Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
Parte III – A finança ao serviço da sociedade e não a sociedade ao serviço da finança.
1. O trilema bancário da Europa (2ª parte)
Porque é que a reforma do sistema bancário é essencial para uma União Bancária bem sucedida
Um texto editado por Finance Watch com o apoio da Fundação Hans-Böckler, setembro de 2013
Autores: Duncan Lindo e Katarzyna Hanula-Bobbitt
Editores: Thierry Philipponnat e Greg Ford
(2ª parte)
Introdução |
Os bancos europeus necessitam mais reforma e melhores mecanismos de resolução
Os bancos e a crise bancária estão no cerne da atual crise financeira e económica, uma crise que custou já muito caro à Europa. O interesse público foi gravemente atingido nesta crise através de canais diretos e indiretos. O objetivo declarado de uma reforma bancária, hoje de importância fundamental, é o de eliminar os problemas atuais dos bancos europeus e de tentar evitar que a mesma situação venha novamente a ocorrer.
Novas ferramentas de gestão de crises vieram para o primeiro plano das reformas dos bancos europeus sob a forma da Diretiva relativa à recuperação e resolução de bancos (DRRB) e do Mecanismo Único de Resolução (MUR), uma fase crítica da União Bancária para criar um Mecanismo Único de Resolução supranacional para acompanhar o Mecanismo Único de Supervisão (MUS) já acordado para os maiores bancos europeus. Os mecanismos de recuperação e resolução são um passo muito importante, mas neste relatório iremos mostrar, porém, que esse mecanismo não será suficiente para evitar futuros problemas, a menos que sejam tomadas medidas adicionais para restringir as atividades bancárias. As mudanças nas atividades bancárias estão no cerne da mudança da atual forma dos bancos que os torna demasiado-grandes, demasiado complexos e demasiado interligados para falirem e, crucialmente em face dos mecanismos de resolução propostos, para a resolução desses mesmos bancos.
Mudança da atividade dos bancos durante os últimos 25 anos
A natureza especializada dos bancos e o desenvolvimento a longo prazo do dinheiro e do crédito significam que os bancos têm sido muito importantes para a economia e, por conseguinte, para o interesse público. Mais recentemente, com inicio na década de 1990 e, sobretudo, a partir dos anos de 2000, os bancos têm assumido atividades adicionais. Estas novas atividades aumentaram consideravelmente a escala das operações dos bancos; em termos absolutos e em relação ao resto da economia. Estas têm-se mostrado rentáveis para os bancos na maioria dos casos e, na verdade, a quota dos lucros financeiros nos lucros totais aumentou na Europa e nos Estados Unidos (Federal Reserve Bank de St Louis, 2013). Este relatório limitar-se-á a examinar estas atividades a partir da perspetiva da gestão de crises e do seu papel a impedir a resolução dos bancos.
Os créditos bancários e a liquidez em dinheiro concedidos pelos bancos devem ser postos a salvo
É a própria centralidade das funções bancárias para a economia que permitiu que os bancos pudessem largamente escapar em pagar pela crise que eles próprios causaram. Os Estados e os bancos centrais foram obrigados a resgatar bancos, tanto no que diz respeito à atividade de banca comercial como às atividades de banca de investimento ou de negócios, e assim o contribuinte foi chamado a pagar. A única principal função bancária que leva a que os governos sejam obrigados a resgatar os bancos é o fornecimento de crédito bancário e de liquidez em dinheiro à economia. O desafio que atualmente enfrentamos na gestão do nosso sistema bancário privado é bastante claro. Como evitar que o contribuinte seja chamado a salvar os bancos, mas ao mesmo tempo como garantir a segurança do nosso dinheiro, quando mais de 95% (Banco Central Europeu, 2013) dele é fornecido pelo sistema bancário privado, ou, colocando a questão de uma outra forma, como proteger os depositantes?
Um dilema…
O diagrama abaixo ilustra o problema que a Europa enfrenta hoje. A partir da experiência da crise parece-nos impossível ter simultaneamente os dois seguintes objetivos, não haver resgate pelos contribuintes e garantir os depósitos bancários como livres de risco. A Europa parece estar perante uma situação de compromisso entre os dois objetivos.
Vários mecanismos estão atualmente a ser propostos para eliminar a situação de compromisso. E os mais importantes são os sistemas de garantia de depósitos e, claramente, as recém-criadas leis de resolução e de recuperação dos bancos. A União Europeia parece acreditar que estes dois mecanismos serão suficientes para nos permitir alcançar os dois objetivos.
Neste relatório mostraremos que não é assim, que estes mecanismos não são suficientes. Em nossa opinião, a simples melhoria dos mecanismos do lado dos reguladores e dos supervisores não é suficiente (por exemplo, Esquema de Garantia de Depósitos, DRRB, MUR). A recuperação e a resolução são de importância vital, mas devem ser credíveis e para isso as atividades dos bancos têm de ser também tratadas. Concentrarmo-nos apenas na gestão de crises não é suficiente: se não há uma reforma dos bancos de modo a que representem um risco sistémico menor, eles simplesmente bloquearão os mecanismos projetados para a sua resolução. Neste caso, a fim de salvaguardar os depositantes, os governos, mais uma vez, serão obrigados a recorrer aos seus cidadãos enquanto contribuintes.
…que é na verdade um trilema
Na verdade, o dilema é um trilema-uma escolha entre três opções em que apenas duas delas podem acontecer em simultâneo [1]. É impossível satisfazer três objetivos em simultâneo: a segurança completa dos depositantes, não haver nenhum recurso aos contribuintes para pagarem o resgate dos bancos e ter os bancos privados não regulados ou apenas muito levemente regulados. Para atingir totalmente qualquer par de objetivos, isso exigirá que se falhe o terceiro objetivo.
O diagrama abaixo ajuda a ilustrar a situação. Na posição 1, que tipifica grande parte da resposta atual à crise, os bancos levemente regulados ou não regulados podem ser combinados com depósitos sem risco mas apenas com o enorme apoio dos contribuintes. A crise demonstrou claramente que a posição 2, onde as atividades bancárias não estão sujeitas a qualquer mudança significativa de regulamentação, mas em que também é eliminado o apoio do contribuinte, é insustentável. Ao longo da crise os governos não foram capazes de deixar os bancos falirem sem que não houvesse uma qualquer forma de resgate feito pelos contribuintes. Na recente crise em Chipre, a UE posicionou-se algures perto do topo do triângulo, tentando escolher o equilíbrio entre o resgate pelos contribuintes e as perdas de depósitos. Uma breve análise dos bancos da UE mostra porque é que, em primeiro lugar, a grande maioria do nosso dinheiro é o dinheiro do crédito bancário, e, em segundo lugar, as atividades dos bancos fizeram com que eles se tornassem demasiado grandes, demasiado interligados e demasiado complexos para falirem.
Restringir a forma e as atividades dos bancos para se conseguir depósitos livres de risco e evitar o pagamento dos resgates pelos contribuintes
Finance Watch defende, portanto, que a única posição sustentável para o setor bancário da Europa é avançar para a posição 3. Isto é, de modo a poder-se alcançar o objetivo extraordinariamente importante de depósitos sem risco e pouco ou nenhum apoio do contribuinte, exige-se uma regulação consideravelmente mais forte das atividades bancárias. Isso não significa necessariamente mais regulamentação, mas significa sim que os regulamentos tenham mais impacto. No que se segue no presente texto, defendemos que os mecanismos de recuperação e de resolução que estão a ser propostos para lidar com a falência dos bancos simplesmente não irão satisfazer os seus próprios objetivos se os bancos não forem reformados e, assim, quando vier a próxima crise ou a falência de grandes bancos a Europa ainda se encontrará presa na posição 1. Uma posição que a Europa se pode permitir ainda menos do que podia em 2008. Importante entre as reformas que podem apoiar a resolução é a separação das atividades dos grandes bancos em bancos comerciais e bancos de investimentos, assim como é necessário que haja aumento da capacidade de absorção de perdas em bancos sem colocar os depositantes à frente do resgate.
(continua)
Finance Watch, Europe’s banking trilemma.Why banking reform is essential for a successful Banking Union. Texto disponível em: http://www.finance-watch.org/our-work/publications/687-europe-banking-trilemma
Nota
[1]Obstfeld e Taylor (1997) utilizaram a ideia de um trilema para analisar a dificuldade de ter os fluxos da liberdade dos capitais, taxas de câmbio fixa e política monetária autónoma. Claessens et al (2010) utilizaram esta ideia de trilema para descrever ‘um Trilema da autoridade nacional, da integração financeira e da estabilidade global’. Pisani Ferry (2012) utiliza o dispositivo para investigar os problemas do Euro.