Este texto, escrito para O Economista, é aqui publicado com autorização expressa do autor, ao qual agradecemos
1 – Em mais esta edição de “O Economista” temos ocasião de reler os mesmos comentários que muitos vêm fazendo, desde há muitos anos, sobre a situação económico-financeira do País e os problemas com que nos defrontamos. Agora numa situação de profunda desilusão colectiva e, em muitos casos, de desespero, descrença e miséria de muitos concidadãos.
Portugal sobrevive, hoje, à custa de apoios externos e perdeu muita da sua soberania. Não daquela parcela de soberania que todos os países perderam naturalmente num quadro de colaborações e interdependências múltiplas, agora a nível planetário, em que os interesses de uns e de outros têm de ser acomodados e ajustados; mas perda de soberania porque não soubemos gerir nem a casa nem as contas – públicas e privadas – e já não conseguimos arranjar autonomamente dinheiro para “chegar ao fim do mês” (muitas famílias) ou ao fim do “período do orçamento” (Estado). E por isso passamos pelo vexame e pela vergonha de sermos periodicamente examinados por uns funcionários mais ou menos subalternos de determinadas organizações internacionais.
Quem vive de dinheiro de credores, sujeita-se naturalmente a quem empresta.
E, contudo, há década e meia (pelo menos) que era visível e previsível o plano inclinado em que estávamos a cair. E isso foi dito e redito em comunicações, artigos, intervenções, tomadas de posição (relembro algumas da Sedes) e pareceres de entidades como o Conselho Económico e Social (vejam-se muitos pareceres elaborados desde final dos anos de 1990, que obviamente não foram tidos em conta para nada, se é que alguma vez foram lidos pelos destinatários, isto é, pelos deputados da Assembleia da República).
2 – Atentemos no Orçamento do Estado. Vêm-se propondo melhorias que colocariam aquele documento – e sobretudo a prática de elaboração, execução e controlo orçamental – ao nível do que o Estado exige às empresas: verdade, plurianualidade, consistência técnica, explicitação e fundamentação de opções, objectivos e modelos. E, sobretudo, economia e racionalidade. A legislação sobre orçamento e contas apresenta-se, hoje, excelente e tudo o que é importante para uma boa gestão orçamental se encontra legalmente previsto. Só que uma coisa é o que a lei diz, outra, o que a prática evidencia.
Em matéria de finanças públicas não têm faltado grupos de trabalho, conselhos e comissões nos últimos vinte anos, referindo-se:
Conselho de Coordenação Financeira do Sector Público Administrativo criado, junto do Ministério das Finanças, com natureza consultiva, pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto. Parece não ter tido qualquer contributo relevante;
- Comissão para a Análise das Contas Públicas: constituída pelo Banco de Portugal, INE e Direcção – Geral do Orçamento do Ministério das Finanças, criada na sequência da não certificação pelo Eurostat do défice do Sector Público Administrativo referente ao ano de 2001, apresentou em Julho de 2002 um relatório no qual se formulavam algumas recomendações (processo de elaboração das contas; registo dos impostos e contribuições sociais; registo dos fluxos financeiros do Estado para as empresas públicas; registo das despesas de anos findos; registo das receitas associadas a fundos estruturais). As recomendações não tiveram seguimento oportuno;
- Comissão para a Análise da Situação Orçamental: criada por despacho n.º 7696/2005, de 12 de Abril, produziu um Relatório em Maio de 2005. Não teve consequências por se tratar de uma comissão que reflectia essencialmente luta política entre forças partidárias. Contudo, o despacho que a criou referia problemáticas e preocupações importantes, mas que o próprio Governo (2005-11) responsável pela sua criação viria a esquecer totalmente, praticando, e desenvolvendo até, os vícios que haviam motivado o trabalho encomendado;
- Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO): foi criada pela Resolução da Assembleia da República n.º 53/2006 e pertence à Assembleia da República. Funciona como unidade especializada sob a orientação da Comissão Parlamentar Permanente com competência em matéria orçamental e financeira;
- Conselho das Finanças Públicas: foi criado pela Lei n.º 22/2011, de 20 de Maio, com a missão de se pronunciar sobre os objectivos propostos relativamente aos cenários macroeconómico e orçamental, à sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas e ao cumprimento da regra sobre o saldo orçamental. Curiosamente teve os respectivos estatutos aprovados por lei ( Lei n.º 54/2011, de 19 de Outubro). Produziu o seu primeiro Relatório em 21 de Maio de 2012 sobre “Estratégia Orçamental para Portugal, 2012-2016”;
- Estrutura de Acompanhamento dos Memorandos (ESAME): trata-se de uma comissão eventual para acompanhamento das medidas do programa de assistência financeira a Portugal e foi criada pela Resolução da Assembleia da República n.º 112/2011, de 11 de Julho. Foi ainda objecto de Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2011, também de 11 de Julho. Trata-se de uma estrutura de missão para o acompanhamento da execução do memorando conjunto com a União Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu.
3 – As questões de racionalidade e de economia publicas vêm desde há muito a ser discutidas, mesmo ao nível dos responsáveis governamentais nesta matéria. Recorda-se o que em tempos se escreveu nesta revista a esse propósito[2]:
“Para fazer face a parte dos problemas apresentados relativamente à despesa, aquando da apresentação do Orçamento de Estado para 2000, o Ministro das Finanças prometera que o orçamento para 2001 seria um orçamento de base zero. Nesta perspectiva, o OE-2000 era considerado pelo ministro como um orçamento de transição e o de 2001 marcaria o início da apresentação dos Orçamentos de Estado numa base plurianual, contemplando programas e actividades.
Alguns meses após, foi apresentado, pelo mesmo ministro, o orçamento para 2001 que se subordinaria a uma nova concepção do Ministério das Finanças para a elaboração dos orçamentos do Estado, intitulada Activity Based Budgeting (ABB) – “método orçamental (que) viabiliza a relação dos objectivos estratégicos com as actividades operacionais” (Relatório Geral do Orçamento do Estado para 2001, pág. 325) – afirmando-se que “no caso português o ano 2000 marca o início do processo” (idem, pág. 330), estando “o orçamento por actividades (…) a ser implementado em todos os ministérios” (idem, pág. 331) e o “ABB está em implementação no Ministério das Finanças” (idem, pág. 331), embora “apenas alguma das suas entidades (estivessem) já a ser alvo de tratamento na primeira fase desenvolvida. As entidades seleccionadas para servirem de caso piloto são a Direcção Geral das Alfândegas e Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) e o Instituto Nacional de Garantia Agrícola (INGA) (…). As outras entidades relevantes em termos orçamentais serão alvo de análise a partir do início de 2001””.
As transcrições que se deixam datam de 2000-2001: o que aconteceu posteriormente? Muito em termos legislativos, muito pouco em termos práticos e substantivos.
(Continua)