Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
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Texto 14. Planos Marshall
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Na Assembleia Geral da ONU, realizada em Setembro, em Nova Iorque, o Presidente do Brasil, Lula, descreveu o sistema financeiro internacional como um “Plano Marshall ao contrário”, no qual os países mais pobres financiam os mais ricos. Fazendo valer a ideia, Lula trovejou: “Os países africanos contraem empréstimos a taxas até oito vezes superiores às da Alemanha e quatro vezes superiores às dos Estados Unidos”.
Lula não está sozinho neste diagnóstico. Os tecnocratas centristas por excelência Larry Summers e NK Singh foram co-autores de um relatório no início deste ano em que argumentavam que o mantra do mundo em desenvolvimento de aumentar o financiamento direto ao Sul global – de “milhares de milhões para milhões de milhões” – falhou. Em vez disso, as finanças globais parecem estar a caminhar no sentido oposto, dos países pobres para os países ricos, como foi o caso no ano passado. Summers e Singh resumem o acordo da seguinte forma: “milhões a entrar, milhares de milhões a sair”. A isto acresce a grande mudança global para a austeridade que ridiculariza os objetivos climáticos e de desenvolvimento.
É nesse contexto que a discussão sobre “Planos Marshall verdes” – propostos por Huang Yiping na China e Brian Deese nos EUA – deve ser recebida. As negociações sobre transferência de tecnologia, acesso ao mercado e acordos financeiros são uma característica permanente da nova guerra fria: chame isso de diplomacia industrial verde estratégica.
As propostas americanas e chinesas, tal como existem, visam subsidiar os mercados de exportação de países aliados para construir apoio estrangeiro para as indústrias domésticas. Para os países em desenvolvimento, isso pode significar a fabricação de produtos verdes para pegar uma parcela dos milhões de milhões de produção económica verde futura e desenvolverem-se, e uma escolha política para atingir as suas metas de desenvolvimento, fabricando ou comprando geração de energia limpa barata, armazenamento de eletricidade e transporte.
Pondo de lado a dúvida quanto à analogia histórica com o programa de ajuda dos Estados Unidos à Europa no pós-guerra, o elemento crítico – e aquele que parece menos provável que a China ou os Estados Unidos prossigam seriamente, dados os seus obstáculos políticos internos – é a prestação do tipo de apoio financeiro e industrial de que os países de rendimento baixo e médio necessitam. A disputa geoeconómica entre os EUA e a China assenta em qual dos dois consegue forjar coligações políticas internas que satisfaçam a procura dos países em desenvolvimento de valor acrescentado da produção local em cadeias de valor ecológicas, sem as quais o Sul continuará a ser apenas um mercado de exportação ou uma colónia de recursos.
A razão pela qual os países em desenvolvimento querem indústrias limpas locais é clara. Estas poderiam aumentar significativamente os lucros e as receitas fiscais, criar empregos mais qualificados e aumentar as repercussões da produtividade em toda a economia.
Dois planos
A Iniciativa “Um Cinturão, Uma Rota” da China há muito que é objeto de comparações com o Plano Marshall. O núcleo estratégico-militar da analogia só se tornou mais relevante desde a viragem para o pé de guerra, bem como as preocupações mais recentes com o excesso de capacidade da tecnologia chinesa de energias renováveis. Huang Yiping, um eminente professor de economia da Universidade de Pequim e antigo funcionário do PBOC, retomou a analogia em maio e falou de um “Plano de Desenvolvimento Verde do Sul Global”. Propôs a criação de “uma comunidade económica com um futuro partilhado”, para que “a China possa ajudar os países em desenvolvimento a fazer estas transições, encorajando-os a comprar produtos chineses, a introduzir as tecnologias chinesas e até a encorajar algumas empresas chinesas a irem para o estrangeiro”.
Este plano, explicou Huang, implicaria a internacionalização do renminbi, o que poderia ser feito através da denominação do apoio aos importadores de energia limpa em moeda chinesa. Com os dois grandes parceiros comerciais da China – os EUA e a Europa – a evitarem os produtos ecológicos com barreiras alfandegárias, a ideia é que a China procure mercados com alguma forma de financiamento de fornecedores para países com dívidas, para que possam comprar produtos ecológicos chineses a preços acessíveis. A mudança de direção é real. A China “parece estar a passar por uma mudança significativa, de importadora de capital para exportadora de capital”, escreveu a FDI Intelligence em junho.
Nos Estados Unidos, Brian Deese – ex-diretor do Conselho Económico Nacional de Joe Biden e atual conselheiro da campanha de Kamala Harris – escreveu um ensaio em agosto em Foreign Affairs apelando a um “Plano Marshall de Energia Limpa”, com o objetivo de alargar a Bidenomics à arena internacional. Para Deese, o clima é só dólares, nada menos do que o “maior evento de formação de capital da história da humanidade”.
Mas dólares para quê? A ideia de Deese é aumentar a escala das indústrias americanas para satisfazer as necessidades globais, ganhando maior influência no processo. A visão assenta na superioridade técnica dos EUA em matéria de captura e armazenamento de carbono (CCS), hidrogénio, nuclear, geotérmica e também na utilização do Fundo de Estabilidade Cambial do Tesouro dos EUA para implementar novos financiamentos de políticas internacionais sem se deparar com obstáculos no Congresso.
As propostas otimistas do Plano Marshall não são apenas ar quente; cada uma delas tenta alargar a nível mundial as políticas nacionais agressivas. A China e os EUA propuseram uma solução parcial, dinamizada pelo investimento, para os seus respetivos desafios políticos e económicos internos, com destaque para as indústrias de energia limpa. A sua fórmula comum pode ser resumida como a força nacional através da renovação industrial. Em ambos os países, as indústrias nacionais têm recebido um amplo apoio fiscal; o conjunto de créditos e subsídios fiscais de Biden já estimulou mais de 400 mil milhões de dólares em investimentos em energia limpa e na produção e geração de tecnologia limpa, e o governo central da China, já dominante na produção de tecnologia limpa, está agora a concentrar os seus esforços nas tecnologias da próxima geração e na autossuficiência económica.
As políticas de investimento de ambos os países destinam-se sobretudo a objetivos económicos internos. O crescimento interno da China está a tender para o verde; de acordo com a IEA, a China deverá ser responsável por quase 60% de toda a capacidade de energias renováveis instalada a nível mundial até 2030.
A relação entre o domínio da China em termos de capacidade de energias renováveis e os seus projetos de influência internacional ainda não é clara. (Xi proclama grandiosamente que há momentos em que “grandes avanços tecnológicos” aumentam muito “a capacidade da humanidade de compreender e utilizar a natureza” e aumentam a “produtividade social”). Mas ainda menos certo é se esses novos grandes projetos irão abordar adequadamente os desafios climáticos e de desenvolvimento enfrentados pela maioria dos países do Sul global.
Lacunas
Qual é a probabilidade de os governos chinês ou americano utilizarem a sua política industrial para responder a estes desafios, que se encontram sob pressão acrescida devido às novas tensões geopolíticas e à crise climática? Há anos que os países em desenvolvimento têm vindo a telegrafar as suas prioridades de desenvolvimento. (Estas necessidades são contingentes e específicas de cada contexto nacional e regional, à margem de qualquer quadro unificado para uma nova ordem económica internacional). Em 2022, analisando a nova concorrência entre a China e os EUA do ponto de vista do Sul “não alinhado”, delineámos os seguintes objectivos pragmáticos:
- Tecnologias de base para impulsionar o crescimento futuro;
- Hardware militar avançado para uma maior segurança;
- A vantagem nas negociações comerciais com a Europa, os EUA e o novo bloco Rússia-China;
- Produtos essenciais como alimentos, energia, metais e fertilizantes do novo bloco russo-chinês;
- Melhores condições para reestruturar a sua dívida para com os credores ocidentais e chineses durante uma crise global da dívida em dólares que ameaça a sua soberania.
Nem os EUA nem a China parecem estar dispostos a satisfazer muitas destas exigências.
A proposta de Deese já foi criticada pela sua desconexão com o que os países parceiros do Sul global realmente querem; por não compreender a agenda financeira do Plano Marshall original e – o que é mais grave – por uma visão ilusória das capacidades americanas de produção de energia limpa. Esta foi a principal crítica de Alan Beattie no FT, que sublinhou que os EUA não têm a coerência política interna que tinham durante o primeiro Plano Marshall. (Adam Tooze observou que muitas das tecnologias identificadas por Deese são também as “soluções” preferidas da indústria dominante dos combustíveis fósseis dos EUA e são, em geral, marginais face às necessidades energéticas reais da maioria do mundo; isto é particularmente verdade no caso das dispendiosas, tecnicamente difíceis e ambíguas emissões CCS e hidrogénio).
O artigo de Deese é representativo de uma relutância generalizada de Washington em reconhecer, e muito menos em abordar, a verdadeira substância e escala do nosso desafio global. Nenhuma nação pobre fica satisfeita por se tornar um mercado de exportação para a tecnologia limpa americana. Nenhuma outra nação para além dos EUA rejeitará a construção de uma base transformadora de energia limpa e barata com painéis solares chineses importados.
Há outras limitações na condução da política externa da Casa Branca. Um novo ensaio de Anthony Blinken exalta as realizações globais da administração, embora continue a preocupar-se sobretudo com o G-7 e outros aliados ricos; as alianças comerciais e de segurança, como a AUKUS, o Quad, o Conselho de Comércio e Tecnologia EUA-UE e o Quadro Económico do Indo-Pacífico são o foco. A “aptidão estratégica” da América, argumenta, “assenta em grande medida na sua competitividade económica”. Se alguns aliados começaram por se preocupar com os investimentos internos da administração Biden, “com o tempo” passaram a ver como “a renovação americana pode reverter a seu favor. Aumentou a procura dos seus bens e serviços e catalisou os seus próprios investimentos em chips, tecnologia limpa e cadeias de abastecimento mais resistentes”. Este pode ser o caso dos aliados ricos com poder monetário e fiscal; a UE está a adotar a política industrial e as tarifas (apesar da oposição alemã); o Japão e a Coreia do Sul nunca a abandonaram verdadeiramente. Para os países de baixo rendimento que gastam quase um quarto das suas receitas externas no serviço da dívida, a renovação industrial americana é menos promissora.
Blinken congratula-se com a distribuição, em 2021, de 650 mil milhões de dólares de Direitos Especiais de Saque, a moeda de reserva do FMI; um lugar da União Africana no G20; e reformas do Banco Mundial como principais contribuições da administração Biden para os países do Sul Global. Mas a principal promessa é a Parceria para o Investimento e Infra-estruturas Globais – uma resposta ocidental liderada pelos EUA ao BRI [da China] – que dependerá da mobilização de centenas de milhares de milhões de dólares de capital privado, apesar de décadas de provas de fracasso. Os Planos de Transição para a Energia Justa, ou JET-Ps, muito mais pequenos, não conseguiram concretizar-se – ou mesmo lançar-se – em grande parte devido a dependerem do mesmo princípio.
Escala e interesse próprio
Os EUA sabem que estão muito atrás da China em termos de fluxos financeiros brutos para infraestruturas nos países em desenvolvimento. Um relatório do Gabinete de Prestação de Contas do Governo dos EUA, publicado em setembro, revela que a China ultrapassou os EUA em quase nove para um no financiamento de infraestruturas estrangeiras entre 2013 e 2021 – 679 mil milhões de dólares em comparação com 76 mil milhões de dólares. Os principais beneficiários chineses foram a Rússia (104 mil milhões de dólares), a Malásia (36 mil milhões de dólares), o Paquistão (34 mil milhões de dólares), a Nigéria (29 mil milhões de dólares), Angola (29 mil milhões de dólares) e a Indonésia (28 mil milhões de dólares).
Mas os investimentos externos da China em autoestradas, centrais elétricas e projetos ferroviários começaram a ser reduzidos – um declínio que começou em 2018 e aprofundou-se na década de 2020. No ano passado, os empréstimos da China a África totalizaram 4,6 mil milhões de dólares – o primeiro aumento anual em anos – mas ainda estavam longe dos mais de 10 mil milhões de dólares por ano do início da era BRI. A China também retomou os empréstimos para projetos de energia em 2023, após um hiato de dois anos, mas com um quantum minúsculo, o que o Carbon Brief explica que reflete tanto um afastamento dos grandes projetos de combustíveis fósseis como uma preferência crescente dos africanos por investimentos de capital, em vez de serem sobrecarregados com mais dívidas:
Numa altura em que os dirigentes chineses estão a travar a perigosa bolha imobiliária do país, a exportação de tecnologia limpa de elevado valor é uma parte fundamental da estratégia do governo para manter o crescimento.
O Fórum sobre a Cooperação China-África (FOCAC), realizado no mês passado, rendeu ao Presidente Xi palavras emocionantes de solidariedade para com o Terceiro Mundo, mas o compromisso global para com o continente, no valor de 360 mil milhões de remimbis ao longo de três anos, estava em linha com os fluxos financeiros dos últimos anos; e a eliminação dos direitos aduaneiros para os países menos desenvolvidos representava apenas uma pequena alteração ao sistema existente. O plano de ação anunciado por Pequim também incluía promessas de “desenvolver cadeias de valor locais, fabrico e processamento profundo de minerais críticos”, “30 projetos de energia limpa e desenvolvimento verde” e um “Fundo Especial para a Cadeia Industrial Verde China-África”.
Quanto ao desafio de permitir que os países subam na cadeia, escapando ao destino de serem meras fontes de matérias-primas, o único sucesso claro é no Sudeste Asiático. Na África do Sul, na América Latina e no Sul da Ásia, as colaborações da China no domínio da produção de tecnologias limpas têm-se resumido, até à data, à produção de fábricas de montagem final de “kits de montagem”, com os componentes de valor acrescentado importados da China e montados localmente. A fábrica da BYD no Paquistão, a fábrica da SAIC na África do Sul e a fábrica da BYD e da Great Wall Motors no Brasil, recentemente anunciadas, não parecem prometedoras para as empresas nacionais que integram e desenvolvem o know-how chinês.
Finanças
Um financiamento adequado continua a ser a componente mais necessária para a maioria dos países e é a lacuna mais flagrante nas ofertas dos EUA e da China. Os EUA estão limitados pela política, incluindo um Congresso obstinado, enquanto a provisão de financiamento de Pequim diminuiu desde 2019, num contexto de abrandamento do crescimento. O aumento das dificuldades da dívida entre as suas próprias províncias é uma barreira à concessão de alívio da dívida a nível internacional. Existem também obstáculos políticos na China. “Porquê dar dinheiro de graça aos estrangeiros quando nós estamos a sofrer?” é um grito potente em ambos os lados do Pacífico.
A “modalidade” dos fluxos financeiros que saem tanto dos EUA como da China é complexa; implica dívida concessional, dívida comercial, subvenções, ações. Um teste simples é dado pelo talismã de Gandhi: lembre-se do rosto da pessoa mais pobre que viu e pergunte-lhe se esta sua ação lhe será útil.
Então, como é que as duas superpotências do planeta contribuem para a Associação Internacional de Desenvolvimento – o mecanismo do Banco Mundial para os países mais pobres?
Em Angola, a seca é grande
Os desafios enfrentados pelos países em desenvolvimento no que respeita ao financiamento internacional, à tecnologia limpa e às matérias-primas são bem ilustrados pelos recentes acontecimentos em Angola.
O país da África Austral foi o maior beneficiário do financiamento chinês no âmbito do surto de empréstimos BRI e está quase totalmente dependente das receitas da exportação de petróleo. Abandonou a OPEP no ano passado, quando o cartel reduziu as quotas dos seus membros mais pequenos devido à descida dos preços do petróleo. O país tem vindo a aprofundar as suas relações com os Estados Unidos – Biden deveria efetuar a única viagem africana da sua presidência a este país este mês – mas também a manter boas relações com a China, tendo obtido um reforço das relações diplomáticas e cortes no pagamento da dívida no início deste ano.
Antes da cimeira do FOCAC, a ministra das Finanças, Vera Daves de Sousa, disse à Reuters que qualquer país que forneça financiamento pode esperar vender mais dos seus próprios produtos – independentemente de ser ou não o fornecedor ideal. Se a China não fornecer o financiamento e o apoio necessários para o crescimento das indústrias angolanas, poderá ficar a perder. “Vamos comprar mais painéis solares na Europa, porque o financiamento vem de lá”, disse Daves de Sousa. A Alemanha, por exemplo, está a fornecer a Angola 62.250 sistemas solares domésticos.
Do ponto de vista dos EUA, o principal foco em Angola é o Corredor Ferroviário do Lobito, que se está a moldar para ser um teste aos compromissos ocidentais e chineses para com o desenvolvimento africano. Se for totalmente concretizado, expandirá e acelerará enormemente o transporte de minerais do “Copperbelt” da Zâmbia e da RDC para o porto do Lobito em Angola.
No entanto, as partes ocidentais têm de enfrentar as cadeias de fornecimento de minérios e de extração mineira profundamente estabelecidas na região, bem como os conhecimentos técnicos superiores da China em matéria de fabrico de tecnologias limpas que os países africanos ricos em recursos necessitariam para acrescentar mais valor interno às suas mercadorias. A China também está a apoiar uma modernização de mil milhões de dólares da linha férrea de Tazara – uma linha de quase 2.000 km apoiada por Mao durante a década de 1970, marcada pela pobreza. Tal como o Corredor do Lobito, a linha de Tazara também explora o Copperbelt em redor da Zâmbia e da RDC, mas transporta para leste os minerais de transição com grande procura de eletrificação e de tecnologia limpa, para exportação através do porto de Dar es Salaam.
Tanto a China como os EUA estão, evidentemente, a fazer o que serve as suas necessidades económicas e políticas imediatas. Os Planos Marshall continuam a ser uma miragem; o casamento entre descarbonização e desenvolvimento exige muito mais internacionalismo do que as coligações políticas de qualquer das grandes potências estão atualmente dispostas ou são capazes de subscrever.
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Os autores
Kate Mackenzie, trabalha com académicos, jornalistas, ONGs e, ocasionalmente, empresas, no sentido de actuar no domínio das alterações climáticas. O seu ponto ideal é a intersecção entre finanças, indústria, ciência, política, equidade social e a forma como tudo isso se relaciona com as alterações climáticas. Começou a escrever sobre energia, finanças e clima em 2009, quando lançou o Energy Source blog do FT. De 2014-2022, era grande em finanças climáticas. Foi fundamental para que a regulamentação do risco climático financeiro fosse lançada na Austrália através do seu trabalho em alguns thinktanks. Foi colaboradora original da Bloomberg Green, onde escreveu uma coluna quinzenal sobre finanças. Foi coautora do primeiro artigo revisado por pares sobre o (mau)uso de modelos climáticos para fins de análise de negócios. Desde 2022, ficou muito interessada na economia política das alterações climáticas. Em 2008-09, quando escreveu pela primeira vez sobre energia, os picos e quedas do preço do petróleo mostraram como a energia – uma indústria muito estranha nos últimos 150 anos– está intimamente ligada ao bem–estar humano no mundo moderno. Agora, co-escreve em Policrise; uma série sobre a economia política das alterações climáticas; geopolítica, comércio e finanças; publicada pela Phenomenal World. É licenciada em Relações industriais, Jornalismo pela universidade de Griffith (Austrália).
Tim Sahay é gestor sénior de políticas da Green New Deal Network. É co-editor do Polycrisis em Phenomenal World e co-diretor do Net Zero Industrial Policy Lab da Universidade Johns Hopkins. É doutorado em Física pelo Massachusetts Institute of Technology.