Marriner Eccles, os New Dealers e a criação das Instituições de Bretton Woods — Parte IV- Reflexões sobre Bretton Woods — Texto 1. O FMI é -ou foi? – a pedra angular do Sistema Financeiro Internacional, por James M. Boughton

Francisco G Tavares

Nota de editor:

A parte IV, Reflexões sobre Bretton Woods, é constituída pelos seguintes textos:

Texto 1 – O FMI é -ou foi? – a pedra angular do Sistema Financeiro Internacional, por James M. Boughton

Texto 2 – Modificar a Carta do FMI, por James M. Boughton

Texto 3 – Proposta de alteração do Acordo do Fundo Monetário Internacional com vista a aumentar o nível do comércio mundial, por Harry D. White

Texto 4 – Reflexões sobre Bretton Woods, por Edward M. Bernstein

Texto 5 – Os múltiplos contextos de Bretton Woods, por Harold James

Texto 6 – Desigualdades Nacionais e a Economia Política da Reforma Financeira Global, por Eric Helleiner

Texto 7 – O Sistema Monetário Internacional de Bretton Woods: Uma Visão Histórica Geral, por Michael D. Bordo

 

Seleção e tradução de Júlio Marques Mota

12 min de leitura

Parte IV – Texto 1. O FMI é -ou foi? – a pedra angular do Sistema Financeiro Internacional 

Por James M. Boughton

Capítulo 8 (original aqui), parte II do livro “From Great Depression to Great Recession: the elusive quest for international policy cooperation”, Fundo Monetário Internacional, editores Atish R. Ghosh e Mahvash S. Qureshi

 

Tornou-se moda, e é útil, pensar no sistema financeiro internacional como uma forma de arquitetura. Essa analogia pode assumir muitas formas específicas, mas uma comparação útil é com as catedrais góticas da Europa, que se encontram entre os maiores triunfos arquitetónicos da história mundial. As catedrais, construídas sem artifícios tão modernos como o betão armado, permanecem há séculos e ainda suscitam admiração. Um elemento chave de cada catedral é o arco em ogiva, que é um pouco mais do que um conjunto de pedras, empilhado numa curva e mantido firmemente no lugar por uma pedra-chave no ápice do arco. Retira-se a pedra-chave, e toda a estrutura se desmorona.

O arco gótico pode servir de metáfora para o sistema financeiro internacional tal como tem evoluído desde que foi concebido em Bretton Woods, New Hampshire, em 1944. Tem muitos componentes, nomeadamente mercados financeiros privados, autoridades monetárias nacionais, instituições regionais, bancos multilaterais de desenvolvimento e – no ápice – o Fundo Monetário Internacional. Este capítulo argumenta que, sem esta pedra-chave, o sistema entraria em colapso.

De facto, o FMI foi concebido para ser a pedra angular do sistema, por um grupo de delegados que tinham conhecido pouco mais do que caos financeiro e económico ao longo da sua vida profissional. Toda a era desde o início da Grande Guerra em 1914 tinha sido marcada por pressões autarquistas e mercantilistas, e pela ausência de qualquer ordem financeira. A Grande Depressão foi seguida pela Segunda Guerra Mundial. Os múltiplos esforços para restaurar a ordem tinham falhado. Os fluxos financeiros do sector privado eram praticamente inexistentes e tinham sido bastante limitados durante muitos anos; o suficiente para que todos os envolvidos concordassem que o sistema deveria ser concebido em torno da estabilização dos fluxos oficiais, com os fluxos privados limitados aos diretamente relacionados com o comércio.

A chave para estabilizar os fluxos financeiros oficiais era criar uma instituição – o FMI – como um fórum no qual os representantes dos países comerciais pudessem discutir como promover o comércio, restabelecendo a convertibilidade da moeda e eliminando gradualmente as restrições à convertibilidade das moedas relacionada com o comércio. Mas os fundadores reconheceram que um fórum não seria suficiente. Os desequilíbrios comerciais surgiriam e teriam de ser resolvidos pelos fluxos de capitais oficiais. Confiar nos fluxos bilaterais (como na era clássica do padrão-ouro, bem como no período desordenado entre guerras) seria ineficiente.

A solução foi criar um processo multilateral formal. Os fundadores imaginavam que a maioria dos países oscilaria entre o estatuto de crédito e de débito e recorreriam ao financiamento do FMI quando estivessem temporariamente em dívida para com outros membros. Os Estados Unidos, que dominavam completamente a produção e as finanças mundiais na altura, seriam excecionais como credor permanente e primário do sistema.

O mundo de Bretton Woods já não existe. Assistimos a sete décadas de crescimento económico global, liderado por um crescimento espetacular no comércio internacional. O volume de ativos financeiros transfronteiriços do sector privado cresceu ao ponto de serem ordens de magnitude maiores do que os ativos do setor público. Como resultado, hoje em dia as finanças impulsionam o comércio, e não o contrário. Quando os países entram em dificuldades para financiar a sua balança de pagamentos internacionais, é provável que o FMI seja apenas um entre muitos credores.

O sistema financeiro internacional atual é caótico, mas é um tipo de caos totalmente diferente do que se verificava no período entre guerras. É um caos nascido do sucesso, não do fracasso. Um ponto que muitas vezes é esquecido nas discussões sobre a história financeira do pós-guerra é que o sistema de Bretton Woods entrou em colapso no início dos anos 70, não porque tenha falhado mas porque foi bem sucedido para além dos sonhos mais loucos dos delegados que o organizaram em 1944. Em vez de apenas estabilizar a produção e o comércio a um nível razoavelmente elevado, como previsto em Bretton Woods, o sistema permitiu que o comércio mundial crescesse quase 9% ao ano, o que por sua vez desencadeou um crescimento da produção mundial superior a 5% ao ano. Além disso, o crescimento foi mais amplamente partilhado do que nunca. Quando o sistema terminou em 1973, o número de credores do FMI tinha crescido de um (os Estados Unidos) para 17 países em quatro continentes. Actualmente, esse número aproxima-se dos 50.

Em 1973, a hegemonia económica e financeira dos EUA era uma coisa do passado, não fundamentalmente devido a qualquer vacilação nos Estados Unidos, mas devido à diversidade do sucesso económico em todo o mundo. O mundo já não era (se alguma vez o foi) uma zona monetária comum, e um sistema baseado unicamente no dólar americano e em taxas de câmbio indexadas ao dólar já não era viável. De uma perspetiva Americanocêntrica, isso poderia ter parecido um fracasso, mas de uma perspetiva global foi claramente um sucesso.

À medida que a necessidade global se deslocava na direção de um sistema mais flexível, o FMI respondia de três maneiras. Primeiro, criou o instrumento Direito de Saque Especial (DSE) como um suplemento ao dólar em reservas cambiais. Em segundo lugar, eliminou o papel monetário do ouro nas finanças internacionais. Terceiro, eliminou o sistema de valores nominais para as taxas de câmbio e adotou o princípio de que cada país poderia escolher  qualquer regime cambial que quisesse (exceto a indexação ao ouro), sujeito à supervisão do FMI sobre políticas restritivas e sobre a coerência das políticas macroeconómicas com o regime cambial.

Essas respostas foram necessárias e úteis, mas não foram suficientes para estabilizar o sistema, muito menos para sustentar o desempenho de crescimento da era de Bretton Woods. O facto devastador das últimas quatro décadas das finanças internacionais é que, apesar de termos passado de um sistema rígido e apertadamente construído para um sistema muito mais aberto e dinâmico, passámos simultaneamente a ter tanto menos estabilidade como menos crescimento. A frequência, gravidade e amplitude geográfica das crises financeiras têm sido maiores do que na era de Bretton Woods, culminando na crise financeira global que começou em 2008. Entretanto, o crescimento económico em média desde 1972 caiu de mais de 5 por cento ao ano para cerca de 3 por cento.

 

O que é que se passou de errado e como é que o podemos resolver?

Parte do problema é que as políticas económicas têm sido mal formuladas e implementadas. No final da década de 1970, a confiança tinha corroído a capacidade dos governos ou dos bancos centrais para estabilizar as economias nacionais através de uma política contracíclica. Como resultado, as políticas macroeconómicas começaram gradualmente a concentrar-se menos na manutenção de um elevado emprego e de um crescimento económico e mais em objetivos financeiros mais estreitos, tais como a redução do défice orçamental e a contenção monetária. Perdeu-se o consenso keynesiano do pós-guerra de que os governos tinham uma responsabilidade primária pelo emprego e crescimento. Perversamente, a economia mundial acabou por não ter nem um bom crescimento nem estabilidade financeira (estabilidade de preços, sim, mas acompanhada por ondas de crises financeiras). A razão para este resultado é simples e clara: emprego elevado e crescimento económico sustentável são condições necessárias para a estabilidade financeira. Colocar a economia real em piloto automático aumenta a volatilidade financeira.

Juntamente com a perda de uma política orçamental eficaz, a mudança para taxas de câmbio flexíveis não conseguiu produzir a tendência de inversão da média para o equilíbrio financeiro que Milton Friedman e outros imaginavam durante a era de Bretton Woods. A globalização financeira desde os anos 70 significou que a balança de capital, e não a balança comercial, foi o principal determinante das taxas de câmbio. Com uma minoria a dominar a maioria, as taxas não reguladas falharam o equilíbrio, e a gestão da taxa para compensar os efeitos financeiros provou ser um objetivo irrealista. Uma melhor regulação e supervisão dos fluxos financeiros internacionais poderia ter aliviado o problema, mas durante um quarto de século a política de regulação financeira estava a avançar na outra direção.

Estes erros e fraquezas políticas são problemas resolúveis, tendo sido feitos alguns progressos desde o início da crise financeira global. Mas para além de melhores políticas, precisamos de reforçar o sistema institucional da economia global se esperamos restaurar o desempenho a que DeLong (2015) chamou os “anos gloriosos” da era de Bretton Woods.

O FMI foi concebido para ser a pedra angular do sistema financeiro internacional, pelo que o primeiro requisito para que um sistema funcione bem é um FMI eficaz. À medida que a economia global se tornou mais complexa e caótica após 1973, a adaptação da instituição tornou-se cada vez mais difícil. A vigilância sobre uma multiplicidade de regimes cambiais, a concessão de empréstimos a países de baixo rendimento e àqueles que fazem uma transição para a economia de mercado, a gestão da resposta a crises financeiras internacionais, e a tentativa de encorajar ou mesmo forçar os países a implementar reformas estruturais extensivas – todos estes foram desafios novos e, em combinação, quase impossíveis. Nos anos 90, o FMI encontrava-se numa crise existencial da qual se tem vindo a tentar libertar desde o milénio.

Mais uma vez, foram feitos alguns progressos. As reformas internas do FMI têm sido impressionantes, incluindo a adaptação dos dispositivos de empréstimo, uma atenção muito maior à diversidade do pessoal, e um apoio financeiro recentemente concebido para a redução da dívida e alívio de catástrofes. Em 2002, o FMI adotou novas diretrizes de condicionalidade com o objetivo de concentrar e racionalizar os programas de reforma e ajudar a colocar as autoridades nacionais num melhor controlo das suas próprias reformas. Em 2007, o FMI adotou novas diretrizes de supervisão destinadas a dar sinais mais claros sobre se as políticas cambiais eram adequadas. Em 2011, o FMI incorporou a sua decisão de supervisão numa abordagem mais holística e multilateral.

Apesar destas mudanças, a capacidade do FMI de estar à altura dos seus muitos desafios e a sua credibilidade como pedra angular do sistema continuam a ser dificultadas pelo fracasso da comunidade internacional em alinhar mais plenamente a instituição com as realidades do século XXI. Tal como exposto em mais pormenor em dois documentos recentes (Boughton 2014, 2015), três reformas levariam o sistema a um longo caminho na direção certa.

Primeiro, modernizar a governação do FMI para que a instituição possa olhar em frente e superar a inércia que a prendeu a um mundo do pós-guerra dominado pela Europa e pelos Estados Unidos. O passo inicial essencial foi dado recentemente quando o Congresso dos EUA ratificou finalmente o pacote de reformas aprovado pelo Conselho de Governadores do FMI em 2010. Esse pacote torna permanente um aumento modesto dos recursos do FMI, desloca ligeiramente a representação e o poder de voto para os mercados emergentes em rápido crescimento, e permite um lugar individual para a zona euro. Com isso em vigor, a atenção deve agora voltar-se para reformas mais fundamentais – nomeadamente o fim do duopólio Europa-EUA sobre liderança institucional – para que o FMI não continue a ficar para trás de um mundo em constante mudança.

Em segundo lugar, aproveitar o renascimento dos DSE que começou com a atribuição de DSEs em 2009 (o primeiro aumento do stock deste importante ativo de reserva desde 1981) e está a prosseguir com a adição do renminbi chinês ao cabaz monetário dos DSE em 2016. Um DSE reforçado ajuda a solidificar o papel do FMI e está a ser realizado de forma a reconhecer o papel crescente dos mercados emergentes. Mais importante ainda, ajuda a superar a oferta fortemente enviesada de reservas internacionais, o que impõe custos pesados a muitos países com moedas que não são de reserva. Grandes afetações regulares seriam o elemento central neste processo. A criação de uma conta de substituição no Departamento de DSE seria outro passo importante, permitindo aos países trocar algumas das suas reservas em dólares americanos por um cabaz de moedas mais estável. Mais cedo ou mais tarde, os bancos centrais procurarão reduzir a quota de dólares dos EUA nas suas carteiras de reservas oficiais. Uma conta de substituição ajudaria a assegurar que isto fosse feito de uma forma ordenada e previsível, e que não aumentaria a volatilidade do mercado.

Terceiro, estabelecer um equilíbrio mais racional entre o FMI e outras instituições internacionais, particularmente o Grupo dos Vinte (G20), instituições especializadas tais como a Organização Mundial do Comércio (OMC) e o Financial Stability Board (FSB), e agências regionais. Como Malcolm Knight observou num documento de 2014 sobre regulamentação financeira, “nenhuma instituição, incluindo o FMI, tem um mandato específico para supervisionar o sistema financeiro internacional como um todo” (9; ênfase no original). A estrutura de silo que é inerente à arquitetura do pós-guerra impede uma supervisão e controlo sistémico eficazes.

Uma vez que o G20 (que se tornou o grupo externo dominante em matéria de política financeira em 1999 e o grupo de cúpula dominante em 2008) controla mais de três quartos do poder de voto no FMI, este último já não é o local de tomada de decisões sobre a forma como o sistema financeiro internacional deve funcionar. O poder e a influência passaram de uma agência universal, baseada em tratados e permanente para um clube mais restrito, exclusivo e transitório. O G20 controla pelo menos 80 por cento da produção e comércio mundiais, mas não representa os interesses dos países pequenos ou pobres. Esses interesses, que são sistemicamente importantes no agregado, tornaram-se marginalizados. Como resolver este problema ainda não é claro, mas o desafio deve ser enfrentado.

A proliferação de agências financeiras regionais tais como a Iniciativa Chiang Mai, o Acordo Contingent Reserva entre os BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), e o Asian Infrastructure Investment Bank refletem em parte uma insatisfação generalizada com o papel preeminente do FMI e do Banco Mundial. No entanto, devidamente canalizadas, estas agências podem servir para complementar e redirecionar adequadamente os recursos e conhecimentos especializados das instituições de Bretton Woods. As reformas de governação esboçadas anteriormente ajudariam a promover uma evolução cooperativa destas relações.

As reformas propostas são todas modestas, e nenhuma delas é radical. Elas não se adicionam  a uma revisão em grande escala da arquitetura internacional, como tem sido sonhado nos apelos a um “Bretton Woods II”. No entanto, todas elas são viáveis desde que haja vontade política e empenho em agir. Se uma Grande Reforma nunca se irá concretizar, como parece provável, estes modestos passos poderiam pelo menos restaurar o FMI na sua posição de vértice do arco, onde os seus fundadores pretendiam que estivesse.

 

Referências

 

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O autor: James M. Boughton é investigador senior da CIGI desde 2013. Foi membro do departamento de investigação do FMI de 1981 a 2012, e desde então historiador emérito. De 2001 a 2010, serviu também como director assistente no Departamento de Estratégia, Política e Revisão do FMI. Ocupou vários cargos no Departamento de Investigação do FMI. Antes de entrar para o FMI, James foi economista na Divisão Monetária da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico em Paris.

Autor de dois volumes sobre a história do FMI: Revolução Silenciosa, abrangendo 1979-1989, e Tearing Down Walls, abrangendo 1990-1999. Outras publicações incluem um livro sobre dinheiro e banca, um livro sobre o mercado de fundos federais dos EUA, três livros sobre tópicos do FMI que ele co-editou, e artigos em revistas profissionais sobre finanças internacionais, teoria e política monetária, coordenação política internacional e a história do pensamento económico. O seu último livro é Harry Dexter White and the American Creed: How a Federal Bureaucrat Created the Modern Global Economy (e Failed to Get the Credit) (Yale University Press, 2021).

Licenciado e doutorado em Economia pela universidade de Duke.

 

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