A evolução da proteção dada pelos rendimentos mínimos garantidos – Parte A
(Antoine MATH, Janeiro de 2019)
Este artigo apresenta uma leitura transversal desta edição especial sobre a evolução do rendimento mínimo garantido (RMG) desde a grande recessão de 2008-2009, em particular do nível de proteção proporcionado por estes dispositivos. Os RMG estão a tornar-se cada vez mais importantes, apesar do declínio do desemprego nos últimos anos, em parte devido ao aumento da pobreza no trabalho e às reformas que afetaram a capacidade de outros sistemas de proteção social proporcionarem rendimentos de substituição.
Na maioria dos países, os montantes dos recursos garantidos aos beneficiários foram, na melhor das hipóteses, reavaliados com base nos preços, ou seja, com poucas exceções, diminuíram ou continuaram a diminuir com base nos indicadores de pobreza ou de riqueza da sociedade.
A França foi uma exceção no período 2012-2017 com o aumento do poder de compra da RSA. Por outro lado, em alguns outros países, os RMG registaram declínios significativos, muitas vezes diferenciados em função da idade, configuração familiar ou mesmo nível de educação ou antiguidade de residência no país. As pessoas mais afetadas por estes desenvolvimentos têm sido os desempregados de longa duração, incluindo aqueles que anteriormente estavam cada vez mais protegidos pela segurança social, em particular pelo seguro de desemprego, e, em alguns países como a Irlanda e a Dinamarca, os jovens cujos benefícios foram drasticamente reduzidos. Num clima de xenofobia, os cidadãos estrangeiros, sejam cidadãos da UE ou de países terceiros, são visados em todos os países. O seu tratamento é objeto de debate e a tendência dominante é a de restringir o seu acesso aos RMG. Vários países também aumentaram os requisitos ou deveres exigidos aos beneficiários do RMG, apesar da ineficácia dessa orientação.
A evolução da proteção proporcionada pelos rendimentos mínimos garantidos
Esta edição do IRES centra-se nos rendimentos mínimos garantidos ((RMG) das pessoas em idade cativa [2] nos Estados Unidos e em oito países da União Europeia (UE):
Áustria, Dinamarca, Alemanha, Irlanda, Itália, Países Baixos, Suécia, Reino Unido e Áustria. O objetivo deste artigo introdutório é examinar a evolução, desde a grande recessão de 2008-2009, da proteção proporcionada por estes regimes, as possibilidades de acesso aos mesmos e o nível de recursos garantidos. Num contexto de crise, de declínio do emprego e dos rendimentos durante a recessão, seguido de restrições orçamentais após 2010 na sequência da chamada crise da dívida soberana, estas redes de segurança foram melhoradas, mantidas ou reduzidas? Como evoluíram os seus montantes e os recursos que fornecem? Essas evoluções foram diferenciadas de acordo com os diferentes públicos? As condições de elegibilidade foram alteradas para incluir mais situações ou o acesso às mesmas foi restringido? Em caso afirmativo, algumas categorias foram mais especificamente visadas do que outras?
A expressão “rendimento mínimo garantido” e a sua definição não são fixas. O âmbito dos RMG pode variar, especialmente num contexto comparativo. Nesta edição, definimos RMG como transferências monetárias (prestações pecuniárias) para garantir um rendimento mínimo disponível como, em França, o rendimento solidário cativo (RSA) ou o subsídio para adultos deficientes. Estas prestações são também referidas, por vezes com significados distintos, por outros termos que utilizaremos também: “rede de segurança”, “rendimento de assistência”, “prestações sociais mínimas” ou “garantia de recursos mínimos”, termo utilizado pelo Sistema de Informação Mútua sobre Proteção Social (Missoc)[3]. Por construção, elas são atribuídos a famílias com pouca ou nenhuma rendimento são um elemento central das políticas de redução da pobreza.
A questão da evolução dos RMG é importante no contexto da luta contra a pobreza no contexto da estratégia “Europa 2020″[4]. Entre os cinco principais objetivos da UE, estabeleceu o objetivo de retirar 20 milhões de europeus do “risco de pobreza ou de exclusão social”[5] entre 2010 e 2020 (de um total de 118 milhões em 2010). No entanto, entre 2010 e 2017, o número de europeus pobres caiu apenas 5 milhões, com a percentagem da população em causa a cair de 23,8% para 22,5%, e a situação até se deteriorou acentuadamente em alguns países: Grécia, mas também Itália, Holanda e Espanha[6].
Todos os países da UE têm algum tipo de RMG, embora alguns, como a Grécia e a Itália, reservem este tipo de dispositivo para certas categorias de pessoas inativas (idosos, deficientes, deficientes) e não tenham um RMG geral aberto a todas as pessoas em idade e capacidade de trabalho. A futura renda de cidadania (reddito di cittadinanza) proposta pelo Movimento 5 estrelas na Itália poderia mudar a situação neste ponto (Cristina Nizzoli, nesta edição). Nos Estados Unidos, existe um dispositivo categórico do tipo RMG, o Temporary Assistance for Needy Families (TANF), que é temporariamente atribuído a famílias carentes, a maioria delas pais solteiros.
Os sistemas existentes diferem em muitos aspetos: condições de elegibilidade, procedimentos de atribuição, montantes (Barbier, 2017). Este artigo não se destina a apresentar e comparar as características dos RMG, nem a examinar as múltiplas questões que possam surgir[7]. Centra-se na evolução recente da proteção concedida aos seus beneficiários. O trabalho e os debates sobre os mínimos sociais e a sua evolução dizem respeito a muitas outras questões, a ponto de muitas vezes relegá-los para segundo plano ou mesmo esquecer o seu objetivo principal, o de garantir recursos mínimos às famílias mais pobres e aliviar a sua pobreza de rendimento para que não a abandonem completamente. A questão da evolução desta proteção é, pois, crucial.
No que diz respeito ao nível de recursos garantidos, um estudo baseado na construção de uma base de dados de agregados familiares clássicos levou, em meados da década de 2000, a classificar os seguintes países: Dinamarca no topo, seguida da Áustria, depois dos Países Baixos, Irlanda, Bélgica, Reino Unido, Finlândia e Suécia e, finalmente, apenas a Alemanha e a França (Math, 2007). Utilizando um método mais incerto de relacionar a escala RMG equivale ao padrão de vida mediano, Peña-Casas e Ghailani (2013) também concluem que os níveis garantidos estão amplamente dispersos, embora em todos os países eles se situem abaixo da linha de pobreza de rendimento (60% do padrão de vida mediano). Classificam os países da UE em cinco grupos: a Dinamarca teria o nível mais elevado de “generosidade”, acima de 50% do nível de vida mediano; a Áustria, a Irlanda e os Países Baixos seguiriam (com a Bélgica); a Alemanha, o Reino Unido, a França e a Finlândia seguiriam; a Suécia estaria entre os países com baixa generosidade (com a Hungria, Portugal e a República Checa). Outros países com um nível muito baixo de RMG, como a Polónia e a Bulgária, fechariam a lista.
Este artigo examina em primeiro lugar o papel cada vez mais importante desempenhado pelos RMG, com a estabilidade ou mesmo o aumento do número de beneficiários, mesmo durante os períodos de diminuição do desemprego. Este fenómeno paradoxal pode ser explicado, em especial, pelos elevados níveis persistentes de desemprego de longa duração, pelo aumento da pobreza no trabalho e, sobretudo, pelas reformas que afetaram a capacidade de outros sistemas de proteção social proporcionarem rendimentos de substituição. O artigo analisa em seguida a evolução dos montantes garantidos aos beneficiários dos RMG, destaca as tendências para a deterioração da proteção concedida a certas categorias, em especial aos estrangeiros, bem como o reforço das medidas de cativação e das medidas de contrapartida exigidas aos beneficiários, antes de considerar o papel da UE e dos intervenientes sindicais.
Apesar da diminuição do desemprego, o número de beneficiários de rendimentos mínimos garantido continua a ser a um nível elevado
A longo prazo, entre a década de 1970-1980 e a recessão de 2008-2009, combinaram-se vários fatores para explicar o forte crescimento do número de beneficiários de prestações sociais mínimas para pessoas em idade ativa[8]: a extensão do desemprego em massa e de longa duração e, em última análise, os fenómenos de exclusão de longa duração; a redução da proteção proporcionada pelos rendimentos de substituição para os desempregados ou parte deles, em especial com as restrições às prestações de desemprego (sobre este ponto, ver Ires (2008)); mais ou menos em resposta aos dois fatores anteriores, a criação, extensão ou melhoria do RMG em certos países (o RMI foi criado no final de 1988 em França).
A recessão e o aumento do desemprego a partir de 2008 explicam o aumento acentuado do número de beneficiários do RMG, que até explodiu em alguns países, particularmente na Irlanda, Reino Unido e Finlândia (Marchal et al., 2011). Com a melhoria da situação económica, o aumento do emprego e a diminuição do desemprego na maioria dos países a partir de 2010, o número de beneficiários deveria então ter diminuído, ou ter diminuído muito mais acentuadamente do que antes da crise e regressado aos níveis anteriores. No entanto, tal não parece ter sido o caso em vários países examinados nesta edição, onde o número de beneficiários estabilizou em níveis mais elevados do que antes da crise. Vários fatores podem explicar este fenómeno de enquistamento de mínimos sociais nas sociedades europeias.
Na Alemanha, Áustria, Países Baixos e Suécia, o aumento do número de empregos atípicos, temporários e de baixa remuneração, em consonância com as reformas para liberalizar o mercado de trabalho que tornaram o trabalho precário, explica em parte este fenómeno. Com rendimentos mais baixos e/ou mais descontínuos, mais trabalhadores se encontram em situação de pobreza e tornam-se elegíveis para estes regimes, que são frequentemente complementados para os trabalhadores pobres por várias medidas de incentivo, créditos fiscais ou benefícios adicionais específicos (como o prémio de atividade em França).
A diminuição do desemprego de longa e muito longa duração, que é mais moderada do que a do desemprego de curta duração (Parlamento Europeu, 2017), também parece ser um elemento central para explicar a pequena diminuição do número de beneficiários do RMG, por exemplo, nos Países Baixos. Por outro lado, as restrições ao acesso aos regimes podem ter tido como efeito a redução do número de beneficiários, por forma a conter despesas consideradas excessivas, combater os “falsos desempregados” e os assistentes. Estas restrições também foram por vezes concebidas, num contexto de ideias de extrema-direita, para excluir pessoas como os estrangeiros destes dispositivos (ver abaixo).
No entanto, a principal explicação para a diminuição moderada do número de beneficiários do RMG reside nas reformas que levaram à restrição de outros aspe-tos da proteção social, muitas vezes em consonância com o desejo de limitar as despesas sociais. Têm tido o efeito de enviar as pessoas de volta, mais, mais frequentemente ou mais rapidamente aos mínimos sociais. Isto aplica-se, em especial, às restrições ao seguro de desemprego, tais como redução de períodos de prestação, a serem mais curtos ou a condições de entrada mais rigorosas, na Dinamarca, nos Países Baixos e na Suécia, por exemplo (Annie Jolivet, neste número). Na Dinamarca, a redução da duração máxima do subsídio de desemprego no início de 2010 de quatro para dois anos, combinada com restrições no acesso às pensões de reforma antecipada em 2011 (redução da duração máxima do recebimento e recuo na idade de passagem à reforma) e às pensões por invalidez em 2013, levaram a uma maior utilização do sistema de assistência (Christèle Meilland, nesta edição; Greve (2017)). Nos Países Baixos, um estudo quantificou a um nível significativo os influxos adicionais de ajuda que resultaram diretamente da redução da duração do seguro de desemprego desde 2008 (Jan Cremers, nesta edição). Esta tendência para a assistência social mantém-se, uma vez que a duração máxima do subsídio de desemprego diminuirá gradualmente de 38 meses em dezembro de 2015 para 24 meses em 2019.
Evolução dos montantes garantidos aos beneficiários
Dada a natureza residual e subsidiária dos RMG, e como resultado da sua forte interligação com todas as outras transferências sociais e fiscais, apenas as abordagens familiares padrão podem ser utilizadas para estimar, e a fortiori de comparar, os níveis de recursos garantidos aos beneficiários dos RMG. No entanto, este tipo de trabalho é raro, e os trabalhos existentes não abrange as evoluções recentes (ver caixa). Para o período posterior a 2009, na ausência de tais trabalhos, os artigos desta edição foram mais frequentemente solicitados para examinar a evolução das escalas ou de informações mais qualitativas sobre as mudanças ocorridas.
Na época da grande recessão e durante o período dos planos de recuperação implementados em 2008-2009, por vezes de curta duração (Ires, 2010), o poder de compra dos beneficiários de prestações sociais mínimas era geralmente mantido ou mesmo ligeiramente aumentado em alguns países (Marchal et al., 2011). Esta evolução pode mesmo ter melhorado a situação dos beneficiários do RMG em termos de níveis de vida medianos ou médios nos países onde os rendimentos diminuíram.
Os montantes das escalas do RMG evoluem de acordo com possíveis regras de indexação ou por ocasião de decisões pontuais, ajudas ou, pelo contrário, cortes. Nem sempre estão previstos mecanismos de indexação automática, como na Irlanda, onde o montante pode ser revisto anualmente quando o orçamento é examinado. Neste país, a ausência de reformas do RMG desde a Grande Recessão não significa nenhuma mudança. O nível de escalas para mais de 26 anos, pais isolados e pessoas com deficiência foi reduzido pela primeira vez durante o período 2008-2012, antes de ser restaurado ao seu nível de 2008 em euros atuais em 2018, o que significa uma diminuição definitiva do seu poder de compra. O nível RMG para jovens com menos de 25 anos de idade foi cortado de forma muito acentuada durante todo o período (Noélie Delahaie, nesta edição).
Existem mecanismos de indexação anuais em alguns países, geralmente a nível dos preços, como na Alemanha, Dinamarca, França ou no Reino Unido. Isto e pode ser outro critério, como nos Países Baixos, onde o RMG é indexado ao salário mínimo. A indexação aos preços conduz, em última análise, a uma deterioração do rendimento garantido em relação aos padrões prevalecentes no país, ao rendimento mediano ou médio, à linha de pobreza monetária, aos salários, etc. Na ausência de reavaliações superiores à inflação, o montante garantido diminuiu acentuadamente na Suécia ao longo das últimas décadas. Na França, houve uma queda significativa no montante desde a criação do RMI em 1988 (substituído em 2009 pelo RSA). Uma convergência ocorreu sob a forma de um aumento excecional do valor da RSA, como parte do plano de redução da pobreza, de 2% ao ano acima da inflação entre 2012 e 2017, ou seja, 10% no total, apagando parte da taxa de não indexação que tinha ocorrido anteriormente. O seu efeito de recuperação foi ainda mais notório, uma vez que o crescimento do rendimento foi baixo durante o período 2012-2017.
Para além das regras de indexação ou das reavaliações anuais à medida que vão ocorrendo, é por ocasião das reformas que os montantes podem ser substancialmente alterados.
Enquadramento
A necessidade de construir bancos de dados de domicílios típicos para monitorizar e comparar os recursos garantidos com os beneficiários de benefícios sociais mínimos
Em todos os países, os RMG são residuais e subsidiários. Eles vêm depois dos outros mecanismos de proteção, ou seja, depois da possível intervenção de uma multiplicidade de outros rendimentos, de possíveis rendimentos primários, mas especialmente de outros rendimentos de transferência abrangidos pelos diferentes domínios da proteção social: desemprego, doença, invalidez, deficiência, acidentes de trabalho, reforma, família, habitação. Este carácter subsidiário e complementar dos outros sistemas de proteção social ( 1 ) torna-os altamente dependentes deles. O cálculo do rendimento efetivamente recebido pelos beneficiários não é simples e a comparação entre países é assim dificultada. A título ilustrativo, não basta comparar as tabelas (os montantes máximos) da RSA em França, cujo cálculo tem em conta o benefício de outras prestações, como as prestações familiares, e a escala de outro país que não tem em conta estas mesmas prestações, que são consequentemente acrescentadas ao montante máximo do RMG ( 2.)
Uma outra limitação da análise comparativa do rendimento monetária garantida aos mais pobres é que é difícil levar em conta as medidas que consistem na alocação de recursos para despesas específicas da família ou na cobertura direta dessas despesas, o que reduz a renda monetária necessária. Estes serviços ou transferências em espécie (incluindo prestações monetárias específicas, tais como subsídios à habitação e cobertura dos custos de saúde pelo seguro de doença, ou reduções tarifárias para cantinas, transportes ou faturas de energia) existem principalmente no domínio da saúde, cuidados infantis, educação, cantinas, serviços extracurriculares, habitação, transportes e lazer. A importância muito variável de um país a outro destas medidas afetadas às necessidades dos mais pobres constitui outra limitação quanto às comparações do RMG.
A natureza residual e subsidiária dos RMG e a sua complexa interligação com todas as outras medidas sociais e fiscais tornam também muito difícil analisar a evolução das situações. Por exemplo, em França, se examinássemos a recente evolução do rendimento garantido dos beneficiários da RSA apenas através da evolução da sua escala, perderíamos a redução dos subsídios à habitação em 5 euros a partir de outubro de 2017, que agravou neste montante o orçamento realmente disponível para os beneficiários da RSA. Só os trabalhos sobre casos típicos (ou agregados familiares típicos), particularmente complexos porque deve envolver os muitos elementos do sistema social e fiscal, permitem estimar um rendimento monetário garantido para diferentes configurações familiares. No contexto de uma comparação num dado momento, esse trabalho é considerável e exige a competência de peritos nacionais familiarizados com as complexidades de todas as transferências sociais e fiscais, nacionais e locais, o que explica por que razão esses trabalhos são realizados numa base ad hoc durante um determinado ano e continuam a ser bastante raros (3).
A base de dados da OCDE sobre prestações e salários (4 ) poderia a priori ser utilizada para este efeito, uma vez que fornece, para cada ano desde o início dos anos 2000, o rendimento disponível calculado para alguns casos típicos de agregados familiares que variam em função do seu nível de rendimento do trabalho (sem, 50% ou 100% do salário médio, etc.) ou da sua configuração (sozinho ou em casal, sem filhos ou com dois filhos). Embora esta base seja provavelmente interessante para análises transversais, particularmente para casos típicos de famílias que recebem salários, este é menos o caso para analisar alterações ao longo do tempo. A comparabilidade de um ano para o outro não está assegurada devido a alterações nas hipóteses de cálculo e/ou nas pessoas-recurso utilizadas pela OCDE para efetuar estes cálculos. Por exemplo, de acordo com esta base de dados, um progenitor solteiro com dois filhos em França com um salário baixo (equivalente a 50% do salário médio) teria visto a sua ajuda à habitação mais do que duplicar entre 2005 e 2015, o que é absurdo. A construção de bancos de dados confiáveis de famílias típicas que se beneficiam de mínimos sociais seria necessária para comparar e monitorizar suas evoluções
1.Vejam-se outras formas de recursos privados como a obrigação alimentar.
2. Como ilustrações veja-se Math (2007).
3 A universidade de York, em torno de Jonathan Bradshaw, na década de 1990 (Eardley et al., 1996), e depois o Centro de Política Social da Universidade de Antuérpia desde meados da década de 2000, têm realizado regularmente tais operações para construir bancos de dados de casos modelo (Marx, Nelson, 2013) até 2012 (Bradshaw, Marchal, 2015). Essas bases de dados de domicílios típicos têm dado origem a estudos em francês (Jankéliowitch-Laval, Math, 1998 ; Math, 2007).
4. « Prestations et salaires », http://www.oecd.org/fr/els/prestations-et-salaires-statistiques.htm
No Reino Unido, desde a chegada dos conservadores em 2010, o sistema extremamente complexo, que está atualmente a ser reformado no sentido de um sistema unificado ou “universal”, o Crédito Universal (cuja implementação tem sido objeto de falhas e atrasos), sofreu muitas alterações: congelamento de montantes ou mesmo redução de certas prestações, limitação da ajuda total recebida, conduzindo a uma redução da proteção de certas famílias. O rendimento oferecido aos beneficiários de prestações sociais mínimas deteriorou-se acentuadamente, em particular desde 2015, ao mesmo tempo que o salário mínimo foi substancialmente aumentado. A deterioração da sua situação não é, portanto, necessariamente incompatível com uma melhoria dos rendimentos dos trabalhadores com baixos salários e/ou pobres (Jacques Freyssinet, nesta questão).
A introdução de um mecanismo para limitar os subsídios às famílias numerosas não é exclusiva do Reino Unido. As novas alterações na Áustria preveem, em princípio, uma orientação semelhante, com o objetivo pouco velado de reduzir a ajuda paga às famílias estrangeiras. Num contexto de diminuição do apoio aos jovens e aos estrangeiros (ver infra), este limite máximo foi também decidido na Dinamarca. Na Alemanha, por outro lado, as crianças pobres recebem atenção constante. A questão tem sido marcada desde o início de 2010 pela intervenção do Tribunal Constitucional e por medidas para melhorar os rendimentos das famílias pobres.
Os efeitos das mudanças são por vezes difíceis de acompanhar devido às responsabilidades partilhadas entre os níveis nacional e local, tais como os municípios da Suécia ou os Estados federados da Áustria. Neste último país, que é conhecido por ter um sistema que proporciona um nível de rendimento garantido relativamente mais elevado em comparação com outros, registaram-se recentemente fortes descidas, com acentuadas diferenças entre regiões e mais pronunciadas para as famílias numerosas e os estrangeiros. O Governo federal está agora a tentar recuperar o controlo sob a forma de uma harmonização no sentido descendente, envolvendo cortes drásticos e novas medidas xenófobas.
Degradações por vezes mais graves para certas categorias: desempregados no final dos seus direitos, e jovens
A tendência para a “diferenciação” dos dispositivos de acordo com as categorias pode funcionar numa direção positiva (Hubl, Pfeifer, 2013). Assim, em muitos países, a proteção oferecida às pessoas em idade ativa com menor capacidade de subsistência devido a uma deficiência é mais forte[9]. Mas nos últimos anos, no entanto, tem havido uma tendência crescente em alguns países para uma maior “diferenciação” ou “segmentação”, levando a uma deterioração da proteção para certas categorias, os desempregados no final de seus direitos ou os jovens.
Em vários países (Reino Unido, Alemanha, Áustria, Itália, etc.) onde, entre o seguro de desemprego e o rendimento mínimo garantido, existiam os chamados regimes de assistência ou solidariedade ao desemprego para antigos trabalhadores, desempregados no final dos seus direitos, a tendência é para o seu desaparecimento e o regresso destes desempregados a mínimos sociais menos generosos[10]. Tornou-se muito mais doloroso do que antes ser desempregado de longa duração.
Os jovens têm sido também desde há muito tempo objeto de um tratamento especial, mais desfavorável em termos de recursos garantidos e de contrapartidas exigidas, muitas vezes com o argumento de que a sua integração profissional não deve ser dificultada. Em alguns países, como a França ou o Luxemburgo, a maior parte dos jovens com menos de 25 anos está assim excluída do regime principal; noutros, os montantes garantidos são fixados a níveis muito mais fracos.
Desde 2008, os jovens sofreram uma deterioração acentuada na sua proteção em alguns países. Na Irlanda, na altura das reavaliações anuais, os jovens com menos de 25 anos de idade foram os únicos a sofrer reduções drásticas nas escalas entre 2008 e 2018, com uma redução de quase metade em euros correntes. Na Dinamarca, os jovens com menos de 30 anos de idade (sem filhos) sem qualificações foram excluídos do regime geral por uma reforma de 2014 e reenviados para um sistema de bolsas de estudo ou de formação profissional, oferecendo um montante cerca de metade do anteriormente concedido e concedidos sob a condição reforçada de ativação. O sistema anteriormente único foi substituído por um sistema segmentado, tendo como resultado numa diminuição dos montantes atribuídos a jovens com menos de 30 anos de idade, e ainda uma diminuição maior quando não escolarizados ou são estrangeiros.
Cidadãos da UE e nacionais de países terceiros em destaque
A tendência comum mais notável é o desejo de limitar os direitos dos estrangeiros. Tanto quanto sabemos, e salvo exceção, os residentes ilegais, sejam cidadãos da UE ou nacionais de países terceiros, foram durante muito tempo excluídos do RMG em todos os países europeus. Mas o mesmo acontece com outros estrangeiros que residem regularmente no país.
Considerando que, até essa data, tanto a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Luxemburgo como as mentalidades e práticas nacionais conduziram cada vez mais à assimilação do cidadão nacional ao “cidadão da Comunidade”, que se tornara cidadão europeu desde o Tratado de Maastricht (1992), o alargamento da UE em 2004 e depois em 2007 aos países mais pobres da Europa Central e Oriental foram um ponto de viragem. Muitos governos da Europa Ocidental têm procurado restringir o acesso dos cidadãos europeus ao seu sistema de proteção social [11].
Várias razões misturadas desempenharam aqui um papel: limitar as despesas; não criar um “pedidos a partir de nada ” como parte de uma exibição de “controlo da migração”; responder à exigência xenófoba de discriminar e de tratar menos bem, por vezes sob o pretexto de defender o Estado social[12].
Esta vontade foi por vezes confrontada com as regras da UE aplicáveis aos Estados, no contexto da livre circulação de trabalhadores e pessoas, da cidadania europeia e do princípio da não discriminação entre nacionais e nacionais de outro país da UE. Por conseguinte, os Estados têm procurado ir tão longe quanto possível ao abrigo da legislação da UE. O Reino Unido, antes do referendo do Brexit, propôs ir além do permitido; outros foram abertamente, como a Itália parece estar a fazer com seu projeto de rendimento de cidadania, ou a Áustria com os planos do governo de alocar montantes mais baixos de ajuda para aqueles sem um bom nível de conhecimento da língua alemã[13]. Tendo em conta o direito da UE sujeito a interpretação, pelo menos em determinadas situações, surgiu um grande litígio no Tribunal de Justiça do Luxemburgo (Tribunal de Justiça da União Europeia, TJCE), tendo mais frequentemente a Alemanha como origem. Num contexto de desejo de restrições e num clima cada vez mais hostil aos europeus pobres, especialmente aos ciganos ou às pessoas que se crê serem ciganas, a jurisprudência do TJE mudou de rumo. Por sua vez, endureceu desde o início de 2010 (acórdãos Frey, Dano, Alimanovic, etc.), validando certas restrições introduzidas ou pretendidas pelos Estados, mas lembrando-nos também da existência de normas mínimas abaixo das quais estes Estados não podem (já) descer. Os artigos desta edição refletem esta obsessão crescente com os europeus, que tem estado no centro dos debates em vários países, na Alemanha, Dinamarca, Suécia e Reino Unido, particularmente no período que antecedeu o referendo sobre o Brexit (Freyssinet, 2017; Schnapper, 2018).
A possibilidade de os Estados limitarem os direitos dos nacionais de Estados exteriores à UE, ou de excluírem alguns deles do acesso a esses direitos, é muito maior, com exceção daqueles a quem foi concedida proteção internacional, dos refugiados reconhecidos ou dos beneficiários de proteção subsidiária, protegidos de qualquer discriminação no acesso a prestações sociais mínimas pelos textos internacionais, pela Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados e pelas diretivas europeias.
Os requerentes de asilo (aos quais ainda não foi concedida proteção internacional) são, em princípio, protegidos por diretivas europeias que lhes garantem normas mínimas ou “condições materiais de acolhimento”[14]. No entanto, esta proteção está longe de ser eficaz para muitos deles; além disso, não prevê o direito à igualdade de tratamento e ao RMG, mas apenas a recursos mínimos fixados de forma muito livre pelos Estados, muitas vezes a níveis muito inferiores ao montante garantido para outras pessoas residentes no país[15].
A maioria dos outros nacionais de países terceiros com direito de residência também pode beneficiar das diretivas adotadas a nível da UE com a comunitarização das políticas de asilo e imigração desde a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão em 1999. No entanto, embora estas diretivas de categorias (nacionais de longa duração, estrangeiros admitidos para empregos altamente qualificados, trabalhadores em transferência temporária intragrupo, trabalhadores sazonais, outros trabalhadores autorizados a residir e trabalhar, etc.) exijam, em princípio, um tratamento igual, elas substituem-no por um princípio de modulação de direitos, permitindo aos Estados, de formas diferentes consoante a categoria, derrogar ao princípio da igualdade na assistência social. Elas permitem proibir totalmente o acesso aos rendimentos da assistência (por exemplo, os trabalhadores sazonais) ou exigem condições adicionais que efetivamente derrogam à igualdade de tratamento.
Por conseguinte, os RMG são por vezes reservados a estrangeiros não comunitários, desde que tenham determinados estatutos ou autorizações de residência, excluindo outros estrangeiros que sejam legalmente residentes. Além disso, estão cada vez mais sujeitos a condições adicionais, antiguidade de residência ou presença (cinco anos na Áustria, ou mesmo mais para aqueles que nunca trabalharam, dez anos no atual projeto de rendimento de cidadania em Itália) ou uma duração de autorizações de residência anteriores com autorização de trabalho[16].
Na Dinamarca, uma reforma em 2015 reservou o RMG geral aos estrangeiros não comunitários em situação regular e com sete anos de residência durante os últimos oito anos (os cidadãos da UE, sujeitos às regras do direito da UE, estão isentos desta condição[17]). Aqueles que não preenchem esta condição são reenviados para uma prestação de integração, a receberem cerca de metade a menos (Greve, 2017).
Medidas de “ativação” e contrapartidas
A tendência é para um aumento das obrigações ou contrapartidas exigidas aos beneficiários. O argumento é sempre o de lutar contra a tendência para a preguiça, o “falso desemprego” e o uso abusivo de mecanismos sociais, juntamente com o do “desincentivo” ao trabalho que põe em causa o nível ou mesmo o próprio princípio da existência dos RMG.
Estes argumentos equivalem a procurar a explicação principal do lado da oferta de trabalho para a exclusão do mercado de trabalho, atribuindo a própria existência das pessoas pobres e desempregadas à excessiva generosidade dos regimes, ou à sua má conceção, que levaria a que os beneficiários não fossem encorajados a estarem em atividade, a aceitarem o emprego, uma visão que está no centro da abordagem “tornar o trabalho compensador”[18]. A resposta política é “ativação”, uma noção mais neutra do que a de “workfare”, mas polissémica e ambígua (Barbier, 2002, 2009). Posta em prática na década de 1990 (por Clinton Nos Estados Unidos ou por Blair, no Reino Unido), as estratégias de ativação não têm cumprido as suas promessas, mesmo na opinião da OCDE, que as promoveu: “Desde a década de 1990, os debates de política social nos países da OCDE têm se concentrado cada vez mais na necessidade de políticas de apoio ativas ou “ativadoras” (…), o que significa prestar assistência para promover a autonomia, combinada com a possibilidade de sanções para os benefícios se os recetores não cumprirem com a conduta adequada. (…) Estas reformas tornaram-se centrais num grande número de domínios da política social. Mas os sucessos têm sido incertos (…), têm sido muito mais difíceis de alcançar em termos de rendimento e integração no mercado de trabalho para as pessoas com assistência social e outros benefícios de último recurso” (Immervoll, 2009)[19]. A partir de 2008, quando os efeitos dessas reformas sobre os beneficiários dos benefícios sociais mínimos eram “incertos” e que os empregos se tornaram ainda mais raros e, portanto, as possibilidades de ativação se tornaram ainda mais raras, as reformas foram mantidas para o seu interesse político (Barbier, 2017).
Não surpreende, portanto, que com a queda do desemprego a partir de 2010, esta estratégia tenda a ser reforçada em vários países, com, por exemplo, um reforço do controlo da procura de emprego no Reino Unido. Na Dinamarca, uma reforma que entrou em vigor em 2014 reforça os deveres dos jovens com menos de 30 anos de idade, ao mesmo tempo que reduz os montantes das compensações. As pessoas com mais de 30 e os com menos de 30 anos qualificados devem, após três meses de procura de emprego, fornecer um trabalho socialmente útil à comunidade se quiserem continuar a receber o subsídio. Outra reforma que entrou em vigor em 2016 exige que os beneficiários comprovem que trabalharam pelo menos 225 horas nos últimos 12 meses, caso contrário, o valor do seu subsídio diminuirá. Em Itália, os beneficiários do atual rendimento de integração são obrigados a seguir uma formação e a proporcionar oito horas de trabalho semanal não remunerado à comunidade, uma medida que deve ser incluída no futuro rendimento de cidadania, face ao qual os beneficiários não podem recusar mais de duas ofertas de emprego. Nos Países Baixos, uma reforma em 2015 teve o efeito de exercer uma maior pressão sobre o regresso ao trabalho, sob pena de sanções para os beneficiários afastados do emprego normal (pessoas vulneráveis, pessoas em centros de abrigo, pessoas com problemas de saúde).
Estas evoluções, associadas à vontade de excluir certas categorias, conduzem, forçando e estigmatizando ainda mais as pessoas elegíveis, a um reforçar dos fenómenos de renúncia e de não-recurso. No entanto, estudos mostram que essa taxa de não recurso já se encontra a um nível muito elevado na maioria dos países, por vezes acima dos 50% (Parlamento Europeu, 2017)[20]. Esta não utilização é, por sua vez, um dos argumentos recorrentes para justificar a reforma ou a simplificação dos RMG.
Notas:
[1]. Chercheur à l’Ires.
[2]. S’intéresser à l’évolution des revenus minima garantis (RMG) des personnes âgées aurait impliqué l’analyse conjointe de l’évolution des pensions de retraite que viennent compléter, de façon résiduelle, ces RMG.
[3]. Le « système d’information mutuelle sur la protection sociale » mis en place par la Commission européenne contient des informations descriptives sur les dispositifs de protection sociale, leurs conditions d’attribution, leurs montants, etc.
[4]. Cette stratégie de coordination des politiques économiques au sein de l’Union européenne sur une période de dix ans a été adoptée en 2010 et a succédé à la stratégie de Lisbonne de 2000.
[5]. L’indicateur rassemble les personnes qui sont en « risque de pauvreté monétaire » (niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté monétaire à 60 % du niveau de vie médian), en « privation matérielle grave » (pauvreté en condition de vie) ou vivant dans des ménages ayant une « très faible intensité de travail ».
[6]. Au regard du taux de « risque de pauvreté ou d’exclusion sociale », la situation s’est au contraire fortement améliorée dans de nombreux pays de l’est de l’Europe qui partaient de bas (Bulgarie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Croatie, Hongrie, pays baltes, etc.). Dans les autres pays, et notamment la France, l’Allemagne, la Suède, le Danemark et le Royaume-Uni, l’indicateur n’a pas connu une baisse très significative. Source : Eurostat.
[7]. Voir les articles de ce numéro. Pour des descriptions des dispositifs, voir le Missoc (note 3). Pour des comparaisons transversales de ces dispositifs entre pays de l’UE au regard de diverses questions, voir les publications des institutions européennes citées en bibliographie (par exemple, Frazer, Marlier (2016)).
[8]. Les évolutions ont pu être différentes s’agissant des personnes âgées, à l’instar de la France. Le nombre de bénéficiaires du minimum vieillesse y a en effet chuté sur longue période (de plus de 2 millions en 1970 à un peu plus de 500 000 aujourd’hui) sous l’effet de deux facteurs : la montée en charge (et l’amélioration jusqu’aux années 1990) des systèmes de retraite par répartition, l’arrivée à la retraite de davantage de personnes pouvant justifier de carrières mieux remplies, en particulier du fait de l’augmentation de la participation des femmes au marché du travail et de l’amélioration au sein des systèmes de retraite des dispositions pour les travailleurs ayant des droits contributifs trop faibles (et qui ont pu compenser les durcissements plus généraux introduits depuis les années 1990).
[9]. Ce qui explique en France le montant plus élevé que le RSA de l’allocation aux adultes handicapés ou de l’allocation supplémentaire du fonds social invalidité.
[10]. En France, de nombreux rapports ou projets prévoient ainsi la disparition de l’allocation de solidarité spécifique, revenu minimum garanti attribué aux chômeurs en fin de droits justifiant d’une activité antérieure (au moins 5 ans dans les 10 dernières années dans le cas général), et sa fusion dans le RSA.
[11]. Sur le retournement intervenu en France, voir Math (2010).
[12]. A. Spire, « Xénophobes au nom de l’État social », Le Monde diplomatique, décembre 2013.
[13]. Ou encore, le projet discuté à l’automne 2018 de diminuer le montant des prestations familiales accordées aux citoyens de l’UE dans le cadre de la coordination des systèmes de Sécurité sociale.
[14]. Ces « conditions matérielles d’accueil » sont une obligation du droit de l’UE pour les États membres depuis le milieu des années 2000 (directive 2013/33/UE du 26 juin 2013, ayant remplacé la directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003).
[15]. Ainsi en France, pour un célibataire hébergé dans un centre d’accueil pour demandeurs d’asile, l’allocation est de 204 euros par mois (6,80 par jour), alors que le montant du RSA est de 550,93 euros (484,82 euros hors forfait logement).
[16]. En France, les étrangers qui ne sont ni réfugiés ni titulaires d’une carte de résident de 10 ans doivent justifier avoir disposé de titres de séjour ouvrant droit au travail depuis plus de cinq ans (15 ans à Mayotte ; le Conseil constitutionnel, dans une décision du 28 décembre 2018, a censuré la disposition votée dans le cadre de la loi de finances pour 2019, qui prévoyait de porter la durée à 15 ans en Guyane).
[17]. Sinon, même exigée des nationaux, cette disposition constituerait une discrimination indirecte prohibée par le droit de l’UE, et déjà condamnée dans le passé par la Cour de justice de Luxembourg (par exemple, CJCE, 20 juin 2002, aff. C-299/01). Le projet italien de revenu de citoyenneté contrevient ouvertement à cette jurisprudence.
[18]. Ce dernier argument a été au centre de la réforme du RSA en 2009 et de sa dimension
« active » (Eydoux, Gomel, 2014).
[19]. Traduction reprise de Barbier (2017).
[20]. En France, les travaux d’évaluation du RSA en 2011 ont conclu à un taux de non-recours de 33 % pour le RSA socle (qualifié ainsi à l’époque) et de 68 % pour le « RSA activité » (remplacé en 2016 par la prime d’activité).
A segunda parte deste texto será publicada amanhã, 24/06/2019, 22h