Nota de editor:
A parte IV, Reflexões sobre Bretton Woods, é constituída pelos seguintes textos:
Texto 1 – O FMI é -ou foi? – a pedra angular do Sistema Financeiro Internacional, por James M. Boughton
Texto 2 – Modificar a Carta do FMI, por James M. Boughton
Texto 3 – Proposta de alteração do Acordo do Fundo Monetário Internacional com vista a aumentar o nível do comércio mundial, por Harry D. White
Texto 4 – Reflexões sobre Bretton Woods, por Edward M. Bernstein
Texto 5 – Os múltiplos contextos de Bretton Woods, por Harold James
Texto 6 – Desigualdades Nacionais e a Economia Política da Reforma Financeira Global, por Eric Helleiner
Texto 7 – O Sistema Monetário Internacional de Bretton Woods: Uma Visão Histórica Geral, por Michael D. Bordo
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota (*)
(*) O maior agradecimento a James M. Boughton, por me ter proporcionado o conteúdo deste seu texto.
12 min de leitura
Parte IV – Texto 2. Modificar a Carta do FMI
Por James M. Boughton
Extrato do livro “Harry White and the American Creed: How a Federal Bureaucrat Created the Modern Global Economy (and Failed to Get the Credit)” de James M. Boughton (Yale University Press, 2021), Capítulo 17 – Consultor Independente, 1947-48 (ver aqui resumo deste capítulo)
Modificar a Carta do FMI
Harry fez o que constituiu a sua última contribuição para o FMI mais de um ano depois de se ter demitido do seu cargo [N.T. Diretor executivo dos EUA no recém criado FMI]. Em Abril de 1948, sentia-se culpado por não ter conseguido fazer muito trabalho pelo México. Mais fundamentalmente, ele estava preocupado com o facto de o FMI não estar à altura do seu potencial numa economia mundial cada vez mais desafiante.
O aumento do crescimento em alguns países no pós-guerra, os retrocessos económicos noutros, e o início de tensões políticas sob a forma da Guerra Fria iriam, segundo ele, em breve sobrecarregar os limitados recursos do FMI e do Banco Mundial. Menos de quatro anos depois de Bretton Woods, lamentou não ter criado um sistema mais dinâmico e flexível para lidar com estes desenvolvimentos imprevistos. O FMI, em particular, iria revelar-se inadequado: “Não podemos esperar que um rapaz faça o trabalho de um homem. Tal como elaborado em Bretton Woods, as instituições deveriam ter a capacidade de um homem para um trabalho do tamanho de um homem. Desde então, o trabalho cresceu para um tamanho gigantesco, enquanto que o homem para o gerir, figurativamente falando, encolheu para o tamanho de um mero rapaz ” [1]. Harry decidiu acabar com estas suas duas preocupações com um esforço: escrever uma proposta de modificação dos Artigos do Acordo do FMI, que entregaria às autoridades mexicanas na esperança de que as mesmas a apresentassem ao Fundo para que o Conselho Executivo tomasse uma decisão.
A modificação proposta era um esquema complicado para criar um “meio de troca internacional” que os governos nacionais poderiam utilizar para o objetivo estritamente limitado de aumentar o comércio internacional. A ideia essencial era que o FMI criaria contas “DC- Dólares Comerciais” (TD-Trade Dollars] para cada país membro [2]. Se os serviços do FMI determinassem que um país poderia aumentar as suas importações se estivesse menos limitado pela disponibilidade de divisas, o Fundo afetaria créditos em Dólares Comerciais a esse país. Se os serviços determinassem que um país seria capaz de aumentar as suas exportações se outros países estivessem menos limitados, então alocaria débitos de DC a esse país e exigir-lhe-ia que aceitasse DC em troca dos seus bens. Os DC só poderiam ser utilizados para aumentar as importações acima do nível das importações do utilizador num período de base designado. Os países que aceitassem DC ganhariam juros sobre estes seus ativos e os países que os utilizassem pagariam juros.
Ao escrever o manuscrito, Harry tentou antecipar as muitas objeções que seriam levantadas contra a sua proposta. Reconheceu que os países poderiam discordar da análise dos serviços sobre as suas necessidades e circunstâncias e solicitariam créditos adicionais ou requisitos mais fracos para os aceitar. Propôs que para lidar com essa situação fosse criado um comité de revisão composto por funcionários do FMI e do Conselho Económico e Social da ONU (ECOSOC), bem como por peritos técnicos do país. Propôs ainda que todo o esquema fosse encerrado ao fim de quinze anos, no pressuposto de que a pressão do pós-guerra sobre os recursos do FMI se revelaria temporária.
Separadamente, Harry produziu um “esboço de uma declaração que poderia ser utilizada para introduzir as modificações propostas na agenda”. Nele ele argumentou que “as contribuições de ambos [do Fundo e do Banco] foram muito menos do que o previsto”. Parte do problema era o aumento das “tensões mundiais”, uma referência velada ao início da Guerra Fria e às consequentes despesas da corrida aos armamentos. A maioria das pessoas, recordou, esperava que o fim da Segunda Guerra Mundial fosse seguido por “um grau de unidade e boa vontade nas relações políticas internacionais entre os aliados vitoriosos nunca antes alcançado em tempo de paz. Esperava-se que o mundo se movesse rapidamente – para usar a frase que Wendell Willkie tornou famosa – em direção a um ‘Mundo Único'”. Em vez disso, “as tensões entre algumas das maiores potências” tinham produzido pressões económicas “quase catastróficas” [3].
Outro factor foi o aumento da inflação dos preços, que já tinha reduzido o valor real dos recursos do Fundo quase para metade. Mas Harry argumentou que o problema também surgiu devido a deficiências nas “políticas e recursos” das instituições. A menos que fossem feitas melhorias, ele concluiu que o Fundo e o Banco “continuariam apenas a beliscar os limites dos problemas. Continuarão a produzir um máximo de fachada e um mínimo de resultados”. Ele era particularmente crítico da gestão do Banco Mundial, que tinha sido parcimonioso com os seus empréstimos. “Se o Banco tivesse seguido uma política mais de acordo com o espírito estabelecido na Carta…, as dificuldades enfrentadas pelo Fundo teriam sido menores e teria sido dado um maior contributo por ambas as instituições ” [4].
Esta era uma acusação extremamente dura dos seus próprios filhos intelectuais, que ele tinha trabalhado tão arduamente para conceber e criar. Agora acreditava que nem ele nem ninguém envolvido no processo de criação tinha previsto como o mundo iria evoluir após a guerra.
As instituições criadas em Bretton Woods não estavam à altura destes desafios imprevistos. Harry redigiu esta proposta com alguma pressa, e enviou o manuscrito ao embaixador mexicano em Washington (Antonio Espinosa de los Monteros) no dia 21 de Abril. Sem dúvida que a discutiu com os banqueiros centrais do México durante uma visita à Cidade do México em Junho, mas essas discussões teriam sido apenas de carácter preliminar. Ninguém deu andamento à proposta durante os meses de Verão, e o manuscrito tornou-se órfão quando Harry morreu subitamente em meados de Agosto.
Em Outubro, responsáveis do banco central mexicano decidiram oferecer o manuscrito ao FMI como uma espécie de homenagem póstuma a Harry. Quando o introduziram no Conselho Executivo, o diretor executivo mexicano, Raul Martinez-Ostos, observou que “não tinham tomado qualquer posição de apoio ou oposição a qualquer das recomendações nele contidas, e estavam a apresentar o documento nesta altura como um estudo técnico valioso que poderia contribuir para a eventual solução de um problema difícil e importante” [5].
A neutralidade com que as autoridades mexicanas apresentaram a proposta de Harry permitiu ao FMI evitar aceitar o seu manuscrito como uma proposta formal de ação. O Conselho Executivo pediu aos serviços que preparassem uma análise do mesmo, e o Departamento de Investigação fê-lo durante os meses seguintes [6]. Essa análise foi redigida com uma posição ligeiramente negativa. A proposta foi então metida na gaveta. Em retrospetiva, no entanto, ela era uma percursora notavelmente esclarecedora do que se tornou a Primeira Emenda dos artigos duas décadas mais tarde.
A análise dos serviços do FMI relativamente à proposta de Harry White naturalmente levou a que se olhasse para trás no tempo para se estabelecerem comparações. A análise assinalou que a proposta estava mais próxima do Plano Keynes para uma União de Compensação Internacional do que do Plano White que o tinha substituído. A grande diferença era que a proposta de White destinava-se a ser complementar da estrutura existente do FMI e não a substituí-la. Além disso, em vez de trabalhar com quotas fixas para cada país, o acesso ao esquema basear-se-ia na posição e perspetivas comerciais de um país em relação a um período de base que seria atualizado todos os anos. Uma vez que os países seriam obrigados a utilizar a maioria dos seus direitos de saque ao abrigo dos artigos originais antes de terem acesso ao esquema complementar, o acesso efetivo ao mesmo seria provavelmente limitado em escala. A partir destas considerações, os serviços concluíram que não esperavam que o regime contribuísse substancialmente para um aumento do comércio mundial e poderia agravar a distribuição do comércio e a escala dos desequilíbrios comerciais [7].
Para além dos detalhes do esquema, que Harry sem dúvida teria revisto largamente se tivesse vivido para o discutir com os seus antigos colegas e reagir a um debate público, a conceção subjacente era uma resposta apropriada a um problema importante que estava a surgir na altura – e que estava longe de ser temporário, como Harry pensava. Com a perspetiva de alguém que vivia em 1948, ele viu o problema como sendo causado por uma escassez de reservas cambiais em muitos países que tinham sido devastados pela guerra. Além disso, a procura de reservas estava a ser impulsionada pelo advento da Guerra Fria e pela correspondente necessidade de muitos países reforçarem as suas capacidades de defesa. Se estas carências pudessem ser ultrapassadas pelo crescimento do comércio, o problema desapareceria gradualmente. Com a perspetiva a posteriori do século XXI, pode-se ver que as insuficiências das instituições originais de Bretton Woods só iriam piorar.
O sistema financeiro internacional que Harry tinha criado estava obrigado a depender do fornecimento de dólares norte-americanos para apoiar o comércio transfronteiriço, combinado com o preço firme do ouro em dólares para apoiar o financiamento transfronteiriço. Um dos mais entusiastas observadores dos problemas desta dependência na economia do pós-guerra foi Robert Triffin, que conhecemos anteriormente como membro da missão de Harry através da América Central e do Sul em 1947. As interacções de White e Triffin podem muito bem ter ajudado a inspirar o pensamento de cada um destes dois homens sobre as deficiências práticas do sistema.
No fundo, Triffin era um académico que, tal como Harry, começou a sua carreira de professor em Harvard. Em 1951, após o seu serviço no Conselho da Reserva Federal, no FMI e na Organização para a Cooperação Económica Europeia, começou a sua principal vocação como professor de economia na Universidade de Yale. No final dessa década, formulou a teoria que ficou conhecida como o dilema de Triffin. Viu que o sistema de Bretton Woods de taxas de câmbio fixas ligadas ao ouro e ao dólar americano estava a gerar um crescimento no comércio internacional que não podia ser sustentado a longo prazo. Os países fora dos Estados Unidos continuariam a acumular dólares como reservas a um ritmo superior àquele a que os Estados Unidos poderiam acumular ouro para servir de suporte ao stock de dólares. A prazo, isso induziria os governos a exigir ouro em troca das suas reservas a um ritmo que provocaria o colapso do sistema [8].
Alguns anos após Triffin ter exposto o dilema, o sistema de Bretton Woods começou a mostrar muitos dos problemas como ele tinha previsto. As discussões entre as principais economias avançadas, entre esses países e um grupo de países em desenvolvimento e no seio do FMI levaram em 1968 a um acordo para alterar os Artigos do Acordo e criar os Direitos de Saque Especiais (DSE) como um novo ativo financeiro internacional. O DSE foi definido inicialmente como equivalente ao teor em ouro do dólar americano. A partir de 1970, os DSE foram emitidos (“atribuídos”) a todos os países participantes na proporção das suas quotas no FMI. As regras que regem a utilização dessas atribuições foram concebidas para assegurar que os DSE serviriam como um suplemento às reservas cambiais oficiais. Durante as décadas seguintes, os DSE foram redefinidos e reestruturados, mas continuaram a servir como reserva suplementar para apoiar o crescimento do comércio internacional [9].
O esquema dos DSEs diferia da proposta de Harry de 1948 em muitos aspetos técnicos, mas a sua essência era semelhante. Os DSEs, tal como a conta em Dólares Comerciais proposta por White, foram concebidos para funcionar como uma linha de crédito especializada para complementar o dólar americano nas reservas oficiais dos países participantes. Os países participantes podiam recorrer temporariamente a essa linha de crédito para liquidar saldos líquidos com parceiros comerciais, e teriam de repôr (“reconstituir”) a sua participação cada dois ou três anos. Em ambos os esquemas, os países com fortes posições de pagamento poderiam ser obrigados (“designados”) a aceitar o ativo especial a pedido (Esta descrição aplica-se à forma original dos DSEs e às regras originais para a sua utilização. Em 1974, os DSEs foram redefinidos como um cabaz de moedas. A exigência do requisito de reconstituição foi revogada em 1981. A exigência de designação ainda está em vigor, mas não é invocada desde 1987.) Ambos os esquemas visavam preservar o sistema de taxas de câmbio fixas de Bretton Woods, embora em 1968 as tensões sobre o sistema se tivessem tornado tão grandes que o penso-rápido dos DSEs não o puderam salvar. Talvez os contas em Dólares Comerciais de Harry pudessem ter salvado o sistema se tivessem sido introduzidos no final da década de 1940, mas isso é apenas especulação.
O principal interesse deste episódio é que Harry reconheceu que a conceção do sistema que ele tanto lutou para criar ia ser inadequada para servir a inesperadamente desafiante economia mundial do pós-guerra. Foi apenas quatro anos após Bretton Woods, três anos após o fim da guerra, e um ano após o início das operações financeiras do FMI, mas o mundo tinha mudado. Se Harry não tivesse morrido tão jovem, teria visto a era de Bretton Woods tornar-se o quarto de século mais dinâmico da história, medido pela extensão e amplitude do crescimento económico global [10]. Mas ele não viveu para defender eficazmente a modificação do sistema de modo a que este pudesse adaptar-se aos desafios em evolução. O sistema financeiro criado em Bretton Woods navegou inalterado durante as décadas de 1950 e 1960 até ao seu afundamento na década de 1970, na sequência do crescimento que Bretton Woods tinha tornado possível.
Notas
- White, “Proposal for Amendment,” 1.
- Harry introduziu o termo dólares comerciais no seu plano de 1942 para o FMI, mas apenas para rejeitar a sugestão de que o esquema exigia uma nova moeda internacional; Horsefield, Fundo Monetário Internacional, 3:78-82.
- Uma cópia do rascunho, em SMLP-1, caixa 11, está marcada “HDW:atw 4/20/48” no fundo da última página, indicando que foi escrita por Harry White e foi dactilografada por Anne Terry White em 20 de Abril de 1948. No topo da primeira página, na própria mão de Harry, está marcado “H D D White 19 de Maio de 1948”. O facto de ter assinado essa cópia um mês depois de ter sido dactilografada e pouco antes da sua viagem à Cidade do México sugere que planeava entregá-la às autoridades mexicanas para sua utilização.
- Ibid.
- White, “Proposal for Amendment”, página de rosto. Ver também acta da Reunião do Conselho Executivo 369, 7 de Outubro de 1948. A viúva de Harry, Anne, ajudou a preparar o manuscrito original, incluindo a sua dactilografia, e esteve envolvida na sua preparação para a Comissão Executiva. A versão final, tal como circulou no FMI, incluía várias anotações inseridas com as suas iniciais (ATW).
- “Proposal for Amendment to Fund Agreement to Increase Level of World Trade,” IMF Executive Board Document 347, Supplement 1, August 23, 1949, IMFA.
- O autor principal da análise dos serviços foi Jacques J. Polak, então director adjunto do Departamento de Investigação. Mais de meio século depois, Polak disse-me que ele e outros tinham considerado que a proposta tinha sido mal concebida. Eles consideraram a circulação interna oficial e a análise dos serviços como tendo sido apenas uma homenagem a Harry e uma cortesia para com a sua viúva.
- Triffin apresentou a teoria pela primeira vez num par de artigos publicados em 1959 na revista italiana Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review. A formulação mais completa está no seu livro de 1960, Gold and the Dollar Crisis.
- Para os antecedentes da criação do DSE e o texto da emenda, ver de Vries, Fundo Monetário Internacional: O Sistema sob Stress. Para a história do DSE até ao final do século, ver Mussa, Boughton, e Isard, Futuro do DSE; Boughton, Revolução Silenciosa, cap. 18; e Boughton, Tearing Down Walls, cap. 15.
- Para análises desse crescimento e do seu efeito no sistema, ver Fischer, “Globalization and Its Challenges,” e Boughton, Stabilizing International Finance. A sabedoria mais convencional sobre o sistema de Bretton Woods é que este entrou em colapso principalmente devido a políticas macroeconómicas insustentáveis, especialmente nos Estados Unidos, e não devido à inconsistência entre a sua estrutura e a bem sucedida e alargada esfera internacional de crescimento económico; ver Bordo e Eichengreen, Retrospective.
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O autor: James M. Boughton é investigador senior da CIGI desde 2013. Foi membro do departamento de investigação do FMI de 1981 a 2012, e desde então historiador emérito. De 2001 a 2010, serviu também como director assistente no Departamento de Estratégia, Política e Revisão do FMI. Ocupou vários cargos no Departamento de Investigação do FMI. Antes de entrar para o FMI, James foi economista na Divisão Monetária da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico em Paris.
Autor de dois volumes sobre a história do FMI: Revolução Silenciosa, abrangendo 1979-1989, e Tearing Down Walls, abrangendo 1990-1999. Outras publicações incluem um livro sobre dinheiro e banca, um livro sobre o mercado de fundos federais dos EUA, três livros sobre tópicos do FMI que ele co-editou, e artigos em revistas profissionais sobre finanças internacionais, teoria e política monetária, coordenação política internacional e a história do pensamento económico. O seu último livro é Harry Dexter White and the American Creed: How a Federal Bureaucrat Created the Modern Global Economy (e Failed to Get the Credit) (Yale University Press, 2021).
Licenciado e doutorado em Economia pela universidade de Duke.
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