Cimeira da UE: avanço ou recuo na reconstrução da Europa? Texto 8 – Manter o bolo, mas cortá-lo de forma diferente: como é distribuído o grande fundo de recuperação da UE? Por Zsolt Darvas

Europa avanço ou recuo 6

Seleção e tradução de Júlio Marques Mota

 

Texto 8 – Manter o bolo, mas cortá-lo de forma diferente: como é distribuído o grande fundo de recuperação da UE?

Zsolt Darvas  Por Zsolt Darvas

Publicado por Bruegel Bruegel em 23/07/2020 (ver aqui)

 

O mecanismo original de atribuição da Comissão Europeia favorecia realmente os países de baixo rendimento e, em grande medida, baseou-se em dados económicos pré-COVID. A modificação adotada pelo Conselho Europeu dá mais importância à dimensão do país e ao impacto económico adverso do COVID-19. Como consequência, utilizando as previsões económicas da Comissão de Maio de 2020, estimo que apenas a Alemanha e a França irão receber mais subsídios do fundo de recuperação da UE em comparação com a proposta original da Comissão, enquanto outros países receberão menos.

O grande acordo orçamental da UE alcançado pelo Conselho Europeu a 21 de Julho de 2020, que inclui um fundo único de recuperação de 750 mil milhões de euros denominado “Next Generation EU” (NGEU), não tem precedentes. Pela primeira vez na sua história, a UE vai contrair empréstimos nos mercados de capitais para financiar despesas em toda a União.

O acordo NGEU inclui algumas modificações notáveis em comparação com a proposta original da Comissão. Reduz os montantes globais das subvenções e garantias e aumenta o montante dos empréstimos. Suprime certos instrumentos, incluindo todos os financiamentos propostos para países não pertencentes à UE. E altera o método de atribuição entre países do maior instrumento, o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (RRF).

No Quadro 1 comparo os montantes globais disponíveis para os vários instrumentos de recuperação com a proposta original da Comissão.

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Neste texto, concentro-me nas mudanças na chave de alocação para os instrumentos de recuperação que foi decidida (veja a metodologia aqui). Globalmente, a chave de repartição passou de favorecer os países de baixo rendimento para melhor considerar o tamanho do país e favorecer os países que foram atingidos por uma mais forte queda do PIB. Assim, tornou-se mais próxima de um sistema de seguros.

A mudança mais importante está relacionada com a alocação entre países do RRF. 70% dos subsídios concedidos pelo RRF devem ser atribuídas nos anos 2021 e 2022, de acordo com a proposta original da Comissão. Os restantes 30% serão comprometidos em 2023, para os quais “o critério de desemprego 2015-2019 é substituído, em igual proporção, pela perda do PIB real observada durante 2020 e pela perda acumulada do PIB real observada durante o período 2020-2021“. (ver pontos A15 e A16 aqui).

Para compreender a importância desta mudança, permitam-me recordar brevemente a proposta original da Comissão para a atribuição do RRF entre países (ver aqui mais detalhes no meu texto anterior, particularmente no anexo). Essa afetação depende (a) da população de 2019, (b) do inverso do PIB per capita de 2019, e (c) da taxa média de desemprego de 2015-2019, tudo em relação ao valor da UE27. O PIB per capita relativo é medido em valores atuais em euros (não em paridade de poder de compra) e o inverso do seu rácio em relação à média da UE é limitado a 1,5. O rácio da taxa de desemprego está limitado a 1,5 face à média europeia para países com um PIB per capita inferior à média da UE e a 0,75 para países com um PIB per capita superior à média da UE.

Por conseguinte, apenas um dos três indicadores (população) depende da dimensão do país, os outros dois indicadores (PIB per capita e taxa de desemprego) são independentes da dimensão do país. Os três rácios são multiplicados entre si. Isso significa que o rácio da população estabelece a quota-parte da população do país na população da UE; essa quota-parte é então multiplicada por rácios em torno de 1, sendo que, por exemplo, um rácio da taxa de desemprego (o rácio da taxa de desemprego do país para a taxa de desemprego da UE) superior a 1 aumenta a quota-parte global do país na dotação do RRF, enquanto um rácio da taxa de desemprego inferior a 1 diminui-a. No entanto, o limite de 0.75 do rácio da taxa de desemprego para os países de rendimento mais elevado, bem como a utilização do rácio inverso do PIB per capita (que é ainda aumentado através da utilização dos valores atuais do euro e não dos valores da paridade do poder de compra) favorecem ainda mais os países de rendimento mais baixo.

Em suma, o mecanismo original de atribuição da Comissão favorece realmente os países de baixa rendimento. Este favorecimento é também muito significativo na atribuição dos fundos do ReactEU. Este favorecimento é a principal razão pela qual, por exemplo, se esperava que a Bulgária, a Croácia e a Grécia obtivessem subvenções e garantias equivalentes a cerca de 15% do seu PIB a partir dos instrumentos de recuperação (ver os meus cálculos na Figura 1 aqui, e a Tabela A1 na página 51 do Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão aqui).

 

Tabela 1: Estimativa de atribuição entre países da combinação ‘Next Generation EU’ e do orçamento anual 2020 emendado: pagamentos de subvenção bruta e de garantias aos Estados-membros

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Fonte: Utilização da metodologia descrita neste texto Bruegel.
Nota: os pagamentos, a efetuar ao longo dos vários anos, estão divididos segundo a estimativa anual 2021 de RNL na terceira e sexta colunas desta tabela

 

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O mecanismo proposto de afetação do RRF é confirmado pelo Conselho Europeu para 70% das subvenções do RRF. Contudo, para os restantes 30%, o indicador da taxa de desemprego aplicado é substituído pela perda no PIB real. Nas suas conclusões, o Conselho Europeu não especifica como medir “a perda no PIB real”, mas esta expressão tem sido utilizada pela Comissão para o mecanismo de afetação do ReactEU; destina-se a descrever a queda no valor constante do PIB em euros a preços constantes, o que está de acordo com o significado de “a perda no PIB real”.

No entanto, a queda do PIB avaliado em euros a preços constantes depende da dimensão do país. Quanto maior for o país, maior será a queda do valor do PIB em euros. Assim, um indicador que seja independente da dimensão do país (taxa de desemprego) é substituído por um indicador que depende muito da dimensão do país (perda no PIB real). Nas suas conclusões, o Conselho Europeu não indica qualquer critério adicional para a consideração da perda real do PIB em relação ao RRF. Em contraste, o ReactEU tem um sistema complicado de limites para um indicador de perda do PIB semelhante. O limite máximo do ReactEU foi explicitamente confirmado pelo Conselho Europeu (ver o ver o ponto A20 das conclusões página 7).

Esta mudança no mecanismo de alocação do RRF atenua o favorecimento dos países de menor rendimento na proposta da Comissão e beneficia os países maiores e aqueles que sofreram maiores perdas no PIB devido à pandemia.

Para além da questão da dimensão do país, a Alemanha beneficia ainda mais da alteração do critério de alocação, porque teve uma taxa de desemprego muito baixa em 2015-2019. A França também beneficia para além da questão da dimensão do país, porque apesar de ter tido uma taxa de desemprego superior à média da UE em 2015-2019, o seu indicador de taxa de desemprego estava sujeito ao limite máximo de 0,75 aplicado aos países de rendimento mais elevado.

Os critérios de atribuição de outros instrumentos que não o RFF não foram alterados pelo Conselho Europeu, exceto uma pequena alteração para o ReactEU: O Luxemburgo receberá um montante fixo extra de 100 milhões de euros e Malta um montante extra de 50 milhões de euros.

Para estimar o impacto da alteração dos critérios de atribuição, utilizo as previsões económicas da Comissão de Maio de 2020. Constato que apenas três países, a Alemanha (em 20,4 mil milhões de euros), a França (em 12,4 mil milhões de euros) e a Itália (em 5 mil milhões de euros) receberão mais subvenções do RFF, todos os outros países receberão menos. E como as subvenções de outros instrumentos de recuperação foram substancialmente reduzidas para todos os países, apenas a Alemanha (em 13,4 mil milhões de euros) e a França (em 7,4 mil milhões de euros) irão receber mais subvenções do pacote global de recuperação em comparação com a proposta original da Comissão (ver Quadro 2). Globalmente, a Itália receberá menos mil milhões de euros em subvenções, a Espanha receberá menos 9,5 mil milhões de euros, enquanto a Polónia receberá menos 11,4 mil milhões de euros.

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O envelope global de garantias disponíveis para os países da UE nos instrumentos de recuperação foi drasticamente reduzido de 61,6 mil milhões de euros para 5,6 mil milhões de euros. Deste modo, todos os países da UE terão direito a menos de 10% das garantias inicialmente propostas pela Comissão (Quadro 3).

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O autor: Zsolt Darvas, economista húngaro, é doutorado em Economia pela Universidade Corvinus de Budapeste, onde lecciona Econometria. É membro convidado de Bruegel desde setembro 2008, investigador desde 2009 e membro senior desde setembro 2013. É também membro investigador senior na Universidade de Corvinus. De 2005 a 2008, foi Consultor de Investigação do Grupo de Investigação Financeira Argenta em Budapeste. Antes disso, trabalhou na unidade de investigação do Banco Central da Hungria (1994-2005), onde serviu como Chefe Adjunto.

 

 

 

 

 

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