Cimeira da UE: avanço ou recuo na reconstrução da Europa? Texto 13 – Plano de recuperação europeu: a montanha está ela a parir um rato? Por Le Vent Se Lève

Europa avanço ou recuo 6

Seleção e tradução de Júlio Marques Mota

 

Texto 13 – Plano de recuperação europeu: a montanha está ela a parir um rato?

Por Redação do blog Le Vent se Lèveem 18 de julho de 2020 (“Plan de relance européen : la montagne accouche-t-elle d’une souris ?”, ver aqui)

Cimeira UE 13 Le vent se leve Plano de recuperação europeu a montanha está ela a parir um rato 1
© Emmanuel Sangnier

Olhando para a imprensa francesa, o plano de recuperação europeu é um sucesso para o Presidente da República, que terá convencido Angela Merkel da necessidade de um instrumento orçamental para contrabalançar as divergências crescentes na zona euro. Parece estar a cumprir-se a fantasia das elites francesas de “pregar a mão da Alemanha sobre a mesa” através da mutualização orçamental. O som parece muito diferente nos corredores de Bruxelas, onde os Estados membros da UE estão a mover os seus peões nos bastidores; aí, não se esquece que a França já recuou fortemente em relação às suas ambições iniciais e corre o risco de pagar um preço elevado por este acordo. A oposição dos “quatro frugais” a qualquer ideia de mutualização aumentará necessariamente o seu custo para a França – que é, segundo os dados macroeconómicos do primeiro trimestre, o país da UE mais afetado pelas consequências do confinamento. A longo prazo, este plano não resolve nada das falhas na conceção da união económica e monetária; pior ainda: coloca várias ameaças de austeridade à economia europeia – e particularmente aos países do Sul.

Por Lorenzo Rossel.

 

O Conselho Europeu deste fim-de-semana deverá concluir as negociações orçamentais iniciadas [1] há dois anos sobre o orçamento plurianual da União para o período 2021-2027 (a proposta inicial emitida em maio de 2018 era de 1.135 mil milhões de euros para todo o período). Nessa altura o ambiente era bastante diferente: falava-se apenas de “reformas” das grandes orientações políticas e da vontade do Eliseu em construir uma soberania europeia. O entusiasmo foi de curta duração; os mais otimistas tiveram de registar em fevereiro passado a impossibilidade de reforma dos grandes equilíbrios orçamentais – os países da Europa de Leste a recusarem uma redução da política de coesão, a França a recusar qualquer reforma substancial da Política Agrícola Comum, os “frugais” nórdicos e a Alemanha a recusarem um aumento substancial da sua contribuição – a fim de criar espaço de manobra para o investimento no espaço, na defesa ou na tecnologia digital.

 

OS FRUGAIS, O SUL E O BLOCO FRANCO-ALEMÃO: O EQUILÍBRIO IMPOSSÍVEL?

A crise do coronavírus e a recessão histórica iminente levaram, no entanto, os líderes europeus a acordar na necessidade de um plano de recuperação – NextGenerationEU – no valor de 750 mil milhões de euros (500 mil milhões em transferências, 250 mil milhões em empréstimos a juros baixos), para além do orçamento plurianual.

O bloco dos países do Norte é constituído pelos Países Baixos, Áustria, Dinamarca, Suécia e Finlândia; quando se trata de ser implacável nas políticas de austeridade, os Estados Bálticos juntam-se a eles numa nova Liga Hanseática. Os mais ardentes defensores dessa posição são os holandeses

[Para uma recontextualização do Conselho Europeu e uma descodificação dos pontos técnicos aí discutidos, leia-se em LVSL do mesmo autor: ” Plan de relance européen : la farce et les dindons ” (Plano Europeu de Recuperação: a farsa e os crédulos enganados)].

Nesta negociação podemos identificar quatro blocos antagónicos – com muitas nuances internas e sobreposições parciais:

  • O bloco central franco-alemão (ao qual o Luxemburgo, a Bélgica e a Irlanda se juntaram por vezes) que se colocou politicamente em jogo a favor desta proposta. Para além de defender este acordo, há pouco a reivindicar, desde que o desconto de contribuição do lado alemão e a política agrícola comum do lado francês sejam preservados.[2]
  • O bloco do Sul (Itália, Espanha, Portugal, Grécia, Chipre e Malta. A Croácia, a Roménia e a Bulgária podem ser consideradas como países do Sul e do Leste), que foram os mais afetados pela crise, que devem ser os principais beneficiários desta proposta. O seu objetivo é moderar a condicionalidade – ou seja, principalmente as medidas de austeridade – que os Estados do Norte procuram impor-lhes em troca do acesso aos fundos do plano de recuperação.[3]
  • Os países do bloco de Leste, que beneficiam menos desta proposta de fundos de recuperação, mas que estão prontos a aceitar o plano, em troca de uma santificação da Política de Coesão (sem quaisquer condições relativas ao respeito do Estado de direito, nomeadamente para a Polónia ou Hungria…) no orçamento plurianual. Em menor medida, apoiam a manutenção da PAC a um nível elevado, bem como maiores retornos para eles no plano de recuperação.[4]
  • Finalmente, os países do Norte : Países Baixos, Áustria, Dinamarca, Suécia e Finlândia; quando se trata de ser implacável nas políticas de austeridade como condição de acesso aos fundos, os Estados Bálticos juntam-se a eles numa nova Liga Hanseática. Os mais veementes são os holandeses, determinados a reduzir o montante das transferências para as transformar em empréstimos, a endurecer a governação ao ponto de pedir a unanimidade para a validação dos planos nacionais de recuperação “subsidiados” pelo plano europeu de recuperação NextGenerationEU.

Acima de tudo, a linha vermelha para os países do Norte consiste na mutualização das dívidas, quer isto seja feito através de um aumento permanente e substancial do orçamento ou através da emissão de obrigações por uma autoridade europeia (os coronabonds). Como estes países têm fortes tradições parlamentares em que os objetivos orçamentais são fortemente apoiados e controlados, os governos nórdicos, em particular o do Primeiro Ministro holandês Mark Rutte, ameaçam bloquear os seus parlamentos se as contribuições nacionais forem demasiado elevadas ou se as regras de gestão europeias forem demasiado “laxistas”.

Em resumo: o plano de recuperação, uma prioridade política do bloco central franco-alemão, encontra a oposição do bloco nórdico, o apoio não desinteressado do bloco sul e a indiferença do grupo do Leste europeu.

Apesar de, como o artigo anterior mostrou, a proposta da Comissão fosse desfavorável à França do ponto de vista orçamental, parece que a nova proposta revista de Charles Michel é o produto de concessões francesas adicionais.

A grande reforma do financiamento da União é pouco provável que venha a ter lugar. A França, apoiada pela Comissão e pelo Parlamento Europeu, está a deparar-se com uma série de obstáculos. Antes de mais, a Alemanha, secundada pelos países da Europa de Leste, opõe-se à introdução de venda de licenças de emissão de gases com efeito de estufa . Depois há os paraísos fiscais (Países Baixos, Luxemburgo, Irlanda…), que se opõem à mobilização de recursos que levariam à harmonização fiscal (imposto digital, matéria coletável comum do imposto sobre as sociedades, imposto sobre as transações financeiras) e poriam fim à indecente otimização da despesa comum por parte dos mais escrupulosos: os Países Baixos.

Finalmente, há os “frugais”, secundados pela Alemanha, no que diz respeito à abolição dos descontos. Estes últimos poderiam mesmo aumentar (lembrem-se que se forem mantidos, isto significaria que a França reembolsaria, sem qualquer valor acrescentado europeu, 8 mil milhões entre 2021 e 2027 à Alemanha, Dinamarca, Suécia, Áustria e Países Baixos), como tem sucedido em quase todas as negociações desde 1984 e na famosa posição de Margaret Tatcher do eu quero o meu dinheiro de volta. A exigência de “mecanismos de correção” (um termo polidamente utilizado pela Comissão) reduzindo as contribuições nacionais – até 25% no caso dos Países Baixos – dos beneficiários não desapareceu com a partida dos nossos vizinhos além-Mancha. Estes descontos minam tanto o “projeto europeu” como a secessão fiscal das nossas grandes fortunas. Este gráfico, tirado de uma nota do grupo de reflexão Bruegel, ilustra o carácter regressivo do financiamento do orçamento europeu.

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Fonte: Bruegel, A new look at net balances in the European Union’s next multiannual budget, https://www.bruegel.org/2019/12/a-new-look-at-net-balances-in-the-european-unions-next-multiannual-budget/

A integridade do plano de recuperação parece ainda estar ameaçada pela investida dos “frugais”. Como os dinamarqueses, suecos e austríacos estão a moderar o seu ardor nesta questão, o ativismo dos holandeses deve ser sublinhado: um corte de 100 mil milhões nos 500 mil milhões em transferências não é impossível até ao final das negociações, amputando um plano que já é modesto em termos de meios em relação aos seus objetivos.

Os outros frugais são consolados por pedidos de cortes adicionais nos 1.100 mil milhões propostos em maio passado pela Comissão (em comparação com 1.135 mil milhões na primeira proposta da Comissão em maio de 2018) e por pedidos de descontos adicionais [5].

Em matéria de governação, o Primeiro-Ministro holandês é também muito virulento e exige a validação unânime dos planos nacionais de recuperação pelos Estados-Membros, a fim de desbloquear os fundos do plano de recuperação, o que conduziria, inevitavelmente, tendo em conta as prioridades políticas dos governos, conservadores  ou social-democratas nórdicos, a um endurecimento de austeridade, a “reformas estruturais” com o objetivo de equilibrar os orçamentos de Estado e as contas sociais sem se preocupar com o seu efeito depressivo (nas economias já deprimidas…). Sobre esta questão específica, ele parece tão isolado como determinado, e o seu parlamento com ele. A vontade de condicionar as subvenções e os empréstimos à aplicação de medidas de austeridade encontra, no entanto, uma aprovação mais ampla, estendendo-se até à Alemanha e ao Presidente da Comissão – a injeção de uma certa dose de austeridade já pode ser vista como parte dos acordos a serem assinados.

Os “frugais” parecem, portanto, ser os últimos Estados Membros suficientemente insatisfeitos para serem capazes de descarrilar o Conselho Europeu. Um golpe teatral na bela comunicação do Eliseu sobre a saída do confinamento não é, portanto, de forma alguma impossível, envergonhando o presidente que já colocou o plano europeu como fazendo parte dos sucessos do seu mandato de cinco anos. Se adotado, o plano constituiria “um dos maiores avanços europeus das últimas décadas”, como afirma o Presidente Macron? [6]

 

UMA REVOLUÇÃO POLÍTICA?

Desde o discurso da Sorbonne, o Presidente da República investiu de facto uma grande parte do seu capital político num aprofundamento da construção europeia, em paralelo com o desejo de travar o processo de alargamento [7]. O plano de recuperação proposto constitui um ponto de rutura a este respeito, com consequências a longo prazo?

Muitos observadores de Bruxelas – vários grupos de reflexão como Bruegel ou o Instituto Robert Schumann, correspondentes franceses em Bruxelas como Jean Quatremer, que passou de um período de depressão na construção europeia em fevereiro [8] para um período de euforia em maio, (sugerindo mesmo a construção de um Tesouro Europeu [9] ) – sublinham uma rutura importante: pela primeira vez, a União vai pedir emprestado para redistribuir entre os estados membros.

No entanto – e esta é uma característica essencial deste plano – está a ser feito com base num tratado que permanece constante. De facto, a Comissão aproveitou ao máximo estas disposições, em particular o artigo 122 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. No entanto, quando se examina este último artigo, o que autoriza tal plano é que ele é simultaneamente “excecional” e “limitado no tempo”. Não está, portanto, prevista qualquer renovação do plano dentro de três ou quatro anos (quando os seus compromissos expiram) e apenas circunstâncias “excecionais” poderiam justificar um novo acordo deste tipo. Tais circunstâncias excecionais seriam reavaliadas em função dos pedidos orçamentais, em conformidade com o princípio da proporcionalidade. Acima de tudo, a União não poderá mais “renovar ” a dívida criada entre agora e 2024 pela resposta à Crise do Covid-19 para além do prazo (2058 de acordo com o prazo fixado pela Comissão na sua proposta alterada de decisão sobre os recursos próprios). O Tesouro Europeu, tal como previsto por Jean Quatremer, tem, portanto, uma duração de vida limitada, ao contrário dos Estados Membros – imortais até prova em contrário.

Certamente, os tratados foram distorcidos e, vistos os prazos, não será impossível que sejam revistos até 2058, mas este acordo não representa qualquer mudança na lógica perene e não pode constituir a contrario o que o Presidente Macron afirma ser “um dos maiores avanços europeus das últimas décadas”.

Também em termos económicos, o plano parece ser uma ruptura com o passado. De facto, permitirá à Itália passar o ano sem ver a sua dívida ser atacada pelos mercados (se o Banco Central Europeu mantiver a sua política apesar do número crescente de recursos legais contra si, que estão a ser processados). As transferências orçamentais envolvidas pelo NextGenerationEU são, contudo, demasiado baixas e dentro de alguns anos a Itália será confrontada com os mesmos problemas estruturais: declínio da produtividade desde a introdução do euro, subinvestimento crónico em infra-estruturas e educação (parcialmente compensado durante alguns anos), fuga dos seus licenciados para os países do Norte, um Mezzogiorno inadaptado ao comércio livre e a uma moeda forte, e uma fenda ainda maior no consenso fiscal com o Norte.

Não há, portanto, nenhuma revolução económica, mas sim desafios políticos significativos para Emmanuel Macron e Angela Merkel, os promotores do plano. O presidente francês posa como o salvador da Europa para federar o seu eleitorado. Várias análises – desde a cartografia eleitoral de Emmanuel Todd e Hervé le Bras [10] até à economia política de Bruno Amable e Stefano Palombarini [11] – mostraram o aspeto federador do projeto europeu para componentes do eleitorado que anteriormente se opunham entre o centro-direita e o centro-esquerda. Para além do objetivo de preservação da PAC (que limita de passagem as possibilidades de reforma e de “ecologização” dos mecanismos europeus) e do apoio a um plano de recuperação temporário, a França parece ter cedido nas suas ambições de reforma do orçamento, e em particular na questão dos recursos.

O modelo estrutural ultra exportador da Alemanha, a impossibilidade das nações do Sul desvalorizarem as suas moedas, a incompatibilidade da disciplina orçamental promovida pela Alemanha com os modelos sociais dos países mediterrânicos, são todos pontos cegos, de incerteza, da vontade reformista de Angela Merkel.

As novas prioridades de despesa do Presidente em matéria de defesa e espaço foram reduzidas à medida que as negociações avançavam em relação ao projeto de orçamento inicial da Comissão de maio de 2018. Os montantes previstos (menos de 10 mil milhões em 7 anos para a defesa e 13 mil milhões para o espaço) parecem demasiado baixos tendo em conta os objetivos do Eliseu de um exército europeu ou pelo menos de uma alternativa de comando integrado à NATO – tanto mais que a França permanece muito isolada nestas posições, com a Alemanha e a Polónia em particular a pretenderem manter o guarda-chuva americano.

Contrariamente aos objetivos que tinha estabelecido para si próprio em 2017 e da promessa de revolução feita ao seu eleitorado, Emmanuel Macron falhou assim em dar um novo impulso ao “projeto europeu”. Não foi capaz de mantê-lo – exceto por uma exceção temporária de alguns anos no máximo, e de forma limitada – a salvo da sua lógica austeritária e competitiva, do seu comportamento parasitário e dos seus passageiros clandestinos. Fora de Bruxelas e dos seus chiques grupos de reflexão de pensadores, correspondentes dos principais jornais europeus, lobistas, sindicatos, ONG e funcionários da UE, continuam a existir ainda 27 projetos europeus mais ou menos ambiciosos.

O único projeto comum que a União tem conseguido gerar nos últimos anos parece ser o da recentragem nacional. O Presidente da República, em vez de abordar as fontes das divergências económicas e políticas que são o mercado único e a moeda única, preferiu seguir os passos de trinta anos de política europeia dos governos franceses desde Maastricht: impulsionar a solidariedade orçamental, concebida como um paliativo aos males acima descritos; uma forma de solidariedade que ninguém nos países ricos quer.

O PALIATIVO PARA MANTER O STATUS QUO

Também para Angela Merkel, o capital político investido é importante. Tal como em 2015, quando a Alemanha decidiu unilateralmente abrir as suas fronteiras aos refugiados, só foi necessária uma mudança de tom por parte da Chanceler para que toda a CDU se convertesse rapidamente a objetivos ambiciosos. Embora a vontade inicial da Chanceler provavelmente não fosse além da manutenção do status quo, e embora ela tenha sublinhado muito claramente a singularidade (Einmal: uma vez) do plano de recuperação, toda a grande coligação seguiu o exemplo, tal como a maioria dos principais meios de comunicação social alemães (com excepção do muito ordoliberal Frankfurter Allgemeine Zeitung), marginalizando críticos como Friedrich Merz. Do outro lado do Reno, gerou-se uma opinião unânime de que a Alemanha deve salvar o continente da fragmentação – especialmente face à perspetiva de uma saída da Itália.

Esta boa vontade não é em si mesma criticável – e num sentido até é admirável – mas não houve nem os meios nem o desenvolvimento de um debate a seu favor. Em 2015, a Alemanha pensou que poria fim apenas pela força da vontade coletiva a uma longa tradição de nação etnicamente definida – encarnada na Wir schaffen das (Nós conseguimos fazer isto) da Chanceler – e acolheria mais de um milhão de refugiados sírios num curto espaço de tempo, sem questionar o relativo fracasso da integração das populações de origem turca. Da mesma forma, está agora a descobrir o poder mágico de resolver as dificuldades dos países do Sul através de algumas transferências orçamentais inconsistentes com as necessidades que exsitem, sem colocar a questão da causa dos desequilíbrios estruturais que polarizam a União.

O modelo económico estruturalmente ultra-exportador da Alemanha, a impossibilidade das nações do Sul desvalorizarem as suas moedas, a incompatibilidade da disciplina orçamental promovida pela Alemanha com os modelos sociais dos países mediterrânicos, ou ainda mais simplesmente a existência do desconto alemão de 3,5 mil milhões por ano sobre a contribuição orçamental para a União Europeia, que pesa sobre as finanças francesas, italianas e espanholas, são pontos cegos da vontade reformadora de Angela Merkel.

Neste contexto, é altamente provável que o entusiasmo além-Reno dure alguns meses. Ao primeiro sinal de problemas, porém, a reviravolta pode ser muito rápida. É mesmo provável que a extrema-direita venha a beneficiar, como aconteceu em 2017 [12], se o atual excesso de entusiasmo na Alemanha for invertido.

O plano de recuperação europeu que será anunciado – salvo grande reviravolta – nos próximos dias será, portanto, um balão de oxigénio para os beneficiários mediterrânicos, que deverão ser capazes de passar o ano sem uma grande crise; a crise será adiada vários anos e o plano permitirá ganhar tempo. No entanto, devido às suas características sub-dimensionadas, excepcionais e limitadas no tempo, não constitui de forma alguma uma revolução na lógica competitiva que rege o funcionamento da União Europeia. Comporta o risco de uma austeridade imposta como condição para a sua existência. Além disso, o capital político investido prejudica outros aspetos que poderiam ajudar a combater a fragmentação (harmonização fiscal, autonomia financeira substancial para a União e afastamento da lógica do justo retorno, reafirmação de um consenso fiscal para o orçamento europeu através da abolição dos descontos, investimento numa lógica de poder através da independência em relação à OTAN e na frente digital).

Para a França, significa o encolhimento das ambições do discurso de Emmanuel Macron na Sorbonne face ao ceticismo dos “frugais”, enquanto que dentro de alguns anos a França não poderá permitir-se ter a mesma ambição devido à sua situação financeira deteriorada. Para a Alemanha e a Europa do Norte, por extensão, poderá a médio prazo provocar uma mudança para o euroceticismo face à desilusão e à crise política, acabando definitivamente o sistema dos grandes partidos do povo (CDU e SPD) e paralisando ainda mais o jogo político do outro lado do Reno.

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Notas

[1] Para mais informações, o leitor pode consultar o polico.eu infographics: https://www.politico.eu/article/the-eus-budget-fight-by-the-numbers/

[2] Um aumento para o Fundo Europeu de Defesa e para a política espacial da União seria bem-vindo no Palácio do Eliseu, enquanto a Alemanha ainda favorece o envelope da política de coesão para as suas regiões orientais. A França e a Alemanha, por outro lado, opõem-se fortemente do lado do financiamento, onde a França está a exercer uma forte pressão no sentido de reunir as receitas da venda de licenças de emissão de gases com efeito de estufa num mercado de carbono, para o qual trabalhou tão arduamente nos anos 2000.

[3] A proposta da Presidência do Conselho neste domínio é menos tecnocrática do que a proposta inicial da Comissão: exigiria a validação por maioria qualificada inversa no Conselho (55% dos Estados-membros, representando 65% da população, teriam de votar contra um plano nacional para que este fosse rejeitado e para que o Estado-membro em questão não recebesse fundos europeus) e uma validação pelo Parlamento Europeu.

[4] Também se opõem a uma “ecologização” do financiamento orçamental: O projeto da Comissão, apoiado pelo Parlamento Europeu, incluiu no seu Orçamento a introdução em 2018 de uma contribuição sobre  plástico (supostamente de 6 mil milhões de euros por ano) e uma parte das receitas da venda de licenças de emissão de carbono  (de acordo com as propostas e com pressupostos conservadores de um preço médio durante o período de cerca de 25 euros/tCO2, tendo este preço ultrapassado os 30 euros em Julho de 2020, esta parte poderia trazer entre 3 e 10 mil milhões de euros para o orçamento da União). Esta “ecologização” é de facto muito desfavorável aos Estados de Leste, que concentram uma grande parte das indústrias emissoras de CO2 e aumenta marginalmente as suas contribuições sobre estes 9 a 16 mil milhões de recursos que substituiriam as contribuições calculadas de acordo com a riqueza nacional de cada Estado. Por outro lado, é extremamente favorável à França, onde os sectores abrangidos pela venda em leilão do direito de emissões de gazes de estufa e, em particular, a produção de eletricidade, estão resolutamente descarbonizados: a sua quota-parte nas licenças agrupadas seria, portanto, muito baixa (6%-7% de acordo com o Think Thank Bruegel contra 17,5% para a quota francesa do Rendimento nacional bruto europeu).

[5] A caixa de negociação de Charles Michel já revelou, em Julho, um corte no orçamento plurianual de 25 mil milhões de euros para 1175 mil milhões de euros para todo o período: https://www.politico.eu/article/the-eus-budget-fight-by-the-numbers/

[6] Entrevista do Presidente da República de 14 de julho de 2020 com Léa Salamé e Gilles Bouleau

[7] A França, muito isolada sobre este ponto, apoiou no Outono de 2019 e no Inverno de 2020, apenas com o apoio da Dinamarca e dos Países Baixos, uma reforma do processo, tentando incluir o princípio da reversibilidade. Esta reforma tinha também como principal objetivo atrasar a iminente entrada na União da Albânia e da Macedónia do Norte, e a longo prazo da Sérvia e dos restantes Estados da ex-Jugoslávia.

[8] https://www.liberation.fr/planete/2020/02/23/budget-de-l-ue-les-pays-radins-ne-veulent-pas-rallonger-d-un-radis_1779357

[9] https://www.liberation.fr/planete/2020/05/27/entre-les-vingt-sept-la-dette-fait-l-union_1789483

[10] Veja-se  Emmanuel Todd e Hervé le Bras : Le mystère français, 2013, Emmanuel Todd : Les luttes de classes en France au XXIème siècle, 2020.

[11] Bruno Amable e Stefano Palombarini  : L’illusion du bloc bourgeois, Alliances sociales et avenir du modèle français, 2017

[12] Nas eleições de 2017, na sequência da crise dos refugiados, AFD entrava no Bundestag com 12,6% dos votos.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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