Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
Parte IV – A titularização como meio para continuar na trajetória da crise
4. Dez anos depois – O pacote legislativo de 2017 sobre o sistema bancário: um passo à frente, dois passos atrás (5ª parte).
Por Christian M. Stiefmüller, Analista
Publicado por Finance Watch, em junho de 2017
(5ª parte)
C. Comentários sobre determinadas medidas
1. O Regulamento relativo aos requisitos de capital (CRR II)
O rácio de alavancagem
Finance Watch congratula-se com a introdução, finalmente, de um rácio de alavancagem vinculativo (LR) (35). A acumulação de alavancagem excessiva provou ser uma das principais ameaças à estabilidade financeira na crise de 2007/08 e em muitas das crises anteriores. O rácio de alavancagem é amplamente visto como um indicador significativamente mais confiável da distância de um banco face à hipótese de entrar em falência do que as medidas baseadas no risco em matéria de capital (36) e como um referencial regulatório mais adequado, por exemplo, para avaliar os resultados do teste de esforço (37). Isto também é simples para os bancos implementarem e mais transparente para que os reguladores monitorizarem e analisarem.
Dito isto, vale a pena ressaltar que a definição do Rácio de alavancagem, agora na sua terceira iteração desde 2010 (38), está a afastar-se rapidamente da sua conceção original, e a simplicidade e a transparência pretendidas são diluídas em cada nova revisão. O problema principal, as diferenças no tratamento de derivados segundo as normas contabilísticas da IFRS ou da US GAAP, ainda não foi resolvido (39). Para ultrapassar o impasse, o Comité de Basileia recorreu à inclusão de elementos da sua própria estrutura de modelização de sensibilidade ao risco, transformando o Rácio Alavancagem num híbrido de abordagens contabilísticas e de supervisão. Este desenvolvimento é infeliz – seria preferível, a nosso ver, regressar a uma medida puramente baseada na contabilidade e exigir aos bancos internacionais, que já estão a apresentar relatórios sob as normas do IFRS ou do US GAAP, respetivamente, que fornecessem notas com a reconciliação IFRS-US GAAP como parte das suas demonstrações financeiras
No que se refere à calibração do Rácio de alavancagem, é importante ter presente que um Rácio de alavancagem de 3% corresponde, apenas, ao requisito mínimo de capital do nível 1 ponderado pelo risco de acordo com Basileia III (40). De acordo com as conclusões da Autoridade Bancária Europeia, as maiores e mais complexas instituições de crédito, em particular as que operam com o modelo de negócio de “banco universal transfronteiriço” e são ao mesmo tempo G-SIBs, são significativamente mais propensas a alavancagem excessiva (41). A Comissão não propõe atualmente uma sobrecarga do rácio de alavancagem para G-SIBs e D-SIBs com o argumento de que as discussões internacionais sobre este ponto ainda estão em curso. A título de comparação, a Suíça (42) e os EUA (43), que juntos representam dez dos 30 G SIBs, já implementaram requisitos de rácios de alavancagem mais altos, ao nível de 5% (6% para as instituições americanas que detêm depósitos segurados pela FDIC):
Uma exigência de 5% de taxa de alavancagem para os bancos europeus G‑SIBs iria colocar em igualdade de circunstâncias e de concorrência os seus pares suíços e americanos, e efetivamente estabeleceria um padrão harmonizado para 75% do dos bancos G-SIB. Com base na análise da Autoridade Bancária Europeia, isto colocaria atualmente uma restrição efetiva sobre o balanço de todos os treze G-SIBs europeus (44), o que estaria de acordo com o seu papel como medida contra-cíclica concebida para atenuar rapidamente a taxa de expansão do balanço destes mesmos bancos.
A proposta da Comissão mantém-se silenciosa quanto à possibilidade de estabelecer um requisito mais elevado do rácio de alavancagem para os D‑SIBs. Como foi anteriormente mencionado, acreditamos firmemente que o quadro prudencial para os bancos D-SIBs na UE deve ser expandido e harmonizado urgentemente. Da mesma forma que os D-SIBs estão sujeitos a requisitos de amortecimento no regime de capital ponderado pelo risco, consideramos que devem igualmente ser obrigados a um rácio de alavancagem superior ao nível de base de 3%.
Por último, a proposta da Comissão (novo artigo. 429a/1/d-f e 429c/4 do Regulamento relativo aos requisitos de capital, CRR) contém uma série de exceções que excluiriam certas categorias de exposições do denominador do rácio de alavancagem (a “medida de exposição” do rácio de alavancagem). Estas exceções, como por exemplo, a dedução dos pagamentos de margem iniciais para as transações sobre derivados compensados centralizadamente (Art. 429c/4 CRR), não estão em conformidade com a definição do Comité de Basileia e devem ser rejeitadas, uma vez que afetariam a comparabilidade entre jurisdições e, assim, frustrariam o objetivo primário do rácio de alavancagem, que é criar uma referência neutral relativamente ao risco que faça a ponte entre as diferenças nos padrões de contabilidade, nomeadamente entre IFRS e US GAAP.
Rácio de financiamento estável líquido
A implementação proposta do Rácio de Financiamento Líquido Estável (NSFR) compreende uma série de exceções (novo Artigo.428f CRR) que espelham ajustamentos semelhantes feitos na incorporação do Rácio de Cobertura de Liquidez (LCR) na União Europeia. No seu tratamento de transações de derivados, de transações de curto prazo com instituições financeiras e de ativos financeiros de alta qualidade (HQLA), a proposta da Comissão também se desvia das definições do Comité de Basileia em vários aspetos (novo Art. 428r – 428 artigo CRR). Isso poderia resultar numa sobreavaliação da posição de financiamento dos bancos da União Europeia, tanto em termos absolutos como em termos relativos em relação aos seus pares estrangeiros. Conforme afirmámos anteriormente, somos céticos quanto à sensatez de diluir os padrões internacionais, ficando-se excessivamente acomodado às especificidades europeias. Não só diminui a comparabilidade entre jurisdições, mas também aumenta o risco de ocultar vulnerabilidades sistémicas.
IFRS 9 e a Revisão Fundamental da carteira de negociação
Finance Watch geralmente apoia os objetivos declarados da Revisão Fundamental da carteira de negociação (sigla em inglês FRTB), que são melhorar a precisão e a confiabilidade dos requisitos de calibração de capital relativamente ao risco de mercado, limitar a arbitragem regulatória potencial entre banco e carteira de negociação e reduzir o alcance da subjetividade. Comentámos os avanços e as deficiências dos padrões do Comité de Basileia no nosso recente resumo de política, “Curbing Subjectivity” (45).
No contexto da implementação proposta do quadro da FRTB, concentrámo‑nos nos ajustamentos propostos. Estes dizem respeito, em particular, à titularização, obrigações cobertas e exposições soberanas:
- Finance Watch comentou amplamente a proposta da Comissão para uma União dos Mercados de Capitais (CMU) (46) e, mais especificamente, a iniciativa da Titularização Simples, Transparente e Padronizada (STS) (47). Continuamos céticos quanto à titularização STS, que inclui, mais uma vez, muitas das características que contribuíram para precipitar a última crise financeira, como por exemplo, a separação por parcelas de títulos de risco diferenciado, produtos sintéticos e requisitos de retenção insuficientes. Por conseguinte, recomendamos fortemente que não ofereçam a estes valores mobiliários o mesmo tratamento favorável que, por exemplo, é dado aos títulos garantidos de alta qualidade.
- Nós estamos conscientes das especificidades e dos desafios inerentes dos mercados de obrigações soberanas na UE em geral e dentro da zona euro, em particular. Estas disposições refletem o facto de a integração económica, monetária e financeira europeia ainda estar incompleta e, portanto, podem ser necessárias e justificadas medidas de apoio. No entanto, devemos ter cuidado uma vez que tais medidas de apoio são suscetíveis de produzir efeitos secundários não intencionais e indesejáveis e que podem introduzir distorções que afetam o funcionamento ordenado dos mercados de capitais. Por isso, recomendamos que a Autoridade Bancária Europeia seja mandatada para que conduza uma revisão do regime de adequação de capitais para exposições soberanas ao abrigo do CRR no prazo de três anos a contar da adoção das atuais propostas legislativas.
- IFRS 9, (Normas Internacionais de Relato Financeiro) na sua forma atual, penaliza os bancos que utilizam a abordagem normalizada (SA) para calcular os seus ativos ponderados pelo risco (RWA) em relação aos concorrentes que utilizam a abordagem baseada no modelo interno (IRB): apenas estes últimos são capazes de entrar em linha de conta com as disposições gerais para Capital de nível 2 (Capital Tier 2). Uma vez que a abordagem IRB tem estado a ser utilizado principalmente pelos maiores bancos, este é mais um exemplo onde os bancos mais pequenos estão em desvantagem pelo atual quadro de Basileia III dado o seu paralelismo injusto, desnecessário e ineficiente de três regimes concorrentes de ponderação de risco (48).
As regras transitórias estabelecidas na proposta são, do nosso ponto de vista, demasiado generosas:
- Contrariamente à resolução do Parlamento Europeu sobre a adoção da norma IFRS 9, que preconizava um período de transição de três anos, (49) e a recomendação da ABE de quatro anos, (50) o período de transição proposto é agora de cinco anos (novo artigo 473A/3/alínea a CRR). Tendo em conta que as disposições transitórias não preveem qualquer faseamento do impacto dos requisitos de capital para o primeiro ano – porque este impacto pode ser compensado pelos bancos em 100% para efeitos de cálculo do capital próprio de nível 1 (Common Equity Tier 1-CET1) – não haverá nenhum incentivo para que os bancos adotem as novas regras durante os primeiros 12 meses, ou seja, o efeito líquido é um simples adiamento da introdução da IFRS 9 por um ano.
- Não está claro porque motivo é que um período de transição tão longo seria necessário, dado que a maior parte do impacto é suscetível de estar relacionado com títulos negociáveis, e não com ativos ilíquidos de longo prazo, tais como empréstimos, e a introdução da IFRS 9 foi antecipada desde a publicação da sua primeira versão no final de 2009 (51). De acordo com o organismo internacional de estandardização de normas contabilísticas, o IASB, a norma passaria a entrar em vigor a partir de 1 de janeiro de 2018.
- Os regimes transitórios abrem a possibilidade de as instituições reivindicarem o aliviar dos requisitos em capital de nível 1 para determinadas disposições (perdas incorridas, mas não relatadas, IBNR) que foram já contabilizadas em conformidade com a norma anterior à IFRS 9, a IAS 39, e que portanto não estão ligadas, de forma alguma, à introdução do novo padrão contabilístico.
- Nós subscrevemos a recomendação da ABE de mudar a abordagem do faseamento da IFRS 9 de um método “dinâmico”, onde a diferença entre a IFRS 9 e a norma anterior, IAS 39, é calculada periodicamente durante o período de transição e o impacto no capital próprio de nível 1 compensado em conformidade, para um método “estático” em que o impacto da transição da IAS 39 para a IFRS 9 é calculado, de uma vez por todas, na data em que a lei entra em vigor e o diferencial é amortizado ao longo do período transitório (de três anos).
- Pensamos que o objetivo dos arranjos de transição propostos é acelerar a adoção da IFRS 9 e mitigar os seus efeitos pontuais. O objetivo principal da IFRS 9, na nossa opinião, é para melhor capturar as mudanças na qualidade dos ativos e incentivar o seu prévio provisionamento. Isso apoiaria o argumento de que o impacto da IFRS 9 deveria ser medido uma vez por todas e no mesmo conjunto de ativos e o novo padrão passaria a ser aplicado totalmente a partir desse ponto. Todas as alterações subsequentes na composição dos ativos seriam, portanto, reportadas na IFRS 9, enquanto o impacto inicial seria amortizado e, portanto, mitigado.
(continua)
Texto disponível em http://www.finance-watch.org/ifile/Publications/Reports/Finance-Watch-Policy-Brief-June-2017.pdf
Notas
(35) Finance Watch, Response to the BCBS Consultation on the ’Revisions to the Basel III leverage ratio framework’, 19 July 2016; http://www.finance-watch.org/our-work/publications/1271-response-bcbs-leverage-ratio
(36) Blundell-Wignall, Adrian / Roulet, Caroline, Business models of banks, leverage and the distance-to-default, OECD Journal: Financial Market Trends, Vol. 2012/2; https://www.oecd.org/finance/BanksBusinessModels.pdf; Admati, Anat R., The missed opportunity and challenge of capital regulation, National Institute Economic Review, No. 235/2016, 3 February 2016; https://www.gsb.stanford.edu/sites/gsb/files/missed-opportunity-dec-2015_1.pdf
(37) Acharya, Viral V. / Pierret, Diane / Steffen, Sascha, Introducing the “Leverage Ratio” in Assessing the Capital Adequacy of European Banks, 01 August 2016; http://pages.stern.nyu.edu/~sternfin/vacharya/public_html/pdfs/benchmarking_August2016.pdf
(38) The original standard, published by the Basel Committee in December 2010 (Basel Committee on Banking Supervision, Basel III: A Global Regulatory Framework for More Resilient Banks and Banking Systems (BCBS 189), December 2010; http://www.bis.org/publ/bcbs189.pdf was replaced by the current definition (Basel Committee on Banking Supervision, Basel III Leverage Ratio Framework and Disclosure Requirements (BCBS 270); http://www.bis.org/publ/bcbs270.pdf in January 2014. This standard is due to be revised yet again based on the outcome of the ongoing public consultation (Basel Committee on Banking Supervision, Consultative Document: Revisions to the Basel III Leverage Ratio Framework (BCBS D365), 25 April 2016; http://www.bis.org/bcbs/publ/d365.pdf
(39) e.g., Choulet, Céline, The Leverage Ratio, – The Appearance of Simplicity, Conjoncture: BNP Paribas Economic Research, 30 June 2014; http://economic-research.bnpparibas.com/Views/DisplayPublication.aspx?type=document&IdPdf=24497
(40) Assumindo um rácio de ativos ponderados pelo riso (RWA) no total de ativos não ponderados (medida de exposição do rácio de alavancagem) de 0.375 (rácio de densidade de RWA) um rácio de alavancagem de 3.0% corresponderia a um rácio de capital de nível 1 de 8.0% (dos RWA). Os bancos da UE têm de cumprir um rácio mínimo obrigatório de capital nível 1 de 6% (dos RWA) mais – salvo se estiverem isentos – uma ‘almofada de conservação de capital’ de 2.5% (dos RWA), i.e. no total um rácio de nível 1 de 8.5% (dos RWA).
(41) European Banking Authority, Draft Report on the Calibration of the Leverage Ratio under Art. 511 of the CRR, London, 15 April 2016, pg. 17; https://www.eba.europa.eu/documents/10180/1406974/Slides+Public+Hearing+15+April+2016+LR+Report+%283%29.pdf
(42) Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA), Fact Sheet: New “Too Big To Fail” Capital Requirements for Global Systemically Important Banks in Switzerland, 21 October 2015; https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/faktenblaetter/faktenblatt-to-big-to-fail-regime-verstaerkt.pdf
(43) U.S. Treasury / Federal Reserve System / Federal Deposit Insurance Corporation, Regulatory Capital – Supplementary Leverage Ratio (Final Rule), 79 Federal Register 187, 26 September 2014; https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2014-09-26/pdf/2014-22083.pdf
(44) European Banking Authority, Report on the Leverage Ratio Requirements under Art. 511 of the CRR (EBAOp-2016-13), 03 August, 2016, pg. 98; https://www.eba.europa.eu/documents/10180/1360107/EBA-Op-2016-13+(Leverage+ratio+report).pdf
(45) Finance Watch, Curbing Subjectivity: A Technical Brief on the Fundamental Review of the Trading Book Proposal, November 2016; http://www.finance-watch.org/our-work/publications/1306-technical-brief-frtb
(46) Finance Watch, Capital Markets Union: Q&A, 14 December 2015; http://www.finance-watch.org/ifile/Publications/Reports/CMU-QA-FinanceWatch2015.pdf ; Finance Watch, Speaking notes for the European Commission’s Public Hearing on CMU, 08 June 2015; http://www.finance-watch.org/our-work/publications/1251-dg-fisma-hearing-cmu.
(47) Finance Watch, Revision of CRR on STS Securitisation, March 2016; http://www.finance-watch.org/ifile/Publications/sheets/Revision-CRR-STS-securitisation_Finance-Watch_March2016.pdf ; Finance Watch, STS Securitisation: Q&A, 14 December 2015; http://www.finance-watch.org/ifile/Publications/Reports/STSsecuritisation-QA-FinanceWatch2015.pdf ; Finance Watch, A Missed Opportunity to Revive “Boring” Finance? A Position Paper on the Long Term Financing Initiative, Good Securitisation and Securities Financing, December 2014; http://www.finance-watch.org/our-work/publications/998-position-paper-on-ltf
(48) Basileia III permite que os bancos optem entre a Abordagem Estandardizada (SA) e duas versões da abordagem baseada em avaliação interna (IRB), Foundation IRB (F-IRB) e Advanced IRB (A-IRB). Em muitos bancos, SA e IRB coexistem, permitindo-lhes escolher numa base caso por caso, a opção mais favorável que produza os ativos ponderados de mais baixo risco e por conseguinte a mais baixa exigência de capital. Esta opção, que se pretende ser dada apenas por um período transitório, é amplamente tolerada pelos reguladores. Além disso, os bancos que usam IRB na UE beneficiam de uma isenção geral (“permanent partial use”, Art .150 CRR) que lhes permite aplicar a ponderação de risco SA, i.e. uma ponderação de risco zero, para a exposição a dívida soberana. A diferença resultante na ponderação média do risco (densidade de RWA) entre os bancos que usam modelo SA e os que usam modelo IRB é significativa e permite aos bancos IRB operar com um menor nível de capital próprio, em detrimento, especificamente, dos competidores de pequena e média dimensão; e.g. Huizinga, Harry, Banks’ Internal Rating Models – Time for a Change? The “System of Floors” As Proposed by the Basel Committee, IPOL IDA (2016) 587.365, In-depth Analysis provided at the request of the ECON Committee of the European Parliament, 03 November 2016; http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=IPOL_IDA(2016)587365
(49) European Parliament, Resolution on International Financial Reporting Standards: IFRS 9; 30 September 2016; http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+MOTION+B8-2016-1060+0+DOC+XML+V0//EN
(50) European Banking Authority, Opinion on Transitional Arrangements and Credit Risk Adjustments due to the Introduction of IFRS 9 (EBA/OP/2017/02), 06 March 2017; https://www.eba.europa.eu/documents/10180/1772789/EBA+Opinion+on+transitional+arrangements+and+credit+risk+adjustments+due+to+the+introduction+of+IFRS+9+%28EBA-Op-2017-02%29.pdf
(51) International Accounting Standards Board, IASB Completes First Phase of Financial Instruments Accounting Reform, 12 November 2009; http://www.ifrs.org/News/Press-Releases/Documents/PRIASBcompletesfirstphaseoffinancialinstrumentsaccountingreform2.pdf