Nota de editor:
A parte IV, Reflexões sobre Bretton Woods, é constituída pelos seguintes textos:
Texto 1 – O FMI é -ou foi? – a pedra angular do Sistema Financeiro Internacional, por James M. Boughton
Texto 2 – Modificar a Carta do FMI, por James M. Boughton
Texto 3 – Proposta de alteração do Acordo do Fundo Monetário Internacional com vista a aumentar o nível do comércio mundial, por Harry D. White
Texto 4 – Reflexões sobre Bretton Woods, por Edward M. Bernstein
Texto 5 – Os múltiplos contextos de Bretton Woods, por Harold James
Texto 6 – Desigualdades Nacionais e a Economia Política da Reforma Financeira Global, por Eric Helleiner
Texto 7 – O Sistema Monetário Internacional de Bretton Woods: Uma Visão Histórica Geral, por Michael D. Bordo
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
20 min de leitura
Parte IV – Texto 5. Os múltiplos contextos de Bretton Woods (2/2) (*)
(*) Dada a extensão do texto, publicá-lo-emos em duas partes. Hoje a segunda e última parte.
Publicado em 
(continuação- conclusão)
V. O contexto retrospetivo global
Levou muito tempo até que algo como o sistema de Bretton Woods entrasse em funcionamento. A direita nos Estados Unidos era hostil, e os banqueiros americanos fizeram lobby contra os acordos de Bretton Woods, que consideravam como concessões dispendiosas a estrangeiros e a princípios socialistas e redistributivos. Para eles, havia demasiado do New Deal no esquema. No Reino Unido, os acordos foram atacados por nacionalistas económicos, tanto à esquerda do Partido Trabalhista, como à direita do Partido Conservador. Para estes políticos, o esquema era simplesmente demasiado americano. A tentativa de impor a convertibilidade à Grã-Bretanha provou rapidamente ser um fiasco em Julho de 1947. A administração norte-americana tomou um caminho diferente para a reconstrução europeia com o programa europeu de recuperação (ou Plano Marshall), cuja administração não foi deliberadamente confiada ao Fundo Monetário Internacional (FMI), mas sim ao Banco de Pagamentos Internacionais (BIS) com sede em Basileia, uma relíquia dos anos de diplomacia dos banqueiros entre guerras que os New Dealers odiavam, e cuja cessação tinha sido prevista nos acordos de Bretton Woods. A União Europeia de Pagamentos, administrada através do BIS, era um mecanismo de compensação restrito à Europa, e institucionalizava a discriminação contra o dólar.
As principais economias europeias só restabeleceram a convertibilidade das contas correntes, em conformidade com os requisitos do Artigo VIII dos artigos do acordo do FMI após 1958, e do Japão em 1964. Em 1968, o sistema de paridades cambiais encontrava-se em crise óbvia, e entre 1971 e 1973 entrou em colapso. Apesar do facto de apenas ter “funcionado” durante alguns anos, é considerado um sucesso. Algo como uma ordem capitalista modificada foi de facto restabelecida.
Interesses e ideias sobrepuseram-se na criação da ordem monetária do pós-guerra. É impressionante que, em retrospectiva, Bretton Woods apareça como o único exemplo realmente bem sucedido de um redesenho multilateral da ordem monetária internacional do mundo: Napoleão III tinha tentado estabelecer uma moeda mundial na Conferência Monetária Mundial de 1867; a conferência de Génova em 1922 foi ineficaz ao propor um plano para a estabilidade monetária após a Primeira Guerra Mundial; em 1971, Richard Nixon qualificou a reunião do Smithsonian como a conferência monetária mais importante desde o nascimento de Jesus Cristo, mas as novas taxas de câmbio mantiveram-se durante menos de 2 anos; e desde a desintegração do regime de Bretton Woods no início dos anos 1970, os economistas e decisores políticos têm apelado em vão a uma nova conferência Bretton Woods. Tais reformas nunca se materializaram devido ao multilateralismo monetário: não existe uma potência única ou um grupo de potências partilhando as mesmas ideias que possa impor o seu plano a um mercado de ideias e de interesses complexo e talvez incontrolável.
As conversações bilaterais continuaram posteriormente a ser a chave para cada grande sucesso da diplomacia financeira em grande escala. No início da década de 1970, quando o regime de taxas de câmbio fixas chegou ao fim, o FMI parecia ter sobrevivido à sua função. Os seus Artigos de Acordo foram renegociados pelos EUA, que procuravam mais flexibilidade, e pela França, que queria algo da solidez e previsibilidade do velho padrão de ouro.
Mais tarde nos anos 70, as relações monetárias europeias estavam numa situação sem esperança quando a França, a Alemanha e o Reino Unido tentaram falar sobre elas, mas a situação modificou-se quando apenas a França e a Alemanha tomaram parte na discussão. Em meados da década de 1980, quando as oscilações selvagens das taxas de câmbio suscitaram apelos a novas medidas de proteção comercial, os EUA e o Japão encontraram uma solução que envolvia a estabilização das taxas de câmbio. Hoje em dia, o principal foco da diplomacia económica internacional é de novo bilateral, entre os EUA e a China.
Nos últimos anos, desenvolveu-se um debate sobre se o mundo dos anos 2000 não terá construído um “Bretton Woods II”, no qual as economias em rápido crescimento lideradas pelas exportações se fixam ao dólar (mais ou menos) a fim de obter um crescimento mais rápido, e consequentemente acumulam reservas a taxas espetaculares. As questões levantadas numa série de artigos de Dooley, Folkerts-Landau e Garber dizem respeito à sustentabilidade do atual sistema monetário (ou não sistema) e dos “desequilíbrios globais” (Dooley et al., 2003, 2004a, b, c). Mas levantam também questões sobre qual seria verdadeiramente a sustentabilidade da ordem original de Bretton Woods; e obviamente também sobre quão apropriada pode ser a analogia entre os anos 1960 e os anos 2000, e sobre o que foi esta analogia que teve origem numa conferência em tempo de guerra.
A opinião predominante é que o colapso de Bretton Woods nos anos 1960 foi inevitável, e só foi protelado através de uma gestão bastante capaz e sofisticada do sistema durante os anos 1960, em particular através da ação do BIS e da criação do sistema de swaps, e através do GAB (General Arrangements to Borrow). Duas opiniões são normalmente apresentadas para explicar a inelutabilidade da desagregação: a primeira, na sequência da análise dada por Robert Triffin, na qual o crescimento das reservas em dólares de outros países (ou créditos sobre os EUA) levaria a uma probabilidade crescente de crises de confiança, uma vez que os detentores de reservas poderiam perceber que os seus ativos não eram líquidos no sentido de que poderiam não ser convertíveis em ouro. Alternativamente, se a acumulação de reservas não ocorresse, o mundo enfrentaria escassez de liquidez (Triffin, 1960). Durante parte da década de 1960, mais atenção foi dada à última parte do dilema, e a construção dos Direitos de Saque Especiais (DSE) destinava-se a aliviar as restrições de liquidez. Era assim irónico que, quando os DSE vieram a ser emitidos, o mundo estivesse talvez a sofrer mais com o primeiro braço do dilema, nomeadamente o da criação excessiva de reservas, levando a crises de confiança. O dólar parecia ser como o tristemente célebre Chevrolet Corsair, que o florescente movimento de consumidores nos EUA tinha condenado como sendo “inseguro a qualquer velocidade”: ameaçando com uma deflação mundial, se demasiado lenta, ou inflação e crises de confiança, se demasiado rápida.
A segunda interpretação vê o problema em termos de trilogia inconsistente, que ficou bem conhecida dos debates sobre se uma nova versão de Bretton Woods poderia ser aplicada no contexto regional do Sistema Monetário Europeu depois de 1979 (Padoa- Schioppa, 1988). As taxas de câmbio fixas, a mobilidade do capital e políticas monetárias independentes são inconsistentes entre si. A presença da mobilidade do capital num regime de taxa fixa torna impossível aos países estabelecerem as suas próprias políticas monetárias ou determinarem as suas próprias preferências monetárias. Tal como aplicado a Bretton Woods, esta interpretação enfatiza a frustração de algumas das crescentes economias de exportação sobre os níveis crescentes de inflação que foram interpretados como sendo importados dos Estados Unidos.
Nenhuma destas interpretações amplamente partilhadas é completamente à prova de água, quer do ponto de vista dos factos quer do ponto de vista lógico. Os problemas da década de 1960 parecem muito mais facilmente solúveis em retrospetiva, quando comparados com os desafios colocados pelos desequilíbrios globais no novo milénio.
Em particular, se o mundo (isto é, o mundo fora dos EUA) precisava de reservas, porque se preocuparia que estas pudessem não ser completamente convertidas imediatamente em ouro ? A acumulação de reservas parece mais análoga à acumulação de ativos num banco, onde países individuais (depositantes) poderiam subitamente necessitar de recorrer aos seus ativos, e poderiam ter uma expectativa legítima de o poderem fazer. Mas há também o reconhecimento de que todos os países (depositantes) não podem converter os seus activos ao mesmo tempo, sem derrubar o banco. Esta analogia, feita por Kindleberger, Despres, e Salant na altura (Despres et al., 1966, pp. 526-9), era uma opinião minoritária, mas é um ponto bastante convincente (a menos que se assuma uma fixação generalizada com ouro numa época em que o dinheiro metálico real, que circulava pelos bolsos dos indivíduos, era uma memória histórica cada vez mais datada).
O mundo tinha passado à convertibilidade das balanças correntes nos finais dos anos de 1950 e princípios dos anos de 1960, mas não houve uma liberalização generalizada das balanças de capital. A trilogia inconsistente é aplicada a justo título como um problema do mecanismo de troca do Sistema Monetário Europeu nos anos de 1980 e início dos anos de 1990, e as tensões que resultaram produziram as grandes crises de 1992 e 1993. Mas não é uma boa descrição das questões dos anos de 1960, em que o comportamento das grandes e dinâmicas economias de exportação, especialmente do Japão e da Alemanha Ocidental, têm uma analogia mais próxima com a gestão chinesa da sua moeda até 2005. Os EUA tentaram restringir os movimentos com a sua crescente tributação dos rendimentos estrangeiros das empresas americanas e com o Imposto sobre a Equalização de Juros de 1963, embora se tenha tornado claro que tais medidas eram ineficazes e também em parte contraproducentes, uma vez que reduziam o fluxo de rendimento dos investimentos americanos [14]. Mas os outros países industriais, com exceção da Suíça, tinham regimes e controlos muito mais restritivos sobre a circulação de capitais. Não obstante, ocorreram alguns movimentos de capitais, porque a faturação comercial pode ser utilizada para movimentar capitais, particularmente se houver uma expectativa de alterações nas taxas de câmbio. Havia também um conjunto substancial de dólares offshore, sem restrições por parte dos controlos de capital dos EUA, à medida que os mercados europeus se desenvolviam.
As entradas de capital para a Alemanha entre Janeiro de 1970 e Maio de 1971 (quando a moeda de um dos dois principais países com excedentes de exportação flutuou, sem destruir o sistema) elevaram-se a 35,3 mil milhões de DM (9,6 mil milhões de dólares). Estes foram fluxos na expectativa de uma revalorização alemã renovada. Em 1971, o Japão, o outro grande país excedentário, teve uma entrada de capitais na ordem dos 4,91 mil milhões de dólares) Embora estes fossem vistos como fluxos muito substanciais pelos padrões da época, são modestos em comparação com a extensão dos movimentos de capital em cenários em que não há controlos de capital (ou seja, o mundo dos anos 90 e mais além). A entrada de capitais para a Alemanha ascendeu a 6,6% do PIB, e para o Japão a 2,2%. Se considerarmos os aumentos nas reservas totais (divisas, posição do FMI e ouro), os aumentos para a Alemanha ascenderam a 3,6% do PIB em 1970 e 2,2% em 1971; para o Japão a 0,4% em 1969, 0,6% em 1970, e 4,1% em 1971. É difícil prever um ataque especulativo moderno do sector privado aos Estados Unidos: a saída mais provável (e mais temida) seria aquela em que as conversões oficiais (em vez de privadas) provocassem uma crise. O evento desencadeador ocorrido em Agosto de 1971 que levou à decisão dos EUA de fechar a janela do ouro foi um receio de que a Grã-Bretanha (e outros países da área da libra esterlina) convertesse as reservas em dólares.
A ordem de Bretton Woods dos anos de 1960 parece assim eminentemente sustentável em teoria, e mais sustentável do que era na prática: especialmente quando os movimentos dos anos 1960 são comparados com a extensão do comportamento moderno dos mercados de divisas num mundo com uma mobilidade de capital muito maior. As transações cambiais diárias mundiais em 2007 ascenderam a 3.210 mil milhões de dólares (BIS). As reservas chinesas nos anos 2000 aumentaram a uma taxa anualizada de 250 mil milhões de dólares (com sinais de aumento da taxa), ou seja, um montante anual equivalente a 10% do PIB.
Também não há dúvida que, pela maioria dos critérios, a ordem de Bretton Woods era estável e benéfica. Como Michael Bordo colocou no seu inquérito exaustivo (Bordo, 1993, p. 27): “O regime de Bretton Woods exibiu o melhor desempenho macro geral de qualquer regime…. Isto é especialmente verdade para o período convertível de 1959-70… tanto a variável nominal como a variável real foram as mais estáveis neste período”.
Então qual é a verdadeira história do colapso de Bretton Woods? Não há dúvida de que as taxas de câmbio se tinham tornado inflexíveis, devido à preocupação de que a possibilidade de movimentos desencadearia movimentos especulativos. O sistema de câmbios fixos com paridades ajustáveis criou o potencial de apostas unidirecionais que poderiam forçar os países a um ajustamento das medidas de crise. A falta de vontade de ajustamento por parte dos países vinculados ao dólar (sendo os Estados Unidos o único país que não podia alterar a sua taxa de câmbio) aumentou a sensação de que o papel do dólar era problemático.
O cerne da história reside na economia política da reacção nos Estados Unidos ao aumento das exportações dos “emergentes” da época, em particular do Japão. Este foi o tema que John Connolly retomou repetidamente, nomeadamente no seu discurso de Maio de 1971 em Munique, na Conferência Bancária Internacional. Tornou-se parte da política do Congresso com o relatório de 6 de Agosto de 1971 de Joint Economic Committee’s Sub-committee on International Exchange and Payments , que apresentou a “conclusão inevitável” de que o “dólar está sobrevalorizado”. As taxas de câmbio deveriam ser utilizadas como uma arma para assegurar a abertura do mercado no Japão e na Europa, numa altura em que a questão das exportações têxteis japonesas para os EUA estava a produzir grandes pressões nos congressistas para uma ação imediata, e era provável que fosse uma questão central nas eleições de 1972. A crise do dólar, e a sobretaxa de importação temporária associada, foi utilizada por uma administração que não estava particularmente empenhada na diplomacia financeira internacional multilateral, a fim de lidar com uma questão premente na política interna.
As alterações das taxas de câmbio não afetam simples e diretamente o desempenho comercial e a competitividade da forma como os simples modelos de manuais escolares ou os seus intérpretes políticos pensam. Em particular, desenvolveu-se uma literatura para mostrar porque é que as desvalorizações das taxas de câmbio para os grandes países industriais não melhoram imediatamente a balança comercial (McKinnon, 2009).
E, de facto, a redução formal da paridade do dólar na reunião do G-10 do Smithsonian, em Dezembro de 1971, nada fez para reduzir o défice de mercadorias dos EUA, que aumentou de 2,27 mil milhões de dólares em 1971 para 6,42 mil milhões de dólares em 1972. Em termos de abordagem do problema que era suposto resolver, a “cura” era (como muitas curas médicas na era pré-moderna) muito pior do que a doença contra a qual era dirigida.
O dólar continuou a ser a principal moeda mundial depois de 1971, ao contrário de quase todos os comentários carregados de desgraça depois de 15 de Agosto de 1971 (mas como previsto por Robert Mundell num breve e notável ensaio, originalmente apresentado numa conferência em 1970, que também previa a integração monetária europeia e o colapso do comunismo – Mundell (1971)).
Imediatamente após a crise de 1971, Paul Volcker, como subsecretário de Tesouro responsável pela gestão da crise, expôs em termos bastante subtis o que parecia uma defesa muito ambígua e de pouco entusiasmo de continuar a negociar internacionalmente, embora não fosse claro se haveria um resultado no sentido convencional:
Este esforço inicial pode muito bem ter uma probabilidade relativamente elevada de fracasso – mas, mesmo que falhe nos seus objetivos imediatos, pode ser importante para manter aberto o caminho para um “regionalismo benigno”… Tentar e falhar isso não é perder. Tenderá, com toda a probabilidade, a manter uma atitude mais construtiva a nível internacional do que uma aparência de virar as costas. [15]
As negociações monetárias poderiam, em particular, ajudar a retirar a pressão política de elementos mais sensíveis e vulneráveis do quadro económico mundial. Esta justificação foi, como Volcker viu, uma importante motivação do novo impulso europeu para ter um Bretton Woods em miniatura, ou o que Volcker chamou de “regionalismo benigno”.
A principal realização de 1971 é negativa: ao transferir o descontentamento político dirigido ao regime comercial (a fonte indiscutível da enorme criação de riqueza do mundo pós-1945 e, de facto, o coração da visão de Cordell Hull) para as questões proeminentes e emocionais em torno do papel internacional do dólar, o mundo escapou (embora apenas) a uma grande guerra comercial, e a uma inversão da era entre guerras e da história das repercussões da tarifa Smoot-Hawley. A centralidade do dólar americano foi o verdadeiro legado de Bretton Woods.
VI. O contexto retrospectivo Europeu
Na Europa, os decisores políticos empenharam-se durante décadas na procura de uma alternativa a um mundo dominado pelo dólar. A criação do Sistema Monetário Europeu em 1979 foi uma resposta auto-consciente ao rápido declínio do dólar em 1977-8, à crise sentida na liderança americana sob Jimmy Carter, e à consequente procura de um novo mecanismo a nível internacional para substituir o padrão dólar. O núcleo da nova abordagem pretendia inicialmente ser um cabaz de moedas como unidade de conta, a Unidade de Moeda Europeia (ou ECU, que ecoava convenientemente o nome de uma antiga moeda francesa). Uma nova moeda europeia seria possivelmente um substituto para o dólar, e assim retirar algumas das tensões do sistema monetário internacional. A criação de um Sistema Monetário Europeu em 1978 foi vista como uma “contribuição europeia para resolver o problema do dólar”. [16]
Houve também paralelos na reflexão sobre como uma moeda internacional poderia funcionar entre tentativas de redesenhar ou reformar a moeda artificial do FMI (o “Direito de Saque Especial”), por um lado, e ideias de transformar o ECU numa moeda, por outro. Num jantar no Castelo de Marienburg, a 7 de Abril de 1978, o Chanceler alemão Helmut Schmidt propôs a criação de um Fundo Monetário Europeu, como uma versão regional do FMI e como um renascimento de algum do idealismo dos anos 40 que tinha impulsionado a conferência de Bretton Woods. Os países deveriam juntar uma parte significativa das suas reservas, deveriam utilizar cada vez mais as moedas comunitárias em vez de dólares na intervenção cambial, e deveria haver uma maior utilização da Unidade Europeia de Conta (Ludlow, 1982, pp. 90-2). Na opinião de Schmidt, estas propostas afastariam o mundo da dependência do dólar como a única moeda de reserva; ele chegou mesmo a defender a perspetiva de que os membros da OPEP poderiam investir uma parte do seu excedente na moeda europeia e que um novo Fundo Monetário Europeu poderia emitir direitos de saque especiais denominados em moeda europeia.
Na medida em que a moeda europeia se tornar um instrumento de reserva alternativo, tiraria a pressão do dólar … não há absolutamente nada de anti-americano no esquema, embora possa levar a CE a tornar-se um pouco mais virada para dentro do que no passado. [17]
O Sistema Monetário Europeu, mas também o seu sucessor lógico, a União Monetária Europeia, foram concebidos como respostas não só à questão do dólar, mas também a um problema análogo ao enfrentado pelo mundo na altura da conferência de Bretton Woods: em 1944, os economistas podiam contar com uma longa era de excedentes dos EUA; na década de 1970 e mais tarde, os decisores políticos estavam a tentar resolver o problema dos excedentes alemães. Nos anos 70, tal como nos anos 40, os decisores políticos tiveram de tomar a abertura comercial na Europa como um dado adquirido (isto decorria da conceção original da Comunidade Económica Europeia no Tratado de Roma de 1957); nos anos 90, além disso, tiveram de trabalhar com movimentos de capita livres e ,nesse contexto adicional, a união monetária – e a rendição da autonomia monetária nacional – apareceu como a única solução política.
A Alemanha Ocidental tinha surgido nos anos 60 como a economia europeia mais forte, com um dinamismo impulsionado por um poderoso resultado na exportação. Os excedentes da balança corrente alemã, impulsionados principalmente pelos excedentes comerciais, que surgiram brevemente nos anos 50, foram corrigidos após uma revalorização da moeda em 1961, mas depois surgiram novamente em surtos no final dos anos 60, no final dos anos 70, uma explosão mais poderosa no final dos anos 80, com a liberalização dos movimentos de capitais, e novamente nos anos 2000. Desapareceram nos anos 90, quando os custos da unificação alemã empurraram a balança externa alemã para o défice, e as relações da Alemanha com os seus parceiros europeus foram consequentemente mais harmoniosas. A contrapartida do excedente da balança corrente foi um elevado nível de poupança que foi em parte canalizado para o exterior para financiar défices que surgiram noutros locais.
Os excedentes alemães foram um foco de atenção tanto à escala global como à escala europeia. Poderiam os desequilíbrios ser financiados e mantidos? Se não, havia necessidade de ajustamento. Em cada fase, a extensão do desequilíbrio medido em percentagem do PIB aumentou, principalmente porque os mercados internacionais de capitais eram mais profundos e assim permitiram que desequilíbrios maiores fossem financiados por períodos mais longos. Uma forma de pensar sobre estes desequilíbrios é encará-los como um reflexo das mudanças na competitividade relativa. Assim, um excedente alemão era um reflexo de uma evolução favorável dos ganhos de produtividade, e dos custos salariais contidos por uma abordagem colaborativa e coletiva da fixação dos salários que veio a ser a marca do capitalismo do final do século XX ao estilo alemão. Pelo contrário, os défices dos parceiros comerciais da Alemanha refletiam ou uma menor inovação ou (especialmente em finais dos anos 60, França e Itália) uma abordagem menos disciplinada dos salários numa era de pleno emprego e um maior radicalismo social.
No início, na era de Bretton Woods de taxas de câmbio fixas e mercados de capitais controlados, mesmo défices relativamente pequenos não puderam ser financiados, e produziram uma pressão imediata sobre os mercados cambiais. Os países deficitários tiveram então de aplicar travões orçamentais num ciclo stop-go, ou seja, de travar e depois estimular. Os parceiros da Alemanha, nomeadamente a França, foram confrontados com a perspetiva de austeridade e deflação a fim de corrigir os défices. Esta alternativa era pouco atrativa para a elite política francesa, pois limitava o crescimento e era garantia de impopularidade eleitoral. A sua alternativa política preferida era assim a expansão alemã, mas este curso era impopular com um público alemão preocupado com o legado da inflação e tinha a oposição do poderoso e independente banco central, o Deutsche Bundesbank. A resolução da questão das saldos da balança corrente alemã no contexto europeu parecia exigir, inicialmente, algum mecanismo político sofisticado e engenhoso, que obrigaria os políticos franceses a impor mais austeridade do que gostariam, e os alemães a menos ortodoxia em termos de preços do que julgavam necessário. A relação chave era bilateral. Um mecanismo político, contudo, requer uma negociação contínua e deliberação pública, e isso teria sido doloroso dadas as preferências políticas nos dois países (e nos países que se alinhavam com cada um dos Dois Grandes).
A crescente atração pela união monetária resultou do facto de não exigir tal processo político, e que o funcionamento de um dispositivo inteiramente automático limitaria o debate político, a iniciativa e a escolha política. A união monetária ocorreu na sequência de uma era de liberalização do mercado de capitais, na qual os desequilíbrios das contas correntes eram sustentáveis por períodos muito mais longos. Os efeitos dos movimentos de capitais ao permitir que os desequilíbrios das balanças de transações correntes se acumulassem em muito maior escala, e ao assegurar que as correções, quando ocorressem, seriam muito mais dramáticas, já era percetível no final dos anos 80 e início dos anos 90, antes da passagem para a união monetária. De facto, aqueles grandes acumulados nos desequilíbrios foram o que convenceu os decisores políticos europeus de que uma união monetária era a única forma de evitar o risco de crises periódicas com realinhamentos monetários cujas consequências na política comercial ameaçavam a sobrevivência de um mercado interno europeu integrado.
Na união monetária, os excedentes da Alemanha resultaram simplesmente, inicialmente, em fluxos de capital do sector privado. Quando estes fluxos de capital pararam na sequência de uma crise da dívida soberana, os excedentes e défices persistiram: não houve um ajustamento imediato e automático. Em vez disso, os desequilíbrios foram financiados através do novo sistema de bancos centrais, de forma absolutamente automática através do mecanismo de pagamentos TARGET2. A moeda internacional sintética de Keynes, o bancor, destinava-se a garantir a estabilidade e a evitar a deflação, a nível mundial (Skidelsky, 2000, p. 221). Como resultado de nenhum planeamento explícito para tal eventualidade, a visão de Keynes de financiamento automático e não discricionário de desequilíbrios foi mais perfeitamente realizada no contexto da União Monetária Europeia.
Esse funcionamento é, no entanto, profundamente controverso. Os economistas alemães que chamaram a atenção para a forma e consequências das operações do TARGET2 preocuparam-se com a responsabilidade implícita dos bancos centrais credores em caso de incumprimento [18]. O funcionamento da união monetária provou ser facilmente tão controverso como a proposta de Keynes de 1944.
VII. Reflexões gerais
Na era inicial das preocupações com a globalização na viragem do século XIX, começou uma reação negativa que acabou por produzir restrições à migração e elevados níveis de proteção comercial. Quando a proteção nacional se tornou a principal prioridade da maioria dos países, nas décadas de 1920 e 1930, o mundo tornou-se mais pobre e menos seguro. Houve um ciclo vicioso, em que as forças externas foram culpadas por perdas e desastres, e elevados níveis de proteção comercial destruíram a prosperidade nacional.
A maioria dos países evitou este tipo de contragolpe na segunda metade do século XX, embora os seus cidadãos tivessem a mesma angústia. Existem paralelos óbvios entre as preocupações britânicas sobre a concorrência alemã com mão-de-obra barata e o poder das novas indústrias alemãs nas décadas de 1880 e 1890 e as preocupações dos americanos sobre a ameaça japonesa nos anos 60 e a da China de hoje. A mudança dos padrões de emprego acompanha constantemente o crescimento. No início dos anos 70 e novamente nos anos 80, os trabalhadores e produtores americanos ficaram perturbados com a perda de empregos para o Japão. Alguns dos empregos mais qualificados, em automóveis, foram perdidos; eletrodomésticos como a televisão já não eram fabricados nos Estados Unidos. Em cada ocasião, a administração tentou responder às preocupações de perda de postos de trabalho não através de restrições comerciais, mas através de alterações cambiais que tornariam os produtos americanos mais competitivos: primeiro, o fim da convertibilidade dólar-ouro em 1971, e depois, em 1985, o acordo Plaza para desvalorizar o dólar. As iniciativas de política monetária e cambial ofereciam uma forma de absorver a dor do ajustamento. O foco do descontentamento comercial foi deslocado para a arena monetária de uma forma que ajudou a minar a legitimidade das formas institucionais de regulação do sistema financeiro internacional.
A utilização da política monetária e do ajustamento da taxa de câmbio para resolver o conflito comercial é hoje mais difícil, uma vez que muitos dos países cujos produtos estão a entrar nos Estados Unidos da América indexam as suas próprias moedas de forma mais ou menos formal ao dólar. Os governos ainda continuam a pensar que precisam de alguma resposta numa ilustração de que estão a “sentir a dor”, e de mostrar que estão a fazer alguma coisa. Tal como a administração Bush, eles adotam tarifas que podem depois ser anuladas pela Organização Mundial do Comércio. Desta forma, não fazem nada de muito prejudicial, mas assinalam ao eleitorado que as suas mãos estão atadas por acordos e instituições internacionais. Mas este tipo de ação produz, por sua vez, um novo tipo de contra-ataque, contra as instituições internacionais.
Os problemas comerciais são, de facto, tratados de forma rotineira, deslocando a ênfase para a arena monetária. O mundo desenvolveu as suas disposições institucionais no contexto da globalização, afastando-se do acordo de Bretton Woods, tornando-as mais duras na arena comercial e mais suaves na arena monetária.
No futuro, a descarga de problemas de ajustamento para a política monetária (que foi a parte mais útil do exercício de 1971) será mais difícil, devido à fixação generalizada das taxas de câmbio asiáticas e ao novo carácter informal e largamente privatizado do sistema monetário internacional. Algo desta reação inversa é evidente na emenda Schumer-Graham aprovada pelo Senado dos EUA em 2005, que previa uma tarifa de 27,5% sobre todos os bens chineses que entrassem nos Estados Unidos, a menos que a China reavaliasse a sua moeda. As questões monetárias produzem agora respostas comerciais, e ameaçam o elemento básico da fórmula de Bretton Woods.
Da mesma forma que o Tratado de Versalhes produziu uma mitologia negativa, na qual todos os elementos maus e instáveis da política entre guerras foram atribuídos ao tratado de paz e não à destruição causada pela guerra, Bretton Woods assumiu uma mitologia positiva. De acordo com essa versão, um ato de internacionalismo criativo esclarecido removeu obstáculos para alinhar os interesses de múltiplos Estados-nação e de agentes económicos, e forneceu uma nova síntese de Estado e de mercado. Bretton Woods era o açúcar intelectual, cobrindo e mascarando o sabor amargo da pílula de Realpolitik da hegemonia do dólar. Mas também forneceu uma cobertura de açúcar para o sabor desagradável do internacionalismo no contexto interno da política americana.
No debate que se seguiu aos anos de 1970, e que ainda hoje prossegue, duas questões foram confundidas: a questão de porque é que não houve outro Bretton Woods até agora; e a perceção de que a economia mundial está numa desordem e de que uma ordem de mercado internacional (ou capitalismo) não foi devidamente restaurada. A amálgama leva à constante procura de um outro Bretton Woods, e, na verdade, de outro Keynes, ou de outro Estados Unidos na sua encarnação de 1944 [o New Deal de Roosevelt] como uma potência que representa os princípios internacionais liberais. Por outras palavras, esta amálgama regenera continuamente o mito de Bretton Woods, ou da maneira como o multilateralismo salvou o mundo.
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Notas
[14] Meltzer (1991, pp. 54–83); também Bordo (1993).
[15] Citado em James (1996, p. 235).
[16] Arquivo do Bundesbank (HADB) N2/264, Karl Otto Pöhl para Helmut Schmidt, 21 de Março de 1978.
[17] Arquivos Nacionais Britânicos, PREM 16/1615, nota Schmidt sobre as observações na Cimeira de Copenhaga.
[18] Ver Sinn e Wollmershäuser (2011).
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Referências
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O autor: Harold James [1956-] é um historiador económico inglês, doutorado pela universidade de Cambridge. Atualmente é Professor de História e Assuntos Internacionais na Universidade de Princeton e colega senior no Center for International Governance Innovation. É especialista em história económica alemã e europeia. Co-autor do novo livro The Euro and The Battle of Ideas, e autor de The Creation and Destruction of Value: The Globalization Cycle, Krupp: A History of the Legendary German Firm, e Making the European Monetary Union. Escreve regularmente para Project Syndicate.