Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
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Texto 11. A (des) Ordem do Comércio Internacional -Trading Order
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Proibições de exportação. Sanções. Ecrãs de investimento. A ordem comercial liberal foi transformada numa arma; segurança, e não eficiência, é a nova palavra de ordem. E, no entanto, 2023 registou um recorde histórico de mercadorias comercializadas através das fronteiras. Mesmo o comércio bilateral entre as grandes potências beligerantes, a China e os EUA, atingiu um máximo recorde de 400 mil milhões de dólares em 2022. As importações dos EUA provenientes de noventa países são mais elevadas do que nunca. Numa série de artigos na VoxEU, o economista Richard Baldwin desmascarou a tese do “pico da globalização”, argumentando que a narrativa da “fragmentação” esconde o facto de que o comércio de bens e serviços está em expansão.
De facto, tem-se registado um abrandamento no crescimento do comércio global de bens, que deverá ser “contido” em 1,7% este ano, de acordo com a OMC. Mas o crescimento continua apesar do aumento das restrições comerciais. Estas restrições podem ser em grande parte atribuídas à crise pós-2008 e à perda associada nos países ocidentais de maiorias políticas que sustentaram a integração liberal dos mercados. Foi Obama, e não Trump, que começou a minar o mecanismo de decisão de litígios comerciais da OMC, ao não renomear membros para o seu Órgão de Recurso. Depois disso, a guerra comercial de Trump assumiu a forma de tarifas – aplicadas tanto a aliados como a rivais – sobre países da Europa e da Ásia Oriental, tudo em nome da segurança nacional dos EUA. A pandemia, a invasão da Ucrânia pela Rússia e o embargo dos chips dos EUA contra a China agravaram os receios de fragmentação. Durante mais de trinta anos desde a queda do Muro de Berlim, prevaleceu aquilo a que Kristalina Georgieva, do FMI, chamou um “dividendo da paz e da cooperação”; agora os muros estão a voltar a aparecer.
Continuidades
Qual é a fonte de resiliência no comércio? A primeira linha de defesa são as redes comerciais ditas hub-and-spoke [tipo radial] que fornecem rotas alternativas da cadeia de abastecimento quando os países se atacam entre si por razões económicas ou de segurança. Trump lançou uma guerra tarifária contra a China em 2017, mas as empresas de ambos os lados do conflito conseguiram redirecionar de forma flexível as cadeias de abastecimento para evitar estas tarifas. Um artigo recente de Laura Alfaro e David Chor mostrou que as ligações da cadeia de abastecimento dos EUA à China “permanecem intactas”, embora sejam encaminhadas através de outros países. As empresas chinesas aumentaram as exportações e os investimentos no Vietname e no México, e os EUA, por sua vez, impulsionaram as importações vietnamitas e mexicanas para substituir as da China. Em resposta às tarifas dos EUA sobre os componentes solares, por exemplo, as empresas chinesas estabeleceram uma indústria de produção solar no Sudeste Asiático. Quanto aos produtos chineses que foram poupados às tarifas – computadores portáteis, telefones, brinquedos – as importações dos EUA foram mais de 50 por cento mais elevadas em Agosto de 2022 do que quatro anos antes, antes da introdução das medidas comerciais de Trump.
Da mesma forma, as exportações da Rússia permaneceram resistentes às sanções ocidentais; as exportações de alimentos e combustíveis – tanto em termos de volume como de valor – têm-se mantido bastante constantes desde a invasão. A diferença é que as exportações vão agora para compradores diferentes no Sul e no Leste. A Índia e a China estão a importar petróleo bruto russo em volumes recorde e a revender petróleo refinado e gasóleo ao Ocidente.
Identificar os fatores determinantes do comércio agregado não é coisa simples. A noção de que a globalização atingiu o seu fim, segundo Baldwin, decorre em grande parte da queda dos preços das matérias-primas que ocorreu por volta de 2010. A resiliência do comércio global também pode ter algo a ver com o facto de as empresas norte- americanas estarem a produzir mais do que costumavam, à medida que a produção é expandida para acompanhar o aumento da procura global agregada. Um relatório recente do Instituto Roosevelt conclui que, para os EUA, “73 por cento de todos os produtos essenciais e 66 por cento dos serviços veem os preços cair com o aumento das quantidades – um sinal de expansão da oferta”.
A descarbonização requer inevitavelmente a produção – “um milhar de milhões de máquinas” para substituir o stock de máquinas poluentes. A UNCTAD estima que dezassete tecnologias de ponta poderão criar um mercado de mais de 9,5 milhões de milhões de dólares até 2030. Até agora, os países ricos estão a apropriar-se da maior parte desse valor. Como e onde evoluem as cadeias de produção e abastecimento destes bens irá moldar as economias políticas de praticamente todos os países do mundo. O regresso da política industrial é necessariamente uma disputa sobre a concorrência comercial orientada para o lucro, a divisão global do trabalho e a distribuição do poder económico.
O protecionismo verde e os seus descontentamentos
Os países estão a voltar-se para dentro de si mesmos e a empenhar-se em políticas industriais de grande escala
Durante décadas, esperava-se que os compromissos climáticos dos países incluíssem um imposto sobre as emissões de gases com efeito de estufa, mas há um reconhecimento crescente de que a fixação de preços do carbono é politicamente insustentável, um desenvolvimento que coincidiu com o abandono da lógica que sustentava o comércio livre no norte global. Os EUA deixaram para trás a visão de que a defesa do comércio livre é uma atitude inatacável. “O acesso ao mercado é um privilégio, não um direito”, disse Jennifer Harris, que esteve na administração Biden, em abril.
À medida que um consenso bipartidário nos EUA se centra no comércio livre e a China persiste na produção avançada, a Europa foi apanhada desprevenida. Os fabricantes de automóveis alemães, que durante anos conseguiram abrandar as políticas favoráveis aos veículos elétricos, estão agora a ver as suas vendas na China significativamente reduzidas pelos veículos elétricos locais. Além disso, os veículos chineses – sobretudo os elétricos – estão a ganhar rapidamente quota no mercado europeu, passando de zero para oito por cento entre há três anos e agora. A indústria está tão alarmada que a Comissão Europeia diz que vai investigar os subsídios chineses aos veículos elétricos e ameaça impor tarifas.
Em contraste com os EUA e a China, a Europa tem feito relativamente pouco para fomentar novos sectores da indústria transformadora em linha com as questões climáticas. A UE tem procurado, no entanto, proteger as indústrias estabelecidas dos efeitos comerciais que resultam da sua própria fixação de preços do carbono. O Mecanismo de Ajustamento de Carbono nas Fronteiras da UE começa a funcionar no próximo mês e abre caminho a taxas sobre as importações, como as de aço, provenientes de países que não fixam preços para o carbono. Quando as sanções financeiras forem introduzidas gradualmente, isto poderá custar aos países exportadores africanos até 25 mil milhões de dólares por ano.
A adoção de políticas climáticas significativas nos países democráticos significa frequentemente acomodar-se às exigências de certas indústrias nacionais. Por exemplo, a UE concedeu mais de 100 mil milhões de euros em licenças de emissão excedentárias a sectores favorecidos, como o aço e o cimento. O desafio consiste em evitar uma fragmentação efetiva que prejudique a colaboração e o comércio. Proteger os fabricantes nacionais de bens verdes pode prejudicar a descarbonização, quer diretamente, limitando a disponibilidade de tecnologias limpas de custo mais baixo, quer indiretamente, encorajando táticas de “corrida para o fundo do poço” temidas tanto pelos defensores da globalização como pelos defensores do meio ambiente.
A transferência de tecnologias
Durante décadas, os países em desenvolvimento têm-se apoiado numa estratégia de importação de maquinaria, processos de produção e licenças tecnológicas dos países avançados. O entendimento de que a atenuação das mudanças climáticas e a adaptação aos seus efeitos exigiriam a transmissão de tecnologia de norte a sul foi institucionalizado em 1992, no início das negociações da ONU sobre o clima. A Declaração do Rio afirma que as tecnologias recentemente desenvolvidas devem ser “do domínio público” e tornadas acessíveis aos países em desenvolvimento “a preços acessíveis”.
O sucesso da China na assimilação do know-how industrial e, especialmente desde 2008, na inovação e liderança das tecnologias verdes, alterou a imagem dos países do G7 que detêm a tecnologia necessária para o resto do mundo. Outros exemplos incluem: os combustíveis sintéticos da África do Sul, as tecnologias agrícolas do Brasil e os produtos farmacêuticos da Índia. O crescimento dos BRICS significará mais transferências de tecnologia entre países do Sul global e, de facto, de países do Sul para o Norte.
Doador → País receptor Tecnologia Transferida Termos de acordo
Transferir tecnologia não é tarefa fácil. Requer a colaboração paciente entre empresas e trabalhadores para transferir “conhecimento do processo”. Por detrás de cada produto complexo existe uma comunidade de trabalhadores qualificados que possuem conhecimento tácito nas suas mentes e mãos, que só pode ser transferido num processo de “aprender fazendo”.
Além disso, as transferências de tecnologia têm de ser obrigatórias a nível estatal e depois impostas às empresas que estarão relutantes em cumprir, tanto nos países originadores como nos países beneficiários. A China tem tradicionalmente forçado as empresas estrangeiras a partilhar a sua tecnologia em troca de acesso ao mercado. Uma questão fundamental para todos os participantes é se a nova tecnologia será fabricada no país destinatário ou simplesmente aí montada. O país beneficiário tem interesse em maximizar o valor acrescentado local junto dos seus fornecedores nacionais; a empresa do país doador tem interesse em minimizar o valor acrescentado nas cadeias de abastecimento locais, permitindo-lhe manter uma maior fatia do lucro.
Um pacto Norte-Sul?
Uma interação cada vez mais ampla entre política industrial, desenvolvimento, clima e geopolítica está agora a animar a política comercial, muito para além das questões há muito debatidas sobre quais os bens que podem ser definidos como “ambientais”. Um documento preparado por Shayak Sengupta e Sagatom Saha para o programa do centro de reflexão T20 antes do G20 deste ano propunha uma espécie de pacto entre o Norte e o Sul, em que os países em desenvolvimento se abstinham de aplicar tarifas às importações ou de impor controlos especializados, enquanto os países desenvolvidos concordavam em limitar a utilização de subsídios a favor das empresas locais.
À primeira vista, esta proposta parece rebuscada. A Europa está a avançar com esquemas de imposição de um mecanismo de ajustamento das emissões de carbono nas fronteiras e arquivou os planos de canalizar as receitas para os países em desenvolvimento. Os EUA atribuíram subsídios aos veículos elétricos e componentes produzidos internamente. A Índia está a conceder incentivos ligados à produção de baterias, produtos farmacêuticos e automóveis. A Indonésia exigiu o processamento de níquel no próprio país. A estratégia de fabrico interno da China é bem conhecida.
Porque é que um pacto funcionaria? Se os governos do Norte global receiam que o seu fornecimento de minerais seja estrangulado pelos governos do Sul (graças a proibições de exportação ou a empresas nacionalizadas), estes últimos também têm receios – como retaliações de fuga de capitais, arbitragem internacional ou sanções. Se um teme que as indústrias poluentes sejam transferidas para fora do país ou mantidas vivas, o outro exige transferências de tecnologias limpas.
As relações entre os EUA e a Índia confirmam parte desta lógica. Nos últimos dois meses, a Índia desistiu de todos os seus sete processos na OMC contra os EUA. Em contrapartida, os EUA ofereceram mais transferências de tecnologia, permitindo, por exemplo, a produção indiana de peças para os caças da GE. Deste modo, os EUA podem manter os seus requisitos de conteúdo local em matéria de tecnologia limpa e subsídios preferenciais para as empresas nacionais, enquanto a Índia recebe acordos de transferência em matéria de defesa e de tecnologia verde para a produção local. Foram declaradas vitórias em matéria de acesso ao mercado para os exportadores, incluindo a agricultura dos EUA e o aço e o alumínio da Índia.
.As posições mercantilistas da política industrial ainda podem facilitar a colaboração necessária para a descarbonização, embora de uma forma caótica. Atualmente, a tecnologia solar fotovoltaica deve algumas das suas descidas de custos que desafiam as previsões à combinação das tarifas de alimentação alemãs e espanholas com o fabrico apoiado pelo Estado chinês. Na Europa, o génio dos veículos elétricos baratos, desencadeado pelos fabricantes de automóveis chineses, será difícil de voltar a pôr na garrafa, nomeadamente devido à extensa integração entre as empresas automóveis alemãs e chinesas. (Um nível de integração igualmente intrincado pode explicar por que razão, há mais de uma década, a indústria alemã de produção de energia solar não montou uma forte campanha contra a energia solar barata chinesa).
A transição verde vai envolver conflitos. Diz-se frequentemente que a política industrial tem a ver com “os governos escolherem os vencedores”, mas muitas vezes “os perdedores escolhem os governos”, com as indústrias em dificuldades a contestarem vigorosamente as políticas que as possam ameaçar, mesmo em seu detrimento. (Por exemplo, parte da razão pela qual os fabricantes de automóveis europeus estão a ser derrotados pelos rivais chineses é o facto de os primeiros terem procurado, durante anos, refrear e diluir as regras relativas aos veículos elétricos em favor do gasóleo, dos combustíveis eletrónicos ou dos veículos a motor mais eficientes). A política comercial envolveu sempre uma luta política feroz entre as indústrias, os trabalhadores e as regiões que prosperam e as coligações que encontram defensores políticos nas assembleias legislativas.
Na perspetiva de organizações neoliberais como o FMI ou a OMC, todas as medidas restritivas e subsídios têm efeitos líquidos negativos. Mas, tal como podem ajudar a criar apoio interno para as políticas climáticas, estas intervenções [consideradas negativas] também podem ser construtivas para equilibrar os interesses de cooperação entre as nações.
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Os autores
Kate Mackenzie, trabalha com académicos, jornalistas, ONGs e, ocasionalmente, empresas, no sentido de actuar no domínio das alterações climáticas. O seu ponto ideal é a intersecção entre finanças, indústria, ciência, política, equidade social e a forma como tudo isso se relaciona com as alterações climáticas. Começou a escrever sobre energia, finanças e clima em 2009, quando lançou o Energy Source blog do FT. De 2014-2022, era grande em finanças climáticas. Foi fundamental para que a regulamentação do risco climático financeiro fosse lançada na Austrália através do seu trabalho em alguns thinktanks. Foi colaboradora original da Bloomberg Green, onde escreveu uma coluna quinzenal sobre finanças. Foi coautora do primeiro artigo revisado por pares sobre o (mau)uso de modelos climáticos para fins de análise de negócios. Desde 2022, ficou muito interessada na economia política das alterações climáticas. Em 2008-09, quando escreveu pela primeira vez sobre energia, os picos e quedas do preço do petróleo mostraram como a energia – uma indústria muito estranha nos últimos 150 anos– está intimamente ligada ao bem–estar humano no mundo moderno. Agora, co-escreve em Policrise; uma série sobre a economia política das alterações climáticas; geopolítica, comércio e finanças; publicada pela Phenomenal World. É licenciada em Relações industriais, Jornalismo pela universidade de Griffith (Austrália).
Tim Sahay é gestor sénior de políticas da Green New Deal Network. É co-editor do Polycrisis em Phenomenal World e c-diretor do Net Zero Industrial Policy Lab da Universidade Johns Hopkins. É doutorado em Física pelo Massachusetts Institute of Technology.