Selecção, tradução, adaptação e notas adicionais por Júlio Marques Mota

Défices estruturais e estabilizadores automáticos- a grande vigarice

Bill Mitchell, Structural deficits – the great con job!

Billy Blog, 15 de Maio de 2009

Tem havido muita conversa na Austrália sobre a necessidade do Governo ter de traçar uma trajectória sobre os próximos anos, para regressar aos excedentes orçamentais. A nossa percepção do que a responsabilidade orçamental está a ser condicionada pela implacável campanha dos media de que esta é a melhor coisa que o Governo tem a fazer. Estamos a ser informados de que os défices com origem na posição da economia no ciclo são inevitáveis neste momento, mas a “estrutura do orçamento” deve apontar-nos o caminho de regresso para a situação de excedente e o mais rapidamente possível. Esta campanha está a ser apoiada por documentos oficiais que são produzidos pelo Tesouro (nomeadamente os documentos orçamentais) que têm todos os tipos de termos técnicos que apenas os bons conhecedores entendem. O défice estrutural está a ser apresentado em todos estes documentos e nas colunas de opinião. Mas a forma como esse conceito está a ser representado é muito enganadora e está deliberadamente a ser utilizada para esconder a ausência de qualquer intenção governamental em seriamente prosseguir a via do pleno emprego. Boa sorte para mim que faço parte do grupo dos “conhecedores” e não posso ser tão facilmente enganado. Aqui está a verdade.

O saldo do orçamento público é a diferença entre as receitas totais do Estado e o total das despesas públicas. Então, se a receita total é maior do que a despesa total, o orçamento é excedentário e vice-versa. É uma simples questão de contabilidade sem necessidade de nenhuma teoria para explicar isto. No entanto, o saldo orçamental é utilizado por toda a gente para indicar a orientação orçamental do governo.

Então, se o orçamento está em excedente conclui-se que o impacto orçamental do governo é de contracção económica (a reduzir a despesa líquida) e se o orçamento está em défice podemos afirmar que o impacto orçamental é expansionista (aumentando a despesa líquida). [No primeiro caso a manutenção do PIB exige a redução na despesa líquida enquanto que no segundo a manutenção do PIB exige que o Estado se mantenha a apoiar a despesa líquida].

No entanto, a complicação é que não se pode, então, concluir que as mudanças no impacto orçamental estão a reflectir as mudanças nas políticas macroeconómicas discricionárias. A razão para essa incerteza é que existem estabilizadores automáticos a operarem na economia. Para melhor se compreender o que se quer agora dizer, vejamos o modelo mais simples do saldo orçamental que se possa considerar e escrevemos:

Saldo Orçamental= Receitas- Despesas.

Saldo Orçamental = (Receitas de Impostos sobre Rendimentos+ Outras receitas) – (Pagamentos da Segurança Social +Apoios Sociais+ Outras Despesas)

Sabemos que o valor das receitas de impostos sobre os rendimentos e os benefícios da Segurança Social e a Acção Social se movem em sentido inverso, cada um relativamente aos outros, com os pagamentos da Segurança Social a aumentarem quando baixa o crescimento do PIB, com os impostos sobre rendimentos a aumentarem quando aumenta o crescimento do PIB. Estas duas componentes do saldo orçamental são os chamados estabilizadores automáticos, [uma vez que expressam reacções automáticas às variações da actividade económica e sem intervenção discricionária do Governo.

Por outras palavras, sem quaisquer alterações nas políticas discricionárias, o saldo orçamental irá variar ao longo do ciclo de negócios. Quando a economia está fraca – geram-se quedas de receitas de impostos e aumentos nos pagamentos da Segurança Social e assim o saldo orçamental fica a movimentar-se no sentido do défice (ou a um aumento do défice). Quando a economia está mais forte – geram-se aumentos de receitas fiscais e diminuem os pagamentos da Previdência Social e o saldo orçamental torna cada vez mais positivo. Os estabilizadores automáticos atenuam a amplitude do ciclo de negócios, pela expansão do orçamento quando se está em recessão e pela contracção do orçamento quando se está em expansão.

Assim, exactamente porque o orçamento evolui no sentido do défice,  isto não nos permite concluir que o governo tenha passado de repente a ter um comportamento expansionista. Por outras palavras, a presença dos estabilizadores automáticos torna difícil de perceber se a orientação da política fiscal (escolhida pelo governo) é contraccionista ou expansionista em qualquer ponto particular ao longo do tempo.

Para superar essa incerteza, os economistas conceberam o que se costumava chamar Orçamento de Pleno Emprego ou Orçamento de Alto nível de emprego. Nestes tempos mais recentes, este conceito passou a ser chamado agora de saldo estrutural. A mudança de nomenclatura é muito reveladora do que está em jogo,  porque esta mudança de nome deu-se durante o período que os governos neoliberais começaram a abandonar o compromisso de manterem o pleno emprego e, em vez disso, decidiram empenhar-se em utilizar o desemprego como uma ferramenta política para controlar a inflação, [o que é totalmente diferente]. Voltarei a isso mais tarde.

O saldo orçamental de pleno emprego é uma construção hipotética do saldo orçamental que se pode verificar com a economia a funcionar ao nível do pleno emprego ou ao seu nível máximo possível, o PIB potencial. Por outras palavras, confrontando a posição orçamental (e os parâmetros subjacentes do orçamento) face a um ponto fixo (o da utilização da capacidade total), elimina-se a componente cíclica, ou seja as oscilações na actividade relativamente à produção de pleno emprego.

Assim, a posição orçamental em situação de pleno emprego seria equilibrado se o total das despesas e das receitas forem iguais e com a economia a funcionar ao nível da capacidade total. Se a este nível de produção o saldo orçamental for positivo, o orçamento diz-se excedentário e então poderíamos concluir que a estrutura do orçamento é de contracção e inversamente que a estrutura do orçamento é de expansão se o orçamento é deficitário quando se funciona ao nível da  plena capacidade

O cálculo do défice estrutural gerou muita discussão no passado e com muitas questões complexas respeitantes aos ajustamentos em termos de inflação, em termos de efeitos sobre as trocas comerciais, efeitos de comércio, em termos de alterações nas taxas de juros e muito mais coisas ainda.

Grande parte do debate centrou-se sobre como calcular o ponto não observado de pleno emprego da economia. Criou-se uma pletora de métodos utilizados no período de verdadeiro pleno emprego, na década de 1960. Todos eles levaram a problematizar questões de método, todos eles levantaram problemas, mas como todo e qualquer trabalho empírico – isto era um pouco como uma ciência suja – assente em hipóteses e simplificações. Mas essa é a natureza da vida de quem faz economia aplicada.

As coisas mudaram na década de 1970 e nas décadas seguintes. No momento em que os governos abandonaram a intenção de se alcançar o pleno emprego (com o desemprego a aumentar), o conceito da Taxa de Desemprego que não Acelera a Inflação (de sigla NAIRU na literatura económica) entrou no debate – veja meus blogs – The dreaded NAIRU is still about and Redefing full employment … again!.

A NAIRU tornou-se um elemento central na linha de frente do ataque contra a utilização da política orçamental discricionária pelos governos. Argumentou-se, erradamente, que o pleno emprego não quer dizer [ o pleno emprego (!) ], que não quer dizer a situação onde haja empregos suficientes para satisfazer as preferências da força de trabalho disponível. Em vez disso, pleno emprego passava a ser considerada a situação em que se alcançava uma taxa de desemprego que não acelerava a inflação, ou seja, está considera-se que se está em pleno emprego quando a inflação é estável.

Os teóricos da NAIRU inventaram então um número de razões espúrias (todas elas empiricamente infundadas) para justificar firmemente a estimativa elevada e a crescer desta taxa de desemprego em que se mantém estável a inflação (não observável). Então, na década de 1980, os economistas reclamavam que a NAIRU se avizinhava dos 8 por cento. Agora, estes alegam que ela é cerca de 5 por cento. A NAIRU foi severamente desacreditada como um conceito operacional, mas a verdade é que ainda exerce uma poderosa influência sobre o debate político. Na Austrália, ela domina o Tesouro e a modelização do Banco Central.

Além disso, os governos tornaram-se cativos da ideia de que se eles tentarem obter uma taxa de desemprego abaixo da NAIRU usando a política expansionista então eles só causariam aumento na inflação e nada mais que isso. Não vou aqui entrar em detalhe com todos os tipos de erros que ocorreram neste raciocínio. O meu mais recente livro – Full Employment Abandoned, com Joan Muysken é todo eles sobre este período.

Agora, eu falo na NAIRU porque esta tem sido amplamente utilizada para definir a utilização da capacidade total. Se a economia está a funcionar com uma taxa de desemprego igual à estimada NAIRU então estes palhaços concluem que a economia está em plena capacidade, que alcançou o pleno emprego. Claro, eles mudam sucessivamente as suas estimativas da NAIRU, que por sua vez são acompanhadas por enormes erros-padrão. Essas margens de erro nas estimativas significam que as suas calculadas NAIRUs podem variar entre 3 e 13 por cento em alguns estudos, que fez com que o conceito se tornasse inútil para fins de política económica.

Mas eles ainda insistem em utilizá-la porque esta carrega toda uma carga ideológica – o ataque neoliberal contra as intervenção do governo.

Assim, eles mudaram o nome de saldo Orçamento Público de Pleno Emprego para a expressão de saldo estrutural para evitar as conotações do passado de utilização da plena capacidade produtiva a significar que há empregos suficientes para todos aqueles que queriam trabalhar ao nível salarial em vigor. Agora, só se ouve falar sobre saldos estruturais.

E para piorar a situação, os neoliberais agora estimaram o saldo estrutural baseando o seu cálculo na NAIRU ou em  alguma sua derivação –que é, por sua vez, calculada utilizando modelos muito espúrios. Isto permite-lhes estimar os impostos a receber e as despesas que ocorrerão nesse momento no ponto chamado de pleno emprego. Mas severamente subestima as receitas fiscais e sobrestima as despesas e, assim, conclui que o saldo estrutural representa um défice maior (ou um excedente menor) do que efectivamente poderá existir.

Então, estes sistematicamente subestimam o grau da contracção económica discricionária resultante da política orçamental.

Assim, os  economistas neoliberais estão a tentar dizer-nos dizer que o ciclo de negócios se move em torno de um ponto fixo – actualmente em torno de 5 por cento de desemprego – e que com uma taxa de desemprego acima a economia está a funcionar com uma capacidade produtiva não totalmente utilizada e, inversamente, com uma taxa de desemprego abaixo dos 5% a economia está a funcionar acima da capacidade produtiva, está sobre-aquecida.

Como consequência, obtém-se o gráfico seguinte publicado nas informações sobre orçamento- instrução 4: avaliação da sustentabilidade do orçamento- Budget Statement 4: Assessing the Sustainability of the Budget.

Este é um exemplo da decomposição do saldo orçamental federal em factores estruturais e factores conjunturais. De acordo com o Tesouro :

Baseado em estimativas, o saldo orçamental estrutural deteriorou-se de 2002-03, movendo-se para um défice estrutural em 2006-07. Isso mostra que o saldo orçamental subjacente em anos anteriores foi principalmente o resultado da evolução dos termos de troca da Austrália, do comércio, que aumentaram em quase 40 por cento ao longo deste período. Apesar das medidas temporárias de estímulo fiscal terem resultado num aumento do défice estrutural, o défice reduz-se sobre o médio prazo, reflectindo as medidas de poupança e o compromisso do governo em reduzir a despesa com a recuperação da economia.

O que as autoridades governamentais nos estão a dizer é que os excedentes nos anos recentes não eram estruturais, mas foram gerados por factores cíclicos – o boom dos preços das matérias-primas, as commodities. Também nos dizem que o orçamento subjacente ou estrutural entrou em défice devido às mudanças discricionárias do Governo Federal (os pacotes de estímulos) e que, por volta de 2015-2116, o saldo estrutural retornará à situação de excedente. A queda do défice é projectada com base nas decisões discricionárias feitas pelo governo para reduzir as despesas públicas ao longo deste período.

Mas é claro, tendo em conta a discussão anterior, tudo isto depende do que se estiver a considerar como “plena capacidade de produção”. Defino o pleno emprego como uma situação em que a economia oferece tantos postos de trabalho quantas as pessoas que querem trabalhar e para as horas que o desejam fazer aos salários em vigor. Por outras palavras, seria então uma economia que tem uma taxa de desemprego em torno de 2 por cento e zero como taxa de subemprego. Isto está bem longe de ser a “plena capacidade” invisível utilizada pela OCDE, pelo FMI e pelo Tesouro australiano. As suas concepções de plena capacidade são ideologicamente carregadas pelo conceito NAIRU e francamente… trata-se de  uma piada total.

Então eu pensei que poderia rapidamente estimar o saldo estrutural com base numa taxa de desemprego de 2 por cento. Por simplicidade ignoremos o facto de que cada vez mais, aqueles que estão empregados estão a trabalhar em regime de subemprego. Lembremos que para terem de ser contabilizados como empregados basta apenas trabalhar uma hora por semana. Tem havido e de forma crescente cada vez mais trabalhadores que estão na situação de forçados a trabalhar em regime de part-time, mas que querem trabalhar a tempo integral. Então por ignorar este problema as estimativas estão significativamente a subestimar a posição de plena capacidade produtiva da economia e subestimam os excedentes estruturais que pretendem calcular. Tenha-se isto em mente. .

As etapas no cálculo foram as seguintes:

• O PIB potencial é determinado através do cálculo do nível de emprego para cada trimestre, se a taxa de desemprego é igual a 2 por cento e ignorando as alterações de participação laboral (a participação seria maior se os níveis de emprego fossem mais elevados). Então calcula-se a actual produtividade do trabalho por pessoa empregada e utiliza-se  a série de emprego potencial para estimar o que seria o PIB em cada trimestre com plena utilização da capacidade produtiva.

• A seguir estabelecem-se algumas regressões para calcular as elasticidades das receitas dependentes do ciclo e o mesmo se fará para a o cálculo das elasticidades da despesa pública dependente da posição da economia no ciclo. Em particular, determina-se uma equação para as receitas fiscais (uma parte da receita total) e uma equação para as despesas da Segurança Social e outras despesas ligadas ao ciclo feitas em apoios sociais (uma parte da despesa total). Sabendo-se agora a taxa de variação do PIB actual face ao potencial, o hiato do PIB, fazem-se regressões na forma logarítmica para estimar a sensibilidade destas componentes do orçamento ao desvios no ciclo de actividade como se expressa pelo hiato do PIB. Poder-se-ia fazer este tipo de operações de forma mais detalhada, estimando elasticidades para componentes diferentes impostos etc, mas quando comparámos os resultados com as estimativas utilizadas pelo FMI e a OCDE estes eram bastante próximos. Na verdade, podia ter-me poupado tempo e apenas utilizado a elasticidade destas Organizações que não alterava os resultados.

• Então, usei as elasticidades cíclicas para estimar as receitas e as despesas estruturais tendo (então t = T * Hiato do PIB ( Output gap) * elasticidade pelo lado das receitas e faz-se o mesmo para as despesas). Adicionei as componentes sensíveis ao ciclo, pelo lado das despesas e das receitas fiscais no total das despesas e das receitas e obtenho a posição operacional líquida. Este trabalho é simplificado até porque eliminámos a recente mudança de acréscimos para o resultado operacional. Mais uma vez isto não irá alterar muito o resultado obtido.

• Trabalhámos igualmente sobre o IVA “alisando” as suas receitas sem que tenha havido diferença sensível nos resultados já obtidos.

• Isto é deliberadamente simples mas as conclusões não estão dependentes da abordagem simplificada por mim utilizada.

(continua)

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Ver o original em:

http://bilbo.economicoutlook.net/blog/?p=2326.

 

Publicação autorizada pelo autor.

(Este texto já tinha sido publicado em A Viagem dos Argonautas, em Janeiro de 2015).