Reflexos de uma trajetória intelectual conjunta ao longo de décadas – uma homenagem ao Joaquim Feio
Capítulo 4 – A quem servem os modelos de macroeconomia – os impasses da esquerda americana
______
Nota de editor: em virtude da extensão e organização deste texto, o mesmo é editado em 6 partes:
Nota dos autores e Prefácio
Introdução
Empoderar e formar os trabalhadores
Investir na América
Promover a Concorrência
Conclusão e Referências bibliográficas
Hoje publicamos a quinta parte, “Promover a Concorrência”.
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
14 min de leitura
Texto 10 – Uma vaga de mudanças: Como uma Nova Teoria Económica se está a impôr (5/6)
Por Felicia Wong, Suzanne Kahn, Mike Konczal e Matt Hughes
Publicado por 
Neste relatório, procuramos oferecer uma análise das pessoas, instituições e história que nos levaram a este momento na formulação de políticas económicas. Desde o Green New Deal ao plano de resgate Americano, analisamos os principais momentos económicos e o que foi realizado e o que resta a fazer se quisermos ver uma transição sustentada para uma governação económica mais progressista.
(continuação)
PROMOVER A CONCORRÊNCIA
O neoliberalismo não é apenas um apelo negativo a um governo mais pequeno. O enquadramento dos mercados como locais apolíticos e a-históricos para a expressão da liberdade individual representa, na verdade, uma visão afirmativa para as políticas governamentais que estruturam os mercados para maximizar os retornos, a eficiência e a escolha individuais, minimizando os custos (Kahn 2022).
Os resultados foram dramáticos. A desigualdade disparou, com as grandes empresas e os seus proprietários super-ricos a deterem posições de extremo poder económico e político (Kahn 2022). A partir dessa posição, eles conseguiram consolidar completamente as abordagens neoliberais da governança empresarial e da tributação, aumentando ainda mais a sua riqueza e poder (Konczalet al. 2020).
As inovações institucionais da era neoliberal enfraqueceram a capacidade do governo para atuar como um controlo deste poder. A introdução, em 1980, do Gabinete de Informação e Assuntos Regulamentares (OIRA), por exemplo, criou um guardião na elaboração de regras, orientado por uma rigorosa análise custo-benefício que, frequentemente, dava prioridade a considerações económicas em detrimento da equidade social ou da sustentabilidade ambiental (Tucker e Nayak 2020).
Nos últimos 15 anos, as pessoas – nomeadamente ativistas, economistas e decisores políticos – começaram a questionar as estruturas económicas que criaram esta distorcida política económica. Vários pensadores da política e dos movimentos sociais começaram a olhar para os próprios mercados: como é que eles requerem regulação e como é que demasiado poder de mercado deixado a algumas empresas privadas pode levar a efeitos económicos negativos – não apenas menos concorrência e menos inovação per se, mas também salários mais baixos para os trabalhadores e a exclusão do fornecimento público de bens e serviços essenciais, desde a habitação à educação.
Em 2010, a criação do Consumer Financial Protection Bureau (CFPB) começou a mudar o paradigma, oferecendo um novo modelo para agências reguladoras eficazes na sequência da Grande Recessão. O CFPB centrou-se na proteção do consumidor como missão principal e assegurou um financiamento mais estável para evitar a sua captura pelas indústrias que regula (CFPB 2011).
A era Biden baseou-se nessa mudança, com reformas recentes modernizando o OIRA e incorporando elementos mais progressistas como sustentabilidade e igualdade racial na sua estrutura de análise de custo-benefício (Raso 2023). E depois de décadas de sonolência, a luta antitrust é agora uma prioridade novamente, com casos marcantes contra o Google e a Amazon atualmente em andamento (Singh e Kachwala 2023).
A luta continua a ser difícil. As distorções de poder criadas pelo neoliberalismo são tão extremas e tão enraizadas que reequilibrar o poder será um projeto moroso – mas também crítico.
Esta secção analisa a transformação em curso. Começamos com a política anti-trust e governança empresarial, onde vimos sucessos notáveis. Em seguida, olhamos para o nosso código fiscal, que provou ser um dos locais mais intratáveis da ordem económica neoliberal.
Concorrência e Governança Empresarial: Investir em Mercados que Funcionam
Nas últimas cinco décadas, duas ideias neoliberais fundamentais sobre a estruturação do mercado tornaram-se sabedoria comum e criaram os mercados disfuncionais que temos agora: o padrão de bem-estar do consumidor na aplicação da lei anti-trust e a primazia dos acionistas para a governança empresarial (Abernathyet al. 2016).
A concentração apertada das autoridades anti-trust no padrão de bem-estar do consumidor, nos preços que os consumidores pagam, em vez do campo maior de inovação, abuso e lucros, levou ao abandono de qualquer verificação substancial do poder empresarial pelo governo (Steinbaumet al. 2018).
Entretanto, a primazia dos acionistas – a crença de que as empresas existem apenas para beneficiar os lucros dos seus acionistas – mudou a natureza da empresa tão fundamentalmente que as grandes empresas se tornaram menos centradas em investimentos de longo prazo e crescimento, e tinham um imperativo mais forte para cortar salários, benefícios e empregos (Palladino 2019a)
Essas ideias, tendo como figuras pioneiras Robert Bork (1978) e Milton Friedman (1962), tornaram-se mudanças significativas em relação ao sistema de meados do século XX. E o seu controlo tornou-se tão forte na segunda metade do século que sufocou quaisquer alternativas; muitos universitários liberais, os seus naturais opositores, passaram a ver como é que simplesmente poderiam modificar e matizar essas ideias em vez de procurar derrubá-las (Berman 2022).
No entanto, nos últimos 15 anos, vimos os resultados fracassados dessas ideias e o surgimento de um novo pensamento económico que agora está a tomar forma na administração Biden
Afirmando os diagnósticos do movimento Occupy, universitários e pensadores políticos estavam a encontrar provas crescentes de que a concentração empresarial estava a crescer, e a ser prejudicial (Lynn 2011). As grandes empresas não estavam a investir que se comparasse com o nível que os seus lucros deveriam indicar, foi o que verificaram os economistas Germán Gutiérrez e Thomas Philippon (2017); a “quota dos lucros” da economia, contrariamente às quotas normais de trabalho e capital, disparou de uma forma notável, assinalou Simcha Barkai (2020). Uma investigação interna do Conselho de Assessores Económicos do Presidente Obama assinalou preocupações sobre o papel das rendas e das super-empresas no aumento da desigualdade. (Furmanet al. 2016)
Num discurso notável de 2016, Sen. Elizabeth Warren (D-MA) capturou esse ethos: “A concentração ameaça os nossos mercados, ameaça a nossa economia e ameaça a nossa democracia” (Gabinete da Senadora Elizabeth Warren (2016).
No espaço filantrópico, novos financiadores como o Economic Security Project centraram a sua atenção na criação de um campo de anti-monopólio (Economic Security Project 2016): surgiram novos grupos de reflexão como o American Economic Liberties e as organizações existentes, como o Instituto para a Autossuficiência Local, começaram a assumir os problemas de domínio empresarial em tudo, desde a agricultura até às mercearias (Mitchell 2019).
O Instituto Roosevelt contribuiu para este debate ao longo dos anos 2010 e início dos anos 2020. Em 2015, Joseph Stiglitz argumentou em Rewriting the Rules que a concentração empresarial era um impulsionador da desigualdade. Posteriormente, Marshall Steinbaum, então diretor de pesquisa do Instituto Roosevelt, defendeu que as leis anti-trust existentes e os mecanismos de aplicação nos EUA eram inadequados para abordar as questões de concentração de mercado e práticas monopolistas (Steinbaumet al. 2018). Com Maurice E. Stucke, Steinbaum (2018) propôs um “padrão de concorrência eficaz” para substituir o padrão existente centrado no consumidor. Na Iniciativa Great Democracy, um projeto do Instituto Roosevelt, Ganesh Sitaraman (2018) descreveu como a legislação anti-trust pode ser protegida dos tribunais para garantir uma implementação eficaz e transparente.
Em 2017, vimos um vislumbre da futura legislação anti-trust, quando a atual presidente da FTC, Lina Khan, publicou o seu artigo “Paradoxo anti-trust da Amazon”. Argumentando que as práticas de preços e integração vertical da Amazon distorciam os mercados e representavam o controle monopolista, Khan mostrou que o padrão de bem-estar do consumidor era pouco adequado para verificar o poder de mercado na nossa economia atual (Khan 2017).
As questões sobre a concorrência são fundamentalmente sobre se novas empresas ou outros intervenientes podem ou não entrar num sector, e se a falta de concorrência conduz ao poder de mercado, em que uma empresa pode então aumentar os preços, baixar salários e geralmente abusar da sua posição porque existe num ambiente livre de qualquer pressão. Mas enfrentar o poder empresarial superdimensionado vai além de estar apenas a garantir que os mercados sejam “livres e justos.” O governo ou outras fontes de contrapoder também devem trabalhar para garantir que as grandes empresas, ou seja, os conselhos empresariais e a gestão, não priorizem apenas o ganho financeiro para os acionistas e executivos em nome da “maximização do lucro” e, em vez disso, passem a agir em nome dos seus trabalhadores, do seu próprio futuro empresarial (tomando decisões de investimento a longo prazo) e, numa era de rápidas alterações climáticas, e do futuro do planeta.
À medida que a concentração de mercado aumentou, a prevalência da primazia dos acionistas na América empresarial suprimiu ainda mais o poder sindical e os salários dos trabalhadores na era neoliberal (Palladino 2020). “O curto-termismo” atraiu uma atenção crescente, incluindo a campanha presidencial de Hillary Clinton em 2016 (Sampson 2016).
Desde a Grande Recessão até à pandemia, o Instituto Roosevelt publicou artigos rejeitando a ideia de que a primazia dos acionistas deveria ser o objetivo central da empresa. Definimos a primazia dos acionistas como sendo parte do movimento central para a financeirização da economia, trabalho que surgiu da crise financeira (Konczalet al. 2015). Susan Holmberg escreveu sobre isso em 2018, ligando o rápido aumento do salário dos CEO relativamente ao salário médio dos trabalhadores à crença na primazia dos acionistas (Holmberg 2018). Lenore Palladino concentrou-se na análise dos estatutos de grandes empresas como o produto da política do governo, em última análise, defendendo a responsabilidade federal e o controle democrático dos conselhos de empresas privadas. Esse conjunto de ideias acabou por se tornar central para a proposta de Capitalismo Responsável da Senadora Elizabeth Warren (D-MA) (Warren 2018).
O trabalho Disgorgethe Cash de J.W. Mason’s (2015) observou como a ligação entre empréstimos e investimentos desapareceu nas últimas décadas; em vez de pedir dinheiro emprestado para investir em investigação, desenvolvimento e melhorias na empresa, o empréstimo das empresas parecia estar mais estreitamente ligado às recompras dos seus títulos. Palladino (2019) explicou como milhões de milhões de dólares em recompras de ações foram usados para manipular mercados e enriquecer alguns poucos à custa da inovação e do bem-estar dos trabalhadores. Ela rastreou grande parte desse problema até à Norma 10b18 da SEC, uma decisão de 1982 que deixou as recompras praticamente não regulamentadas, e foi um forte afastamento de uma era anterior, em que as recompras de mercado aberto eram funcionalmente inadmissíveis porque eram vistas como manipulação de mercado. Palladino e o co-autor Chirag Lala (2021) também pressionaram por soluções inovadoras, incluindo uma opção pública na gestão de ativos.
Durante a administração de Biden, vimos muitos dos avanços intelectuais sobre a concorrência e os estudos de governança empresarial impulsionarem uma nova abordagem governamental.
Imediatamente após tomar posse, o presidente Biden emitiu uma ordem executiva sobre “Promover a Concorrência na Economia Americana”, enumerando ações que poderiam ser tomadas, muitas das quais foram desenvolvidas pelos autores aqui mencionados. Durante os seus comentários, o presidente fez referência às ideias neoliberais fracassadas que haviam enfraquecido a concorrência: “há 40 anos, escolhemos o caminho errado, na minha opinião, seguindo a filosofia equivocada de pessoas como Robert Bork, e recuámos na aplicação das leis para promover a concorrência” (Casa Branca 2021a).
Em 2023, a FTC de Khan processou a Amazon num caso anti-trust histórico (Singh e Kachwala 2023), parte de uma mudança da administração mais ampla ao pensar em política de concorrência e estrutura de mercado. Além da sua seleção de Khan e outras nomeações da FTC, o presidente Biden escolheu pessoas com fortes visões progressistas sobre anti-trust, como Tim Wu e Jonathan Kanter, para cargos importantes no Conselho Económico Nacional e no Departamento de Justiça, respetivamente (McCabe 2022).
A tónica colocada na responsabilidade empresarial e na luta contra o excesso de financeirização também se tornou voz corrente. Em 2019, os senadores Bernie Sanders e Chuck Schumer patrocinaram um projeto de lei para limitar as recompras de ações (Schumer e Sanders 2019). Depois de Biden ter sido eleito, algumas dessas ideias entraram nas realizações legislativas do seu governo. Um novo imposto especial de consumo inovador sobre recompras foi incluído na Lei de Redução da Inflação (Bogage 2022). Além disso, as empresas que interrompem as re-compras de ações por cinco anos podem obter tratamento preferencial no acesso ao financiamento CHIPS (Shepardson 2023).
Essas limitações à manipulação empresarial são passos importantes. Mas eles não são suficientes para garantir que os projetos leis de despesa aprovadas em 2022 não se tornem em “bem-estar empresarial” inútil. Já é muito mais fácil para grandes entidades privadas do que para municípios pequenos ou organizações sem fins lucrativos aceder aos benefícios dessas leis, graças à sua estrutura de crédito fiscal. As nossas novas políticas económicas, que procuram ser favoráveis aos trabalhadores e a favor das políticas públicas, estão-se a tornar uma realidade e num momento em que o poder permanece profundamente concentrado dentro das grandes empresas. Este pode ser o calcanhar de Aquiles da nova estratégia industrial.
A regulamentação e a legislação futuras podem ajudar a corrigir este desequilíbrio. Os formuladores de políticas têm acesso a todo um menu de condicionalidades (Estevez 2023) que podem ajudar a garantir que os investimentos construam a economia equitativa e sustentável de que precisamos. Outro importante conjunto adicional de reformas virá necessariamente através do nosso código tributário, que, especialmente após a Lei Tax Cuts and Jobs de 2017, permanece fortemente estruturado a favor de indivíduos ricos e grandes empresas. O combate à tributação será um passo essencial. Inovações mais progressistas na política fiscal não só aumentarão a receita para ajudar a estruturar novas políticas e implementar as atuais, mas também ajudarão a reequilibrar o poder em toda a economia.
Impostos: O caso da tributação progressiva
Indiscutivelmente, a mudança de política económica mais importante nos últimos 50 anos foi o regime tributário neoliberal. Como William A. Niskanen (1988), um dos arquitetos do programa económico do presidente Ronald Reagan, escreveu: “Em retrospetiva, as principais conquistas da Reaganomics foram as reduções acentuadas nas taxas marginais de impostos e na inflação.”
De 1981 a 1986, os cortes de impostos de Reagan reduziram a taxa de imposto marginal superior de 70 por cento, que tinha sido a taxa ao longo das administrações democratas e republicanos, para 28 por cento, e reduziram os impostos sobre as empresas de 48 para 34 por cento (Niskanen n.d.). Como Niskanen descreve, embora as administrações subsequentes e até mesmo o próprio Reagan os elevassem ligeiramente, elas foram de pequenos efeitos em comparação com essa mudança fundamental. Em 2023, a principal taxa de imposto marginal está em 37%, de modo nenhum perto dos 70% que existiam entre 1933 e 1980 (Tax Policy Center 2023).
Previsivelmente, a desigualdade disparou, com a participação do grupo de 1% no rendimento quase a dobrar de 10% para cerca de 20% (World Inequality Database n.d.). Reduções dramáticas nas taxas marginais de topo aconteceram em muitos países por volta desta época, e como Thomas Piketty, Emmanuel Saez e Stefanie Stantcheva (2011) descobriram, o crescimento da quota parte do grupo de 1% no rendimento foi consistente no tempo.
A ligação é clara. As altas taxas marginais de imposto atuam como uma espécie de proteção contra uma estrutura económica extrativa: Quando as taxas mais altas são altas, é impraticável para os CEOs e executivos exigirem salários exorbitantes (Piketty et al. 2011).
A era neoliberal mudou a própria conceção de impostos, retirando-lhe o seu papel importante na estruturação de mercados, para controlar o poder e considerando-os apenas como uma fonte de receitas que deveriam ser tão baixas e extensivas quanto possível (Fieldhouse 2013).
Ao mesmo tempo, os formuladores de políticas começaram a usar a política tributária como créditos fiscais e abatimentos como um substituto para uma ampla variedade de programas públicos e fornecimento público direto (Fieldhouse 2013). Este tipo de “estado submerso”, para usar a frase da cientista política Suzanne Mettler (2011), minou a democracia enquanto fornecia uma pior segurança social.
Na última década, os desafios à abordagem tributária do neoliberalismo ganharam impulso. No início dos anos 2010, o politólogo de Yale Jacob Hacker (Hacker et al. 2013) popularizou o termo “pré-distribuição”, que reconhece que antes e além da redistribuição, o governo também deve abordar os fatores estruturais que em primeiro lugar levam à desigualdade. A pré-distribuição exige uma distribuição mais equitativa dos recursos económicos e das oportunidades no momento das transações de mercado, e não após o facto. Isso requer uma série de intervenções políticas além dos impostos e da transferência — desde o fortalecimento dos sindicatos e da implementação de leis de salário digno até à reforma da governança empresarial. Significa também pensar de forma diferente sobre o modo como a política tributária deve funcionar e como pode estruturar os mercados (Stiglitz 2017).
Em 2013, o inesperado livro de sucesso de Piketty, O Capital no século XXI, chamou uma nova atenção para o papel da riqueza nesta equação. A perceção simples, mas profunda, do livro de que a taxa de retorno do capital (r) excede a taxa de crescimento económico (g) forçou um ajuste de contas urgente com a acumulação de riqueza geracional e desencadeou novos pedidos de tributação progressiva sobre a riqueza e sobre os ganhos de capital para neutralizar o ciclo auto-reforçador da desigualdade (Piketty 2014).
Na mesma linha, o ensaio seminal de Ta-Nehisi Coates, “The Case for Reparations”, publicado no The Atlantic em 2014, acrescentou outra dimensão crítica ao discurso sobre a desigualdade de riqueza (Coates 2014). Enquanto o ‘r > g’ de Piketty destacou a natureza sistémica da acumulação de riqueza, o trabalho de Coates concentrou-se nos aspetos históricos e racializados da disparidade de riqueza americana ao longo dos séculos. Muitos pensadores políticos começaram a ligar a escravidão e a pilhagem nos séculos 17, 18 e 19 à discriminação sistémica e de jure e à marcação de bairros sujeitos a uma exclusão de jure no século 20. Este último caso é particularmente doloroso, uma vez que muitas administrações presidenciais, incluindo as de FDR, implementaram políticas que limitaram a criação de riqueza através do acesso à propriedade para americanos brancos. A necessidade de um acerto de contas abrangente com as injustiças históricas da América acrescentou uma dimensão vital ao caso de uma tributação melhor e mais equitativa como uma ferramenta importante para combater a desigualdade de riqueza.
Durante o mesmo período, o argumento a favor do provisionamento direto de bens públicos em vez de créditos fiscais privados e provisionamento através do código tributário ganhou um impulso significativo, particularmente com o surgimento de Bernie Sanders e o foco da sua campanha de 2016 no Medicare for All (Ember 2019). E nas primárias democratas de 2020, os impostos sobre a riqueza eram pilares importantes das plataformas de Sanders e Elizabeth Warren (Birnbaum 2020).
O trabalho do Instituto Roosevelt sobre política tributária neste período ajudou a reunir os fios desses argumentos para defender uma política tributária mais expansiva e contra os cortes de impostos do presidente Donald Trump.
Em “Hidden Rules of Race are Embedded in the New Tax Law” (As Regras Ocultas de Raça Estão Incorporadas na Nova Lei Tributária), Darrick Hamilton e Michael Linden (2018) argumentaram que o código tributário federal, particularmente a Lei de Cortes Fiscais e Empregos promulgada sob a administração Trump, exacerba as disparidades raciais e económicas nos EUA de maneiras fundamentais: agravando as disparidades de rendimento e riqueza; através de aumentos esperados de multas e taxas locais; e de uma enorme perda de receita que prejudicará o setor público e também milhões de trabalhadores negros com isso.
No Instituto Roosevelt, defendemos a tributação de riqueza numa série de publicações. Mostramos que um imposto federal sobre a riqueza é constitucional, rejeitando a noção de que a regra de repartição interferiria na capacidade do Congresso de legislar sobre tal imposto (Glogower et al. 2021). Apresentámos soluções práticas para medir e avaliar a riqueza, propondo um híbrido de modelos de avaliação e de formulários para abordar as complexidades da avaliação de ativos (Gamage et al. 2021). Também defendemos que um imposto sobre a riqueza seria simultaneamente justo e equitativo, reduzindo a concentração de riqueza no topo e reduzindo o hiato da riqueza racial interrompendo os ciclos de riqueza herdada (Divito 2021).
Como candidato em 2020, Joe Biden concorreu com um plano de impostos de 10 partes de 3,2 milhões de milhões de dólares (Yglesias 2019) centrado no aumento de impostos sobre as grandes empresas e os ricos. Isso foi menos abrangente do que a tributação de riqueza, mas ainda assim, muito significativo. Mas os planos de campanha de Biden foram embotados pelo facto de que qualquer mudança real na política fiscal requer uma supermaioria de votos no Senado, e pela reação neoliberal.
De facto, a simples cobrança dos impostos já devidos, que podem render uns surpreendentes 7 milhões de milhões de dólares em 10 anos (Williamson 2023), tem sido objeto de controvérsia. O financiamento da Lei de Redução da Inflação de 80 milhares de milhões de dólares em 10 anos destinado ao IRS destinava-se a modernizar a Agência, permitindo que ela realmente auditasse os contribuintes ricos e os forçasse a pagar o que devem (Williamson 2023). Mas menos de um ano depois, os republicanos da Câmara de Representantes tornaram o financiamento do IRS central no seu confronto de 2023 sobre o teto da dívida e cortaram 21 mil milhões de dólares em financiamento ao longo de três anos (Burns 2023).
Alguns esforços para aumentar os impostos no topo estiveram perto de se concretizarem nos últimos dois anos. Tributar os ultra-ricos através de um imposto sobre os rendimentos dos milionários calculado aos valores de mercado goza de apoio significativo, mas é bloqueado no Congresso (Dore 2022). O fechar da escapatória dos juros recebidos, que teria gerado 14 mil milhões de dólares em 10 anos (Sullivan 2022), nunca entrou na Lei de Redução da Inflação porque no último minuto foi retirada pela Senadora Kyrsten Sinema (Independente-Arizona), por razões que permanecem inexplicáveis (Sorkinet al. 2022). Além de um imposto sobre recompras de ações, a Lei de Redução da Inflação criou um imposto mínimo de 15% sobre grandes empresas com mais de 1 milhar de milhões de dólares em lucros. Isso garante que os CEOs não possam manipular os seus balanços para evitar pagar a sua justa parte.
Novas formas mais assertivas de tributação de riqueza e arrecadação de receitas não descolaram na era de Biden, em parte porque este presidente nunca exprimiu o seu apoio a estas medidas. Mas só porque aumentar os impostos sobre os ricos é difícil, não significa que não seja importante. Assim como lutar por impostos mais baixos foi a chave para a ascensão da Reaganomics, lutar por um sistema tributário que garanta que as grandes empresas e os ricos paguem a sua parte justa será a chave para o sucesso a longo prazo de uma nova economia. Uma série de economistas proeminentes, nomeadamente Joseph Stiglitz e Thomas Piketty, defendem que a riqueza não tributada permanece tão concentrada entre os ultra-ricos que uma tributação mais agressiva desse grupo demográfico poderia render receitas e reequilibrar o poder económico de modo que aumentariam o crescimento económico em vez de o impedir.
(continua)
Os autores
