Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
Texto 12 – Plano Europeu de Recuperação: a farsa e os crédulos enganados
Por Redação do blog 
em 16 de julho de 2020 (“Plan de Relance Européen: la farce et les dindons”, ver aqui)
Na sexta-feira, 17 de julho, o Conselho Europeu inicia uma reunião destinada a desenvolver uma resposta económica e social à crise da Covid-19. Após longos meses de espera, as instituições europeias deram à luz um plano de recuperação apresentado com grande pompa e circunstância nos dias 27, 28 e 29 de maio pela Comissão Europeia. Decalcado a partir da declaração franco-alemã 10 dias antes, este plano consiste em contrair 750 mil milhões de empréstimos em comum a serem distribuídos por três ou quatro anos sob a forma de transferências orçamentais e empréstimos a juros baixos a países que já estão fortemente endividados. Esta soma destina-se a acalmar o descontentamento dos Estados do Sul e a manter o status quo face às veleidades soberanistas da Itália, uma soma porém que alguns consideram insuficiente face à escala da recessão – tanto mais que é provável que seja condicionada por medidas de austeridade. Recusando-se a entrar numa confrontação frontal com a Alemanha e os “frugais”, a França é desde logo um dos grandes perdedores nestas negociações. Um olhar retrospetivo sobre o que está em jogo na reunião do Conselho. Por Lorenzo Rossel.
A INÉRCIA EUROPEIA FACE À PANDEMIA
Desde o início da crise sanitária, as instituições europeias destacaram-se pela lentidão em responder à progressão da pandemia, demorando mais de um mês a responder às preocupações levantadas pela Itália e suportando o encerramento unilateral das fronteiras nacionais.
As exceções à política de concorrência ameaçam alargar as divergências entre o Sul da Europa, onde as empresas estarão de joelhos dentro de alguns meses, e o Norte da Europa, onde os governos terão utilizado as suas margens para recapitalizar o seu sector privado e aumentar a competitividade das suas indústrias.
No domínio económico e orçamental, a reação europeia consistiu, em primeiro lugar, em encontrar o menor denominador comum entre os Estados-Membros, acelerando o desembolso da despesa da UE na política de coesão através de medidas de flexibilidade das condições (mecanismos CRII e CRII+), flexibilizando as regras que normalmente limitam as ações dos Estados-Membros (suspensão dos objetivos de 3% de défice e 60% de dívida pública, aligeiramento do mecanismo de controlo das políticas dos Estados-Membros – semestre europeu – e, sobretudo, flexibilização do mecanismo central da política europeia de concorrência: a limitação das ajudas de Estado) e votando novas despesas gerais fixas (lançamento do programa de emergência sanitária num montante de 3 mil milhões já utilizado em beneficio da Grécia, utilização do Fundo de Solidariedade da União Europeia).
Estas medidas têm um carácter ambíguo porque beneficiam todos os Estados Membros, mas não na mesma medida, e parecem estar mal calibradas para responder à crise:
– Por exemplo, as facilidades da política de coesão beneficiam sobretudo os Estados de Leste da União Europeia: a Polónia e a Hungria receberam cada uma mais dinheiro em termos de valor do que a Itália ao abrigo destas facilidades, apesar de o PIB italiano ser quase quatro vezes superior ao PIB polaco e representar mais de dez vezes o PIB húngaro – e a Itália sofreu muito mais com as medidas de confinamento [1] .
– O afrouxamento das regras europeias que limitam os auxílios estatais deu livre curso aos subsídios diretos e à recapitalização – para os Estados que dispunham dos meios para o fazer! No entanto, dos 1.900 mil milhões de euros de despesas públicas de apoio à economia validados no final de maio a nível da UE pela Direcção-Geral da Concorrência, mais de metade são distribuídos ou utilizados pelo Estado Federal alemão (a Alemanha representa apenas um quarto da economia europeia) para as suas empresas [2] [3]. Do mesmo modo, os planos dos países nórdicos são maiores em euros/per capita do que os planos italiano e francês, embora sejam países sejam menos afetados. Estas diferenças permitidas pela maior margem orçamental dos Estados do Norte (uma margem que é ela própria o produto dos modelos económicos do Norte baseados nas exportações, que se tornaram mais competitivos em termos de preços desde a introdução do euro) representam uma exceção temporária à política de concorrência promovida pela UE. Esta arrisca-se a aumentar a divergência entre o Sul, onde os estados e empresas estarão de joelhos dentro de poucos meses, e o Norte, onde os governos terão utilizado as suas margens para recapitalizar o seu sector privado e aumentar a competitividade da sua indústria, aumentando assim a polarização da economia europeia.
[Para uma análise dos desequilíbrios em vigor na zona euro, leia-se em LVSL: « Pourquoi la crise du coronavirus impose de faire le procès de l’Union européenne » (Porque é que a crise do coronavírus torna necessário pôr a União Europeia a julgamento)]
Este último ponto ameaça o futuro da zona euro e os altos funcionários do Tesouro parecem estar bem conscientes disso mesmo. Bruno Le Maire já evocou este risco várias vezes, tanto em França [4] [5] como junto dos seus alter egos europeus. É isto que motiva a posição francesa, que visa aumentar o orçamento europeu dos Estados Membros para aliviar a economia dos países do Sul, obrigando os Estados do Norte a participar na solidariedade continental – quer facilitando a obtenção de empréstimos nos mercados dos países mais frágeis através de uma garantia comum (os coronabonds, que implicam uma dívida comum), quer através de um aumento das transferências orçamentais para o Sul, ou através de uma combinação dos dois instrumentos.
As negociações começaram em março e mobilizaram as várias instituições europeias. Ao anunciar a extensão massiva do seu programa de recompra de dívida soberana nos mercados secundários, o BCE também convidou o Conselho da UE a estabelecer um quadro comum para as políticas orçamentais de apoio à economia. O Conselho Europeu, reunido, decidiu remeter esta questão para o Eurogrupo, que em meados de abril reconheceu a sua incapacidade de harmonizar as posições entre a nova Liga Hanseática e os países mediterrânicos [o Eurogrupo é uma instituição ad hoc, que reúne informalmente os ministros das finanças da zona euro]. Estes últimos, liderados pela Itália e Espanha, temendo a hemorragia infligida à Grécia desde 2011, recusaram-se a utilizar o Mecanismo de Estabilidade Europeu, que, embora concedendo empréstimos a taxas reduzidas, o faz sob condições de reformas drásticas.
A tarefa coube, portanto, à Comissão, através do orçamento europeu, de pôr em prática este quadro comum de solidariedade orçamental. A Comissão levou mais de um mês a formular esta proposta, que de facto completou as negociações sobre o quadro financeiro plurianual 2021-2027. Considerando a semelhança com o plano franco-alemão (tanto em termos de montantes como de condições e modalidades) elaborado por Emmanuel Macron e Angela Merkel, a Comissão esperou sem dúvida pela luz verde de Paris e Berlim para basear as suas propostas no mesmo.
PORQUÊ O ORÇAMENTO EUROPEU E NÃO OS CORONABONDS OU O MECANISMO DE ESTABILIDADE EUROPEU?
Os coronabonds eram desde o início uma linha vermelha intransponível para os estados do norte, liderados pelos Países Baixos. A Ministra das Finanças finlandesa chegou mesmo a insinuar em abril que tal medida conduziria à saída do seu país da moeda única. Estes Estados temiam que esta mutualização da dívida pública fosse um prelúdio para outras transferências, e que acabassem por ter de assumir o incumprimento italiano previsto para os próximos anos – tal é a pouca confiança que a Itália inspira, pela fragilidade da sua economia e finanças, apesar do apoio do BCE.
[Para uma análise do risco que a Itália representa para a zona euro e as instituições europeias, ver o nosso dossier “Itália, o barril de pólvora da Europa?”]
Porque é que os países do Norte, depois de rejeitarem os coronabonds, optaram por uma extensão do orçamento europeu em vez de um instrumento ad hoc como o Mecanismo Europeu de Estabilidade? O orçamento europeu tem a vantagem de ser fortemente enquadrado por tetos diversos e variados, bem como por procedimentos em que a regra da unanimidade é previlegiada. A alteração da Decisão relativa aos recursos próprios [6], em particular quando rege as contribuições dos Estados-Membros (qualquer contribuição adicional superior a 1,20% do RNB da União requer uma alteração dessa decisão), deve ser ratificada pelos procedimentos constitucionais nacionais; implica assim uma passagem quase sistemática pelo Parlamento para cada Estado-Membro. Apenas as alterações dentro destes limites máximos podem ser aprovadas por maioria qualificada no Conselho e por votação do Parlamento Europeu.
A primeira consequência desta rigidez é que o montante total do mecanismo e as chaves de distribuição são fixadas logo desde o início da sua aplicação, tornando assim impossível ajustar o montante e alterar o destino dos fundos à medida que a crise se desenrola. A escolha do orçamento europeu deve, portanto, ser interpretada como uma vitória para os países do Norte, que querem evitar qualquer forma de solidariedade orçamental – que não seja excecional e limitada – para os Estados do Sul. Os países do Norte também esperam utilizar este aumento do orçamento para impor condições à ajuda aos países do Sul – o que envolve novas medidas de austeridade.
500 MIL MILHÕES EM TRANSFERÊNCIAS E 250 MIL MILHÕES EM EMPRÉSTIMOS A JUROS BAIXOS
O montante de 500 mil milhões em transferências orçamentais representa um sucesso diplomático para a França, mesmo que seja muito inferior aos pedidos comunicados por Bruno Le Maire e pelos conselheiros europeus de Emmanuel Macron, de 1.000 mil milhões. Os primeiros montantes mencionados (de acordo com documentos divulgados pela Comissão no final de abril) foram 160 mil milhões em subsídios e 160 mil milhões em empréstimos mútuos para toda a União – 1% + 1% do PIB da UE, ao longo de vários anos.
Deve entender-se que as várias quantidades que aparecem na imprensa não são todas comparáveis umas com as outras:
– Os empréstimos conjuntos ou empréstimos concedidos pela União são a manifestação de uma forma mínima de solidariedade na medida em que a natureza conjunta destes empréstimos, e o apoio de países com melhor classificação nos mercados financeiros, permite reduzir a taxa nominal do empréstimo das obrigações emitidas.
– Os subsídios são a manifestação de uma forma mais ampla de solidariedade; este é o caso do núcleo de 500 mil milhões do plano de recuperação. De facto, não só os Estados partilham o fardo dos juros do empréstimo conjunto, ao contrário dos empréstimos intercalares, como também reembolsam as somas emprestadas na proporção da sua quota do rendimento nacional bruto europeu. São, no entanto, um sapo menos difícil de engolir pelos países do Norte, pelas razões acima mencionadas – um teto estritamente controlado e a possibilidade aberta de impor condicionalidade.
Para além das despesas num montante total de 190 mil milhões ao longo de vários anos para reforçar os programas europeus existentes (15 mil milhões para a política agrícola, 50 mil milhões para novas despesas de coesão, um fundo de transição energética e ambiental que aumenta de 7,5 para 40 mil milhões, etc.), o cerne do plano de recuperação reside muito mais no “mecanismo de resiliência e recuperação”, que ascende a 310 mil milhões. Este dispositivo consistiria em reembolsos de regimes nacionais elegíveis segundo critérios europeus: a Comissão insistiu em particular no investimento na “transição ecológica e digital”, um pilar consensual em conformidade com as orientações da Comissão Von der Leyen (sendo Thierry Breton o promotor de um Acordo Verde e de uma “estratégia digital”). Mencionou também um pilar mais tenso: reformas estruturais da função pública e dos sistemas sociais, na mais pura tradição ordo-liberal.
OS PAÍSES DO SUL, OS BENEFICIÁRIOS DO ACORDO?
A Comissão Europeia, ao ligar a libertação dos fundos às “recomendações” que ela própria fez no âmbito do Semestre Europeu e ao apresentar-se como juiz da sua implementação, propõe paradoxalmente uma governação que parece menos desfavorável para os países do Sul. Na atual configuração institucional, com um Parlamento Europeu politicamente anão, uma governação mais “democrática” resultaria necessariamente num reforço das prerrogativas do Conselho dos Estados Membros – e de facto num poder de ação muito maior por parte dos “frugais ” [7], partidários de uma linha mais dura em relação aos países do Sul do que os tecnocratas de Bruxelas.
A longo prazo, este plano não resolve nenhuma das deficiências da união económica e monetária e coloca várias ameaças de austeridade à economia europeia, particularmente aos países do Sul.
[Para uma análise do papel dos Países Baixos na União Europeia, líder da nova Liga Hanseática, leia-se em LVSL: “« Les Pays-Bas, nouveaux champions de l’égoïsme néolibéral en Europe ? » (Os Países Baixos, novos campeões do egoísmo neoliberal na Europa?)]
Uma análise dos números dos envelopes por Estado-membro publicados pelo Frankfurter Allgemeine Zeitung [8] (é de notar de passagem que nenhum jornal francês conseguiu obter tais detalhes de fugas de informação da Comissão) mostra que os principais beneficiários orçamentais do plano de recuperação são a Itália e a Espanha em termos quantitativos. A Itália, sendo o maior beneficiário em termos de volume do plano, beneficiará de mais 30 mil milhões do que aquilo que terá de reembolsar posteriormente; poderá também contrair empréstimos a um custo de cerca de 10 mil milhões menos as somas que vai dar e depois receber. A Itália está assim a passar de contribuinte líquido (uma situação anormal no período anterior, quando o RNB per capita da Itália já era inferior à média da UE-27 antes da crise, tendo em conta as paridades de poder de compra) para beneficiário líquido do orçamento europeu. Da mesma forma, a Espanha está a aumentar a sua chave de retorno líquido (uma vez deduzida a sua contribuição para o plano).
A dimensão destas somas é objeto de vivos debates. Demasiado elevadas, segundo os países do Norte, são irrisórias perante a recessão para os analistas mais críticos da zona euro. Este artigo não aprofunda este assunto, mas convida o leitor a consultar as análises dedicadas do OFCE [9] ou do economista Jacques Sapir [10].
Esta distribuição é em relativa desvantagem para os países de Leste, que continuam a ser beneficiários mas de uma forma muito menos consistente do que no âmbito do orçamento plurianual – em conformidade com a natureza anticíclica do plano de recuperação, e em contradição com a política de coesão tradicional da União, orientada para as economias com o mais baixo rendimento per capita.
Por outro lado, esta distribuição pouco beneficia a França: o seu retorno nacional sobre o plano de recuperação é ainda inferior ao seu retorno habitual [11] no orçamento plurianual, embora a economia francesa seja uma das mais afetadas no continente europeu, e a sua taxa média de desemprego nos últimos 10 anos esteja próxima dos 10%. Esta baixa taxa de retorno seria devida, em particular, ao método de atribuição escolhido para o “mecanismo de resiliência e recuperação ” [12] , que arbitrariamente limita, para países acima da média da UE em rendimento per capita (que visa exclusivamente a França e a Bélgica, os outros países ricos têm uma baixa taxa de desemprego), o critério de desemprego da França (mais de 125% da média da UE durante o período 2015-2019) a 75% da média da UE, reduzindo o retorno francês sobre este instrumento – o mais consequente do fundo de recuperação – em mais de 30%.
Por último, mas não menos importante, para financiar este plano, a Comissão propôs angariar 750 mil milhões nos mercados e reembolsar esta soma entre 2028 e 2058. Calculando os juros dos subsídios, a França gastará entre 3,5 e 4 mil milhões por ano durante 30 anos para rendimentos inferiores a 50 mil milhões no total, ou seja, um saldo líquido negativo entre – 55 e – 70 mil milhões no total. A França representa bem, de acordo com uma piada que circula nas instituições europeias, o conviva na refeição europeia que, mesmo falida, propõe convidar os seus parceiros (italiano e espanhol) pagando-lhes a conta.
À primeira vista, o plano é, portanto, um sucesso diplomático para o Presidente da República, que terá convencido Angela Merkel da necessidade de um instrumento orçamental temporário para conter as divergências crescentes na zona euro. Parece estar a cumprir a velha fantasia das elites francesas de “pregar as mãos dos alemães à mesa” através da mutualização orçamental. No entanto, a dinâmica das negociações e a oposição dos “quatro frugais” a qualquer ideia de mutualização vão necessariamente aumentar o custo para a França de um tal plano, enquanto que, segundo os dados macroeconómicos do primeiro trimestre, a França é o país mais afetado na União Europeia pelas consequências do confinamento. A longo prazo, este plano não resolve nada quanto às deficiências da união económica e monetária e coloca várias ameaças de austeridade à economia europeia, e mais particularmente aos países do Sul.
A análise das consequências a longo prazo deste plano de recuperação vai muito além do âmbito deste artigo – dedicado ao estudo das características técnicas do plano e das apostas de negociação. Le Vent Se Lève publicará um segundo no final da reunião do Conselho Europeu, dedicado a esta matéria (e o autor desde já convida os seus leitores a ouvir o hino à alegria para acompanhar a sua leitura).
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Notas
[2] https://www.bruegel.org/publications/datasets/covid-national-dataset
[4] http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20200406/ecos.html
[6] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0335&rid=1
[9] https://www.ofce.sciences-po.fr/blog/plan-de-relance-europeen-attention-aux-incoherences/
[10] https://www.youtube.com/watch?v=XbeMOKSmBaM
[11] (Se se estiver à procura de uma bitola para comparação, o leitor perspicaz poderá encontrar as tabelas em linha da Comissão para os exercícios orçamentais anteriores: ou os cálculos da Direcção do Orçamento (jaune budgétaire annexé au PLF 2020).