resolução credível leva a que se alcancem os benefícios da separação. A credibilidade dos mecanismos de resolução é fundamental porque se os investidores acreditam que não serão responsáveis por perdas eles irão cobrar um prémio de risco mais baixo, incentivando as próprias atividades e as formas que tornam a resolução impossível e reforçam um prémio de risco mais baixo. Este círculo vicioso pode ser transformado em círculo virtuoso com uma resolução credível, e a separação das atividades dos grandes bancos em banca comercial e banca de investimento é fundamental para estabelecer essa credibilidade. O aumento da capacidade de absorção de perdas diminuirá a incidência e a severidade de falências dos bancos e as autoridades de resolução bancária sentir-se-ão mais capazes de promover o resgate interno sobre credores se outros bancos no sistema puderem absorver melhor as suas perdas. Portanto, a “capacidade de absorção de perdas” dos bancos deve ser impulsionada. O capital próprio é a maneira mais simples de o conseguir (os simples limites de alavancagem poderiam ajudar enormemente) mas a dívida que pode ser resgatada internamente (bailed-in) tem igualmente um papel importante a desempenhar.
(continua)
Finance Watch, Europe’s banking trilemma. Why banking reform is essential for a successful Banking Union
Texto disponível em: http://www.finance-watch.org/our-work/publications/687-europe-banking-trilemma