Reflexos de uma trajetória intelectual conjunta ao longo de décadas – uma homenagem ao Joaquim Feio
Capítulo 4 – A quem servem os modelos de macroeconomia – os impasses da esquerda americana
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
10 min de leitura
Texto 1 – Escondido à vista de todos – O poder distorcedor dos modelos de política macroeconómica
Por Rakeen Mabud e David Dayen
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Este artigo aparece na edição de Abril de 2023 da revista The American Prospect
Em 2019, como parte da sua candidatura presidencial, a Senadora Elizabeth Warren (Democrata-Massachusetts) lançou uma ousada proposta política: um imposto sobre a riqueza dos americanos mais ricos. O imposto anual de 2% sobre o total dos activos acima dos 50 milhões de dólares, aumentando para 6% acima de mil milhões de dólares, teria atingido duramente os plutocratas, de Jeff Bezos a Warren Buffett. De acordo com a campanha de Warren, o imposto sobre a riqueza foi estimado em 3,75 milhões de milhões de dólares ao longo de dez anos, e talvez de forma ainda mais crítica, diminuiria o poder político dos indivíduos ricos.
Com propostas semelhantes do Senador Bernie Sanders (Independente-Vermont), parecia haver um reconhecimento real da forma como a política orçamental poderia ser alavancada para reformular a dinâmica do poder da economia dos EUA. Mas um só relatório colocou um fim ao ímpeto que estava por detrás destas propostas.
Uma instituição chamada Penn Wharton Budget Model (PWBM) fez uma análise da proposta de imposto da Senadora Warren e considerou que iria angariar menos $1 milhão de milhões de dólares do que a sua campanha tinha argumentado. Mais importante, de acordo com o modelo utilizado por Penn Wharton, os indivíduos ricos reduziriam o seu investimento para evitar impostos, o que deprimiria o crescimento económico a longo prazo e reduziria ainda mais os salários em toda a economia.
O PWBM não teve em conta muitos aspetos da proposta da Senadora Warren, nomeadamente um regime reforçado de tributação e especialmente os benefícios económicos dos programas que ela propôs financiar com as receitas fiscais (cuidados infantis universais, aumento do financiamento da educação e perdão de empréstimos estudantis), o que por si só iria expandir a economia.
Mas a ampla cobertura noticiosa das conclusões, títulos de jornais que ligam a política à recessão, acabou por fornecer importantes munições para os conservadores recusarem o imposto proposto e a pintarem-no como uma má política. Na luta por Reconstruir Melhor, enquanto um imposto mínimo sobre as empresas foi inscrito na lei, os impostos sobre a riqueza foram, em grande parte, postos de lado.
Devido à grande visibilidade do plano de Warren e da corrida presidencial, conhecemos esta política em particular, e a rejeição que acabou por condená-la. Mas há dezenas de outras ideias que são mais silenciosamente postas de lado, ou nem sequer contempladas, graças a uma série de guardas obscuros que vieram a dominar a forma como lidamos com os desafios mais prementes da América. Eles utilizam a linguagem da matemática e a presunção da certeza para rejeitarem soluções inovadoras antes que estas possam construir uma coligação de apoio popular. Afirmam ser árbitros neutros que refletem realidades rígidas sobre a forma como o mundo funciona. Mas os seus métodos são incertos, os seus enviesamentos são dificilmente escondidos, e os seus objetivos ideológicos são evidentes – se o leitor souber ver a luz.
O mecanismo-chave utilizado para afirmar este predomínio é o modelo de política macroeconómica subjacente. É importante ser muito preciso aqui. Os modelos podem ser ferramentas construtivas que processam os melhores dados disponíveis e incorporam, na medida do possível, os desejos dos decisores políticos e dos representantes eleitos. O modelo de qualidade do ar da Agência de Proteção Ambiental que serviu de base para combater a chuva ácida é um excelente exemplo da melhor aproximação dos efeitos no mundo real da condução política para um resultado positivo.
Embora os economistas possam não querer que acreditem nisso, os pressupostos que incorporam nos seus modelos estão na realidade a incorporar uma perspetiva sobre a economia.
Como economista e jornalista que se baseia em dados e provas, não somos de forma alguma reflexivamente céticos quanto à utilização de números. Não condenaríamos modelos em si, tal como não condenaríamos uma calculadora ou uma régua de cálculo. Mas também conhecemos o velho adágio de que as previsões são difíceis, especialmente sobre o futuro. Quanto maior for o sistema a ser modelado, mais difícil é que essas previsões representem a verdade. Isto é particularmente verdade quando se fala de sectores enormes como os cuidados de saúde ou o ambiente, ou no caso de modelos macro, toda a economia nacional durante um período de anos ou mesmo décadas.
Pensamos que deveria haver mais humildade sobre os resultados dos modelos de macropolítica quando estes são utilizados em debates políticos, especialmente tendo em conta a forma como frequentemente servem como armas políticas. Embora produzam métricas potencialmente úteis para avaliar a política, os modelos são apenas tão bons quanto os pressupostos neles incorporados e a informação que neles é introduzida.
Os modelizadores específicos mais ouvidos atualmente em Washington são um conjunto particular de economistas, grupos de reflexão, e agências governamentais. Os responsáveis pela elaboração de orçamentos no Gabinete do Orçamento do Congresso e no Federal Reserve e profissionais externos como o Penn Wharton Budget Model [da Universidade da Pennsylvania], o State Tax Analysis Modeling Program (STAMP, do Hearland Institute),o REMI, e o modelo da Tax Foundation, Taxes and Growth Model, têm um poder imenso sobre aquilo que é considerado. Eles ajudam a enraizar narrativas na consciência pública, ditando como os decisores políticos, jornalistas e outros atores entendem o que é bom ou mau para a economia. Isto cria grilhões invisíveis nos decisores políticos, proteções que não podem ser tocadas, problemas que não podem ser resolvidos, por mais engenhosa que seja a receita.
Os modelizadores e os modelos que utilizam, raramente são escrutinados a fundo, mesmo por aqueles mais sintonizados com o mundo da elaboração de políticas. No entanto, apesar de todas alegações de neutralidade e rigor, estes modelizadores não são nem desapaixonados, nem abrangentes, nem mesmo precisos durante grande parte do tempo.
Nesta série especial do Roosevelt Institute, tentaremos colocar uma luz forte sobre estes guardas para tentar compreender quais são os modelos que utilizam, onde obtêm o seu poder, e como adquirirem tanta influência. Vamos investigar a história dos modelos macro, e tentar compreender porque é que a fixação na macroeconomia pode muitas vezes levar-nos pelo caminho errado. Tentaremos que se compreenda melhor as formas como os modelos macro restringem a nossa imaginação sobre o que é possível no panorama político e sobre o que é preciso mudar para que estas ferramentas sejam úteis.
Moldar os Modelos
Como Elizabeth Popp Berman detalhou no seu livro Thinking Like an Economist, nas últimas décadas um estilo de pensamento económico tomou conta dos debates políticos em Washington. Antes desta era, uma legislação importante sobre problemas sociais poderia visar dinâmicas de poder, ou defender direitos universais. Mas a partir dos anos 60, isto deu lugar a uma abordagem que vê as questões políticas através da lente da dinâmica do mercado. A melhor política, sob este quadro, é aquela que encontra o caminho mais eficiente para resolver o problema.
Foi assim que obtivemos os vales para a habitação em vez de habitação social promovida pelo Estado pública, sistemas de limites máximos e de trocas em vez da redução da poluição, que se “dobrou a curva dos custos” em vez do sistema de saúde universal, o Medicare for All. O estilo económico tendeu a minimizar a regulamentação a favor de impulsos comportamentais. Passou a preferir-se as forças do mercado em detrimento das forças públicas. “Os economistas, e o estilo económico, não são a principal razão pela qual as posições políticas dos Democratas se afastaram do elevado liberalismo associado à era Kennedy-Johnson e à Grande Sociedade”, escreve Berman. “Mas … os economistas, e o estilo económico, foram o canal através do qual esta mudança teve lugar no Partido Democrata”.
A modelização tornou-se o canal adicional para os economistas adotarem esta abordagem política, como a principal forma de quantificar os ganhos e ponderá-los em relação aos custos. E as estruturas cresceram para dar conta disto.
Os modelos têm imenso poder sobre o que os projetos de lei que são considerados.
O Gabinete do Orçamento do Congresso (CBO) foi criado em 1974, com o objetivo de retirar poder ao executivo e de fortalecer o Congresso. Nas mãos da sua primeira diretora, Alice Rivlin, o CBO tornou-se um especialista em previsões, para além de apresentar as perspetivas orçamentais para projetos de lei específicos. As suas estimativas a longo prazo de défices, taxas de juro, alterações demográficas, crescimento económico e de emprego esperado, e outros indicadores económicos, tornaram-se uma forma de o público ouvir falar sobre o estado da nação.
O CBO tem um ponto de vista, descrito na Prospectiva em 2020 como keynesiano a curto prazo e como clássico a longo prazo. Como Nick Hanauer explica nesta edição, o CBO minimiza deliberadamente os benefícios económicos a longo prazo dos investimentos públicos, incorporando no modelo o pressuposto de que, com o passar do tempo, a despesa pública exclui a despesa privada. E todo o projeto do CBO, que consiste em avaliar as políticas apenas em termos do seu custo orçamental e não dos seus efeitos totais sobre o rendimento nacional e a qualidade de vida, enfatiza a política dos défices e da dívida por cima da igualdade e da prosperidade. Este ponto de vista é largamente conforme com outros praticantes de modelos macro, tanto dentro como fora do governo.
Estes modelos reforçam, justificam e calcificam uma teoria de mudança particular, apoiada pelos mesmos atores que têm tentado incorporar uma ideologia conservadora e neoliberal na política de Washington durante décadas. E é claro porque é que isto tem sido tão bem sucedido: Nas mãos de um político, uma estimativa que faça a sua política parecer boa ou um adversário parecer mau pode ser extremamente poderosa. Mesmo que o modelizador faça advertências sobre intervalos de estimativas, ter um número para usar como um cacete pode ser sedutor. E esse número pode lançar mil títulos na imprensa, sem o contexto ou incerteza que lhe está subjacente.
Sempre que uma figura política ou mediática associa números orçamentais a uma determinada política, reforça a importância do modelo macro. Mas quando essa evidência está enraizada em pressupostos e ideologias que, em última análise, condenam ideias progressistas ao contentor do lixo, estes modelos só são úteis para aqueles que concordam com eles.
Analisar os pressupostos
A economia, claro, não é um simples conjunto de equações que pode ser simplesmente resolvido de forma imediata com elegantes cálculos mastigados. A economia é um sistema complicado e desordenado, com centenas de milhões de atores individuais a puxarem e a empurrarem em diferentes direções. Reduzir as propostas políticas progressistas a um único número oculta a complexidade das crises sistémicas, de longa duração e dispensa os decisores políticos de enfrentarem esta mesma complexidade e de estabelecerem as inevitáveis soluções de compromisso. Muitos tentaram mapear cientificamente a economia com precisão; muitos falharam, como se pode ver nesta edição do Instituto Roosevelt sobre a política e a macroeconomia .
Embora os economistas possam não querer que os leitores acreditem nisso, os pressupostos que incorporam nos seus modelos para fazer o trabalho de matemática estão na realidade a incorporar uma perspetiva sobre a economia. Alguns destes pressupostos podem mesmo ir contra o senso comum. Há a ideia de que os investimentos em crianças ou o clima que compensam a longo prazo são demasiado caros a curto prazo para os justificar; ou ainda que os resultados da repartição por raça, género, riqueza, e outras características importantes são irrelevantes para as considerações políticas. Outros pressupostos não incorporam as últimas décadas de investigação económica, tais como a hipótese de que o investimento público e o investimento privado são substituíveis entre si e não complementares [n.t. a ideia de que o investimento público elimina o investimento privado], ou a ideia de que a concentração na produção de bens ou nos mercados de trabalho não são relevantes para os resultados económicos a longo prazo.
Que estes pressupostos estejam divorciados da realidade não é apenas uma questão técnica. A ausência de ligação à realidade também significa que estes modelos estão errados. Os cortes nos impostos de Trump foram lançados com o imprimatur tanto do CBO como da Penn Wharton que expandiriam a economia durante os próximos dez anos – o modelo do CBO previa um aumento do PIB de 0,7 por cento, enquanto que a Penn Wharton fornecia um intervalo de 0,6 a 1,1 por cento. Mesmo se os modelos não poderiam ter previsto a pandemia e as medidas económicas de emergência tomadas para a contrariar, é claro que estas previsões não foram confirmadas, se tivermos em conta estas mesmas medidas. Apesar da religião macroeconómica, os cortes de impostos foram simplesmente não expansionistas.
O facto de estes pressupostos estarem escondidos debaixo de emaranhados de matemática tem enormes implicações. A falta de transparência significa que decisões em massa que afetam a vida de milhões de pessoas estão a ser justificadas utilizando um conjunto de equações que apenas algumas pessoas compreendem e controlam plenamente. E no entanto, quando olhamos para debaixo do tapete, torna-se claro que o mesmo dinheiro e poder que governa a influência em toda Washington tem também a sua mão nestes guardiões técnicos. As ideologias devem ser questionadas no campo das ideias e não enterradas sob uma montanha de números.
Aqueles que publicitam o trabalho dos macro-modelizadores, seja na política ou na imprensa, só estão interessados nos resultados, e não têm interesse na forma como a salsicha foi feita. Confiam nos números como o produto de observadores imparciais que simplesmente aplicam a matemática. Eles não questionam os métodos, nem as hipóteses ou enviesamentos subjacentes. É isso que dá aos modelos o seu poder; é a forma como são utilizados, ou abusados, pelo sistema político moderno que lhes dá um poder de influência sobre as políticas que regem as nossas vidas.
Para onde vamos a partir daqui?
Nesta edição, aprofundamos a análise de dois dos maiores modelizadores, o CBO e o Modelo Orçamental Penn Wharton, expondo os seus pontos fracos e, em alguns casos, as suas ideologias ocultas. Detalhamos as suas hipóteses questionáveis incorporadas nos seus modelos macro, e as formas como os economistas passaram a confiar num processo que os dispensa de olhar para o mundo real. Damos espaço aos economistas progressistas e decisores políticos que tiveram de trabalhar sob o mundo que os macro-modelizadores construíram, limitados pelas algemas ocultas das suas ambições e pelo ilógico que os modelos defeituosos predizem. E tentamos esboçar um outro mundo, conscientes da audácia do passado mas também da necessária perspetiva do futuro, que possa dar à análise económica o seu devido lugar no processo de decisão política: como uma ajuda para a resolução de problemas, não como um obstáculo para os ultrapassar.
Leon Keyserling, presidente do Conselho de Consultores Económicos do Presidente Harry Truman que foi uma figura importante na construção do Fair Deal [1], escreveu uma vez ao seu antecessor imediato, Edwin Nourse, queixando-se do estado de fraqueza da profissão de economista. “Enquanto nós, economistas, há muito que falamos numa atmosfera refinada sobre os fundamentos teóricos”, disse Keyserling, “vivemos num mundo onde são determinados preços, salários e lucros”. Esse mundo real é de onde a política deve emanar, não através de nos fecharmos em maquetes perfeitas de um qualquer modelo económico.
Os nossos desafios económicos continuam a crescer cada vez mais, em escala e em significado, em formas que algoritmos grosseiros de qualidade duvidosa não podem de modo algum alcançar. O combate às ameaças existenciais, como as alterações climáticas e a injustiça racial, exigirá análises que deem conta dos benefícios que advêm da mudança da nossa economia fundamentalmente em termos de longo prazo, mesmo que essa mudança seja acompanhada de custos iniciais significativos. Os modelos do futuro terão de reconhecer que nem tudo pode ser resumido a uma simples análise custo-benefício.
Por outras palavras, se para enfrentarmos os desafios do futuro se exige que repensemos a abordagem neoliberal da elaboração das políticas, então, devemos fazer a mesma coisa quanto aos modelos a utilizar.
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[1] Segundo Wikipédia: Fair Deal foi um plano criado pelo presidente norte-americano Harry Truman. As políticas do Fair Deal mantiveram certo controle do Estado sobre a economia, incentivou a construçao de casas populares, aumentou a participação dos trabalhadores na renda nacional e concedeu algumas regalias aos sindicatos.
Antes de ingressar na Groundwork, Rakeen desenvolveu profunda experiência em Economia e política como assistente especial no escritório de política económica do Departamento do Tesouro dos EUA, atuando como bolsista no Instituto Roosevelt, liderando o portfólio de pesquisa na Fundação Time’s Up e conduzindo pesquisas na Harvard Business School. É doutorada em Governança pela Universidade de Harvard e licenciada pela Wellesley College em Economia e Ciência Política.
