Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
Por Michael Pettis
Publicado por 
em 24/07/2020 (“China’s Economy Needs Institutional Reform Rather Than Additional Capital Deepening”, ver aqui)
É um erro assumir que existe uma fronteira global de capital e tecnologia em direção à qual cada país deve esforçar-se por alcançar no seu processo de desenvolvimento. O desenvolvimento económico requer, acima de tudo, o conjunto certo de instituições formais e informais.
Em Junho de 2020, um grupo de seis economistas do Banco Mundial publicou um documento muito interessante intitulado “China’s Productivity Slowdown and Future Growth Potential”, no qual se explica porque é que o crescimento da produtividade chinesa diminuiu de forma tão acentuada nos últimos anos. Os autores argumentam que o crescimento da produtividade total dos fatores (PTF) da China foi entre 3,1% e 3,5% nos anos 80 e 90, após o que começou a diminuir. Prosseguem dizendo:
O crescimento agregado da PTF abrandou de 2,8% nos 10 anos anteriores à crise financeira global para 0,7% em 2009-18. Em 2017, surgiram sinais de melhoria da produtividade laboral e do crescimento da PTF, mas ambos permanecem significativamente inferiores aos seus níveis anteriores à crise. Embora o crescimento mais fraco da produtividade na China tenha coincidido com – e provavelmente tenha sido afetado – o recente declínio do crescimento da produtividade mundial, a desaceleração na China tem sido mais acentuada.
O documento fornece alguns detalhes muito úteis sobre o declínio do crescimento da produtividade na China, incluindo diferenças por período de tempo e por região, e também sugere como as mudanças sectoriais podem ter afetado as mudanças na produtividade. Entre outras coisas, o documento recomenda políticas para apressar a mudança na economia chinesa afastando-se dos sectores menos produtivos; argumenta, corretamente na minha opinião, que “o reforço das instituições de mercado para uma gestão eficaz da insolvência, reestruturação das empresas e falência poderia acelerar o crescimento da produtividade”.
Estas recomendações são quase certamente boas, mesmo se são um pouco genéricas (um risco profissional dos documentos do Banco Mundial), e o documento vale bem a pena ser lido por aqueles interessados em compreender os problemas da economia chinesa. Mas tenho dois grandes problemas “sistémicos” com a abordagem adotada neste documento – e em muitos, se não a maioria, de documentos académicos semelhantes relacionados com a China. Por outras palavras, a minha crítica não é realmente específica em relação a este artigo, mas uma resposta a uma abordagem global que parece dominar a análise académica da economia chinesa.
Estes autores do Banco Mundial assumem que os níveis totais de crescimento económico e de produtividade da China continuarão a aproximar-se cada vez mais dos do Ocidente, desde que o país continue a atrair capital e a assegurar transferências de tecnologia. Mas há razões imperiosas para acreditar que tais medidas não serão suficientes para colocar a economia chinesa a par do Ocidente, em termos de per capita.
Os perigos na medição do PIB e da produtividade na China
O meu primeiro problema está em medir o crescimento da produtividade. Os autores utilizam uma função padrão de produção Cobb-Douglas – em que a produção é uma função do capital, trabalho e da produtividade total dos factores, PTF – para decompor os componentes da produção por trabalhador. Isto, naturalmente, requer uma medida da produção, para a qual os autores utilizam os dados reais do PIB fornecidos pelo Gabinete Nacional de Estatística da China. Os dados do PIB são a medida padrão da produção económica que os economistas utilizam para a maioria dos países, pelo que esta é uma abordagem bastante comum para medir a produtividade. Mas, claro, pressupõe implicitamente que o crescimento do PIB na China é um indicador da criação real de valor na economia como em qualquer outro país.
É aqui que reside o problema. A maioria dos economistas concorda que a China sofre substancialmente mais com investimentos não produtivos do que outros países, e porque este investimento não é amortizado tal como um mau investimento é registado noutros países, segue-se que os dados do PIB da China não são comparáveis com os de outros países. Dito de outra forma, enquanto o crescimento do PIB na China é uma medida do crescimento da atividade económica, como na maioria das economias, a relação entre a atividade económica e a criação de valor não é a mesma na China que na maioria dos outros países. Isto significa que o crescimento do PIB não pode ser utilizado da mesma forma como sendo uma medida significativa da produção em relação à China.
Note-se que não estou apenas a dizer que o PIB não é uma medida perfeita de criação de valor na China. Não é uma medida perfeita em qualquer parte do mundo, mas desde que tenha alguma relação consistente e não enviesada com a produção, as taxas de crescimento do PIB podem ser úteis para comparar a evolução da economia “real” de um país ao longo do tempo e para comparar o desempenho de várias economias.
O problema na China é muito diferente. O facto de uma grande e crescente quota de atividade económica no país consistir em investimentos não produtivos que não estão corretamente registados, significa duas coisas. Em primeiro lugar, a relação entre o crescimento do PIB chinês e o crescimento da economia real não é consistente. Em segundo lugar, o crescimento do PIB chinês não é comparável com o de outros países. Aqueles que têm sólida formação contabilística diriam que o que noutros países seria considerado como despesa é, de facto, considerado como acréscimo de capital na China: esta abordagem tem necessariamente de resultar num crescimento mais rápido e em valores de ativos mais elevados no papel na China em comparação com o valor subjacente das próprias atividades económicas. Mais especificamente, o crescimento do PIB na China sobreavaliará o crescimento relativo da produção durante muitos anos, até que, basicamente, o país atinja as suas limitações de endividamento, após o que o crescimento do PIB será subavaliado principalmente porque a mesma quantidade de crescimento “real” será medida em relação a uma base artificialmente elevada.
Já discuti muitas vezes noutros locais porque é que a utilização do crescimento do PIB como um input de sistemas na China – ao contrário de ser uma produção medida em quase todo o lado – torna impossível comparar o PIB da China com o de outros países (por exemplo, ver aqui e aqui), mas a maneira mais fácil de explicar este ponto é com uma simples experiência intelectual. Imagine que existem dois países como a China com uma economia idêntica: as mesmas pessoas. que fazem as mesmas coisas e com os mesmos recursos. A única diferença é que, no primeiro país, o investimento não produtivo é registado mais ou menos de acordo com o que se faz noutros países, como despesa improdutiva, enquanto no segundo país, o investimento não produtivo não é registado como despesa improdutiva mas como capital. Em termos contabilísticos, o custo da amortização de um ativo é tratado como uma despesa no primeiro país (reduzindo assim os lucros empresariais, o que por sua vez reduz a componente de valor acrescentado no cálculo do PIB), enquanto que no segundo país é tratado como um investimento de capital.
Devido à capitalização das despesas no segundo país, enquanto o montante de investimento não produtivo não for insignificante, o primeiro país terá uma taxa de crescimento do PIB mais baixa e menos riqueza do que o segundo, e por essa razão o crescimento da produtividade do trabalho seria também mais baixo, no papel. Isto é verdade apesar de, lembrem-se, termos definido a atividade económica real destes dois países como idêntica, diferindo apenas nos registos contabilísticos. Escusado será dizer que os economistas que genuinamente querem compreender o desempenho económico subjacente do país – isto é, a sua capacidade de criação de riqueza – prefeririam utilizar os dados do primeiro país para as suas análises, e rejeitariam os dados do segundo como relativamente inúteis, a menos que tivessem uma forma precisa de fazer os ajustamentos necessários.
A noção de que a China efetivamente capitaliza as despesas improdutivas não é de todo controversa. A maioria dos economistas concordariam que existe um problema substancial de sobreinvestimento na China e, quando pressionados, reconhecerão que a China se assemelha ao segundo dos dois países acima descritos, e não ao primeiro. Mas também indicarão que não há forma de corrigir os dados com qualquer precisão. Surpreendentemente, isso leva-os a ignorar o problema. Como um deles explicou há seis anos:
Se os economistas começarem a tentar subtrair o mau investimento percebido do PIB, então as estimativas do PIB irão variar muito de economista para economista, com base no volume que cada um pensa que a bolha tem … Se fizermos o que Pettis recomenda e subtrairmos do PIB as nossas estimativas subjetivas da percentagem de habitação futura não utilizada, então o leitor e eu apresentaremos dois números diferentes do PIB!
Discordar dos dados é muito pior, aparentemente, do que concordar com dados que estão simplesmente errados. Na medida em que a economia é sobretudo uma disciplina académica, tudo bem, porque nas ciências sociais estar errado é muito menos problemático do que ser impreciso.
Para aqueles que querem compreender o que está a acontecer na China, porém, eu argumentaria que este é um enorme problema. Sem reconhecer as distorções sistémicas muito severas na série temporal dos dados, temos de ser muito mais céticos quanto ao significado das nossas conclusões do que a maioria dos economistas parece disposta a reconhecer. Se incluirmos grandes quantidades de atividade não produtiva na nossa medida de “produtividade”, no mínimo o significado da palavra é esticado ao ponto desse significado se tornar absurdo.
A questão é que, durante muitos anos, quando a maioria dos investimentos chineses foram produtivos e em rápido crescimento, as medidas de produtividade baseadas nos dados do PIB do país eram significativas, e estas medidas representavam a “realidade” de uma forma bastante consistente, não enviesada e comparável. Se não eram “corretas” num sentido fundamental, não o eram menos do que noutros países, mas porque os seus erros eram consequentes e enviesados, a primeira e a segunda derivadas eram significativas, úteis para comparação (ao longo do tempo ou com outros países), e razoavelmente exatas.
Mas uma vez que a China começou sistematicamente a afetar de forma incorreta grandes quantidades de investimento, e à medida que o montante da afetação incorreta crescia em percentagem do crescimento do PIB (como explico aqui), a relação entre o PIB e a “realidade” deixou de ter sentido, com a diferença a crescer ao longo do tempo, caso em que a primeira e a segunda derivadas (como o crescimento do PIB e a produtividade per capita) deixam de ser medidas significativas.
As armadilhas da previsão da convergência económica
O meu segundo problema “sistémico” com a abordagem adotada no artigo do Banco Mundial (e em muitos outros artigos semelhantes) é quando os autores argumentam o seguinte:
Da perspetiva da convergência internacional, o potencial de crescimento da China continua a ser significativo. Como o rendimento per capita e a produtividade ainda estão muito abaixo dos observados nos países avançados, existe uma margem significativa para o crescimento através da intensificação de capital (embora de forma crucial no sector privado), da acumulação de capital humano, e de melhorias na PTF…
Mesmo após quatro décadas de crescimento de 10 por cento ao ano, o potencial de crescimento da China continua a ser elevado. O rendimento per capita na China é menos de um quarto da média dos países de elevado rendimento a taxas de câmbio de mercado e menos de um terço em termos de rendimento per capita calculado à paridade do poder de compra, dita PPC. Apesar dos avanços em sectores como o comércio eletrónico, os serviços do setor financeiro, comboios de alta velocidade, energias renováveis e carros elétricos, a China permanece geralmente distante da fronteira tecnológica global. A PTF é menos de metade do que nos Estados Unidos e está atrás dos níveis da PTF de vários países de rendimento médio. Assim, há margem para a China alcançar os líderes mundiais através da transferência de tecnologia e práticas de gestão de ponta.
A hipótese implícita aqui é que o desenvolvimento é em parte uma função do investimento incremental per capita: um país cresce sempre à medida que se aproxima da fronteira de capital estabelecida pelos Estados Unidos. Os países pobres são mais pobres que os países ricos, de acordo com esta hipótese, principalmente porque não têm os níveis de tecnologia e de stock de capital que os países ricos têm. Ao continuarem a intensificar os seus níveis de investimento de capital, os seus níveis de produtividade aumentarão até que os seus rendimentos convirjam com os dos países ricos.
Se esta suposição fosse realmente verdadeira, a convergência económica seria um facto muito mais óbvio da história do que parece ser. Na realidade, a convergência é tão rara que é quase inexistente. Eu diria que houve realmente apenas quatro casos de economias muito pouco desenvolvidas que atingiram o estatuto de economia avançada, e em todos os casos isto ocorreu por razões muito especiais que não podem ser facilmente replicadas pela intensificação de capital. Dois deles – Singapura e Hong Kong – são pequenos entrepostos comerciais que enriqueceram com a exploração de eficiências financeiras e comerciais massivas. Os outros dois – Coreia do Sul e Taiwan – são também economias muito pequenas que beneficiaram dos seus papéis políticos fundamentais durante a Guerra Fria.
Isto não significa que mais investimento não conduza a mais riqueza. Leva em certas condições e não leva noutras. Em vez de simplesmente assumir que ou funciona sempre ou nunca funciona, penso que é muito mais útil considerar as condições básicas sob as quais mais investimento aumenta a produtividade e a riqueza e as condições sob as quais não funciona. Já discuti isto antes (por exemplo, aqui), mas para simplificar, sugeriria que começássemos por distinguir entre países cujos níveis de investimento estão muito abaixo da sua capacidade de absorver o investimento de forma produtiva e países cujos níveis de investimento não estão nesta condição.
O pressuposto-chave aqui é que o limite superior da capacidade produtiva de uma economia – que podemos pensar como a sua capacidade de tirar proveito produtivo da mão-de-obra, capital, tecnologia e outros recursos – não é uniforme em todos os países. Em vez disso, depende do conjunto de instituições formais e informais (políticas, jurídicas, financeiras, fiscais, sociais e educativas) que regem o comportamento económico.
Para citar apenas um exemplo hipotético, e por outras palavras, o Canadá não é mais rico do que a Bolívia porque os canadianos têm mais ouro, petróleo, computadores, pontes, ou aeroportos, mas sim devido a uma complexa constelação de instituições que permitem aos trabalhadores e empresas canadianas operar a níveis muito mais elevados de criação de valor económico. Pegue numa boliviana relativamente educada e transporte-a para o Canadá, e uma vez eliminadas as restrições de língua, discriminação, e conformidade social, a sua produtividade aumentará rapidamente para níveis canadianos.
Isto porque a quantidade de capital e tecnologia que uma pessoa média no Canadá pode absorver produtivamente é muito maior do que aquela que a pessoa média na Bolívia pode absorver. Quase todos concordariam com este ponto, mas não, aparentemente, com a conclusão óbvia que aponta: o aumento da intensificação de capital não é suficiente para levar a Bolívia aos níveis canadianos de riqueza e produtividade sem uma transformação completa das instituições formais e informais que têm travado a evolução económica e social na Bolívia. Então, sem esta transformação, que quantidade de intensificação de capital é apropriada para a Bolívia? O suficiente para “alcançar” não o Canadá, mas sim o nível de capital e tecnologia que lhe é adequado, dado o seu conjunto particular de instituições económicas formais e informais. O Canadá poderia beneficiar economicamente, por exemplo, de instalações de transporte e comunicação altamente avançadas que seriam desperdiçadas na Bolívia.
Irei referir-me a este nível de capital e tecnologia como o nível Hirschman porque Albert Hirschman escreveu de forma tão brilhante e extensiva sobre este processo. Mais capital, por outras palavras, irá gerar mais crescimento real na Bolívia enquanto o país estiver abaixo do seu nível de investimento de Hirschman, mas uma vez atingido esse nível, o desenvolvimento futuro não provém de uma maior intensificação de capital, mas sim de uma reforma institucional, de uma reforma das suas instituições.
Consideremos os países europeus depois de 1918 ou a Europa e o Japão depois de 1945. Eram economias altamente avançadas que tinham sido devastadas pela guerra e lançadas na pobreza, mas porque as suas instituições permaneceram em grande parte intactas, conseguiram, no entanto, crescer muito rapidamente após as guerras, em grande parte em função do rápido aumento do investimento. Tinham, por outras palavras, níveis muito elevados à Hirschman, embora, após a guerra, o seu capital social tivesse sido destruído até muito abaixo dos seus níveis de Hirschman. Mas após muitos anos de crescimento espetacular impulsionado pela intensificação de capital (em grande parte restaurando as infra-estruturas e a capacidade de produção que tinham sido destruídas pela guerra), cada um destes países atingiu novamente esse ponto, após o qual as suas taxas de crescimento abrandaram rapidamente. Os seus níveis reais de investimento “alcançaram” não a fronteira de capital estabelecida pelos Estados Unidos, mas sim os níveis Hirschman consistentes com as suas próprias instituições nacionais.
O mesmo tem acontecido com a China. Quando a era das reformas começou nos finais dos anos 70, o país tinha emergido de cinco décadas de guerra anti-japonesa, guerra civil e maoísmo que o tinham deixado terrivelmente subinvestido, não em relação à fronteira de capital estabelecida pelos Estados Unidos, mas sim, mais significativamente, para um nível de investimento Hirschman que as suas próprias instituições lhe tinham permitido absorver produtivamente. A China era uma economia com elevados níveis de formação e altamente organizada, com infra-estruturas extremamente atrasadas e uma capacidade de produção punitivamente limitada, pelo que, tal como os países europeus devastados pela guerra, o seu nível de investimento era muito baixo em comparação com os limites superiores estabelecidos pelo seu desenvolvimento institucional.
Do que a economia da China realmente necessita
No caso da China, a forma mais rápida de se desenvolver nos anos 80 e 90 foi aumentar o mais rapidamente possível a intensificação de capital. Mas com a taxa de crescimento do investimento mais rápida da história, era sempre apenas uma questão de tempo até atingir o seu próprio nível Hirschman, após o que a forma de continuar a desenvolver-se rapidamente só poderia ser criada através das necessárias reformas institucionais que permitissem aos trabalhadores e empresas chineses absorver níveis de investimento mais elevados de forma produtiva. O facto de os retornos do capital – como o documento de investigação do Banco Mundial demonstra muito lucidamente – variar tanto de província para província, embora Pequim tenha contado com a convergência durante anos, deve mostrar que é preciso muito mais para o desenvolvimento do que construir mais pontes ou adquirir tecnologia. Estes retornos variáveis sobre o capital, variáveis de província para província, também mostram que provavelmente não existe um único nível Hirschman para um grande país como a China, mas vários desses níveis dependem do conjunto peculiar de instituições que governam diferentes regiões e províncias.
Estar mais atrasado economicamente não aumenta a probabilidade de recuperação, exceto em casos específicos, geralmente nos casos em que, por razões históricas (como guerra, revolução, circunstâncias políticas, ou incompetência), o nível de investimento de um país ficou muito aquém do seu nível Hirschman, que é determinado pelo próprio nível de desenvolvimento das instituições do país. A chamada armadilha do rendimento médio é, na minha opinião, um reconhecimento deste facto. Os autores do artigo do Banco Mundial escrevem, em vez disso, que “a China permanece, em média, bastante distante da fronteira tecnológica global e tem, por isso, um potencial substancial de recuperação do crescimento”, pelo que recomendam “a adoção de tecnologia mais avançada e competências de gestão de países de elevado rendimento, bem como a melhoria da eficiência da afetação de recursos”. Exceto na medida em que a frase “melhorar a eficiência da afetação de recursos” está a carregar uma carga extraordinariamente pesada e penso mesmo que esta será provavelmente a abordagem errada e conduzirá principalmente a mais má afetação de investimentos no país.
O que a China realmente precisa é de uma transformação das suas instituições numa direção que alguns poderão argumentar ser muito diferente da direção que está atualmente a seguir.
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O autor: Michael Pettis tem MBA em Finanças, pela Universidade de Columbia e Master em International Affairs, Desenvolvimento Económico, pela Universidade de Columbia. É membro senior não residente do Programa Carnegie Ásia sedeado em Pequim. Especialista em economia da China, Pettis é professor de finanças na Escola de Gestão Guanghua da Universidade de Pequim, onde se especializou em mercados financeiros da China. Entre 2002 e 2004, lecionou na Escola de Economia e Gestão da Universidade de Tsinghua e, entre 1992 e 2001, na Faculdade de Gestão da Universidade de Columbia.
É membro do Conselho Consultivo do Instituto de Estudos Latino Americanos da Universidade de Columbia, bem como do Conselho Consultivo do Reitor da School of Public and International Affairs.
Pettis trabalhou em Wall Street em investimento financeiro, mercados de capitais e financiamento de empresas desde 1987, quando se juntou à equipa de negociação de dívida soberana do Manufacturers Hanover (agora JPMorgan). De 1996 a 2001, Pettis trabalhou no Bear Stearns, onde era director executivo das equipas dos mercados de capitais latino americanos e de gestão de passivos. Trabalhou também como sócio de uma loja de banca de negócios que se especializou na securitização de ativos latino americanos e no Credit Suisse First Boston, onde chefiou a equipa de negociação em mercados emergentes. Além dos mercados de investimento e de capitais, Pettis esteve envolvido em serviços de consultadoria soberana, nomeadamente para o governo mexicano na privatização do seu sistema bancário, para a República da Macedónia na reestruturação da sua dívida bancária internacional, e para o ministro das finanças sul-coreano na reestruturação da dívida da banca comercial do país. Anteriormente foi membro do Conselho de Diretores de ABC-CA Fund Management Company, uma joint venture sino–francesa sedeada em Xangai.
É autor de vários livros, nomeadamente Trade Wars are Class Wars (em co-autoria com Matthew C. Klein, Yale University Press, maio 2020), The Great Rebalancing: Trade, Conflict, and the Perilous Road Ahead for the World Economy (Princeton University Press, 2013).
Fonte: http://carnegieendowment.org/experts/444