Que política industrial na mundialização? Le note OFCE n.° 6/25 Outubro de 2011 – 1. Por Sarah Guillou e Lionel Nesta. Selecção e tradução por Júlio Marques Mota

A mundialização económica designa o crescimento das interdependências entre as nações resultantes das actividades de produção e do consumo de bens e serviços. Estas interdependências incluem as trocas internacionais entre países — as importações e as exportações de bens e de serviços — e os fluxos internacionais de capitais, favorecendo a divisão internacional do trabalho, e por essa via favorecem a fragmentação do processo de produção. A mundialização assume, além disso, um aspecto regulamentar onde a regulação das actividades económicas ultrapassa o quadro nacional. Pensa-se evidentemente na redução das barreiras aduaneiras como consequência dos acordos do GATT, o antepassado da Organização Mundial do comércio (OMC), mas igualmente dos esforços da criação de espaços económicos integrados como a União Europeia (UE), por exemplo. É evidente que o crescimento dos fluxos internacionais e a criação de instituições supranacionais são processos que se auto-reforçam, e onde as novas regras impulsionam as trocas internacionais e por seu lado o crescimento dos fluxos de bens e serviços assim como de capitais aumentam a necessidade de se estabelecerem normas comuns.

A política industrial visa, quanto a ela, alterar o volume e a qualidade da produção das empresas de uma economia, de maneira a aumentar os resultados económicos. A qualificação de “industrial” designa com efeito toda e qualquer actividade de produção de bens manufacturados ou de serviços. No entanto, no plano dos factos, a política industrial interessa-se principalmente pela indústria transformadora e isto por duas razões. Em primeiro lugar, é ela que está na origem dos dois principais motores do crescimento: a Investigação e o Desenvolvimento (I&D) e as exportações. Para a França, em 2007, mais de 80 % das exportações referem-se a produtos manufacturados e quase que a integralidade da despesa em I&D privado é efectuada por empresas transformadoras. Seguidamente devido à sua abertura internacional, a indústria transformadora é particularmente exposta às dificuldades induzidas pela mundialização. A indústria transformadora conhece um declínio muito nítido no volume dos seus empregos e da sua contribuição para o valor acrescentado das economias contemporâneas, enquanto que ao mesmo tempo, os novos actores, a China e a Índia nomeadamente, conquistam partes de mercados sempre cada vez mais importantes.

Neste contexto, devemo-nos interrogar-se sobre a pertinência, os objectivos e os meios de uma política industrial definida à escala nacional. Haverá lugar para uma tal política? Qual é o seu papel e quais os investimentos que ela deve favorecer? É lícito, tendo em conta as regras internacionais em vigor sobre a concorrência? Para responder a esta questão, não se pode ignorar os novos constrangimentos nascidos da crise da dívida, primeiro da dívida privada e depois da dívida pública, desde 2007. Em primeiro lugar, o constrangimento externo, o do equilíbrio da balança comercial, acentuou-se devido às dificuldades de financiamento. Assim fazendo, dado que os bens manufacturados representam o essencial das trocas, a vitalidade das exportações da indústria transformadora volta a tornar-se um alvo das políticas económicas. Seguidamente, num contexto onde os meios atribuídos à despesa pública são restritos, o custo de oportunidade destas políticas aumenta mecanicamente. Privilegiar esta ou aquela indústria, esta ou aquela actividade ou programa de investigação implicará renúncias igualmente dispendiosas em apoiar outras indústrias, outras actividades ou outros programas de investigação.

A secção 1 apresenta o declínio da indústria transformadora, este declínio que é concomitante com o crescimento da concorrência dos países de baixos salários, tanto sobre as indústrias de baixas tecnologias como sobre as indústrias de elevada tecnologia. A secção 2 considera as margens de manobra da política industrial contemporânea no contexto da mundialização. Aí se insiste nos constrangimentos regulamentares e nas dificuldades de aplicação que impõe a internacionalização das actividades económicas. A secção 3, de vocação normativa, questiona a viabilidade de uma política de moderação salarial e sem margem para dúvidas defende uma política industrial baseada em serviços de elevado valor acrescentado e na existência de um quadro regulamentar legível, harmonizado mas exigente.

1. O declínio da indústria transformadora

Nestes vinte últimos anos, todos os países desenvolvidos tiveram um forte aumento do número de postos de trabalho utilizados no sector de serviços – em paralelo com uma forte diminuição dos empregos na indústria transformadora. A França, por exemplo, criou entre 1990 e 2007 quase 3 milhões de empregos, sendo a maior parte no sector terciário e perdeu mais de um milhão de empregos na indústria transformadora (quadro 1). A Alemanha perdeu mais de 3 milhões de empregos na indústria transformadora ao longo do mesmo período enquanto que criou 3,5 milhões de empregos nos serviços. Esta substituição aparente, indústria transformadora/serviços, é uma consequência da subida da componente “serviços” da produção transformadora correlacionada com a melhoria qualitativa dos produtos. Esta traduz-se pela externalização das actividades terciárias da indústria para as actividades de serviços às empresas. Para o caso da França sobre o período 1980-2007, Demmou (2011) estima que um emprego industrial em cada quatro foi assim transferido para os serviços comerciais, ou seja quase 500.000 empregos[1].