Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
20. As tarifas e o intervencionismo comercial (1ª parte)
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A maioria das discussões entre os economistas sobre os impactos das tarifas e da intervenção comercial são mais ideológicas do que lógicas. Embora as tarifas possam levar a que as famílias paguem mais por bens transacionáveis, existem muitas outras formas em que as famílias, e a economia como um todo, são afetadas, positivamente e negativamente. O que importa são as condições em que são feitas as políticas de intervenção comercial.
Dadas todas as discussões sobre o início de uma guerra de tarifas entre os Estados Unidos e China, eu pensei que poderia ser útil refletir sobre algumas das questões relevantes. Em resumo, quero aqui tratar os seguintes pontos principais:
- Os défices comerciais e os excedentes tipicamente forçam mudanças económicas monetárias e outras nos países afetados que tendem a eliminar os desequilíbrios. O facto de muitas grandes economias terem tido excedentes ou défices comerciais substanciais, ano após ano, por vezes, durante décadas, viola a lógica comercial e económica; este tipo de situação é uma prova de que as distorções da política mercantilista, quer nos países com excedentes quer nos países com défices, estão a impedir que o comércio se ajuste.
- A ideia de que todos os países perdem numa guerra comercial é ininteligível. Isto não pode possivelmente ser verdade, não apenas porque há evidência histórica esmagadora de que os países beneficiaram com a intervenção comercial, mas também porque a afirmação é logicamente impossível. Se os países beneficiam ou perdem com a intervenção comercial, isso depende das instituições subjacentes que medeiam os fluxos comerciais e de capitais, da extensão dos desequilíbrios existentes no comércio e nos fluxos de capitais e dos tipos de intervenção utilizados.
- Embora as tarifas e outras formas de intervenção comercial possam efetivamente aumentar os preços para os consumidores, esta é apenas uma forma, e muitas vezes uma forma secundária, em que estas ferramentas políticas afetam as famílias. Dependendo das condições subjacentes, essas formas de intervenção também podem reduzir o desemprego, fazer com que os salários aumentem e reduzir o crescimento da dívida.
- As tarifas e a desvalorização monetária não são as únicas formas de intervenção comercial e não são as únicas formas de as distorções serem introduzidas no comércio global e nos fluxos de capitais. Qualquer política que altere a relação entre as poupanças de um país e o seu investimento afetará o saldo comercial desse país. As tarifas e a desvalorização cambial afetam os saldos comerciais não pela alteração dos preços relativos dos bens negociáveis, mas sim pela deslocação dos rendimentos das famílias para as empresas, forçando assim a taxa de poupança. Devido a isso, qualquer política destinada a tornar uma economia mais competitiva internacionalmente por cortar nos salários é efetivamente uma política que transfere os problemas de um país para os parceiros comerciais ou que piora os problemas económicos dos parceiros (beggar-thy-neighbor policy). Qualquer destas políticas funciona exatamente da mesma forma que as tarifas e a desvalorização monetária.
- Porque a relação entre investimento americano e a poupança americana é determinada externamente, pelo papel do país na absorção de poupança global em excesso, as tarifas e as outras políticas que pioram os problemas dos outros países não vão reduzir os défices comerciais americanos.
- Numa economia globalizada, pode ser extremamente difícil para qualquer país implementar políticas que protejam o poder de negociação dos trabalhadores, que invertam a desigualdade de rendimento, que aumentem os salários mínimos, que melhorem a rede de segurança social ou que, de uma outra forma faça com que as famílias fiquem em melhor posição face às empresas e aos governos. Implementar qualquer uma dessas políticas faz com que a competitividade internacional de um país se deteriore. Consequentemente, em vez de atingir o resultado desejado, estas políticas levam a défices na balança comercial e ou o desemprego irá subir ou será a dívida a subir.
- Para dizê-lo de uma forma um pouco mais clara, uma economia globalizada deve optar por proteger a sua capacidade produtiva na indústria transformadora e de produção de bens transacionáveis, reduzindo os salários relativos (direta ou então indiretamente sob a forma de tarifas, subsídios, ou desvalorização da moeda), ou deve escolher dinamizar o setor serviços e os setores de bens não-transacionáveis através do rápido crescimento da dívida.
Como é que as tarifas afetam os preços?
Parece haver um pressuposto básico de que existe uma relação direta entre tarifas e o custo das mercadorias para os consumidores. Por exemplo, seria de esperar que uma tarifa de 10 por cento em produtos chineses importados aumente o custo desses produtos para os consumidores em 10 por cento.
Quase nunca acontece assim. Teoricamente, é suposto que a tarifa provoque uma mudança ascendente na curva da oferta porque um número menor de produtos pode ser produzido ao preço dado. A nova curva de oferta cruza a curva da procura a um preço mais alto, mas quase nunca a um preço superior em 10 por cento. A figura 1 abaixo mostra como é que isso acontece.
Observe que as tarifas têm dois efeitos adversos. Primeiro, o preço dos produtos chineses é maior. Em segundo lugar, os consumidores desses produtos compram e utilizem menos produtos do que de outra forma teriam feito. Os consumidores destes produtos, por outras palavras, ficam piores por duas vias: consomem menos destes produtos e devem pagar mais por cada um.
Mas é claro que as vias que levam a que os consumidores fiquem em pior situação deve depender da inclinação das curvas de oferta e procura. Muito deste raciocínio é razoavelmente óbvio e é muito discutido nos livros didáticos dos primeiros anos da Universidade, pelo que não me alongarei muito mais sobre este assunto, a não ser para sublinhar um ponto importante: cada bem específico contra o qual as tarifas são aplicadas terá a sua curva de procura e oferta, tornando impossível apresentar qualquer afirmação geral sobre como as tarifas afetam os preços para os consumidores. Em alguns casos, eles poderiam fazer com que os preços aumentassem na ordem dos 10 por cento. Noutros casos, as tarifas não terão quase nenhum impacto sobre os preços ou sobre as quantidades compradas.
Todo o raciocínio acima pressupõe que os preços dos produtores são fixos, mas é improvável que seja esse o caso. Em muitos casos, os produtores vão responder a uma tarifa, reduzindo os preços e reduzindo a sua margem de lucro. Nesses casos, a tarifa é efetivamente paga pelos produtores sob a forma de lucros mais baixos, e os consumidores são capazes de comprar muitos desses mesmos produtos como sempre ao mesmo preço que antes. Isso tende a acontecer principalmente em relação às importações de alto valor acrescentado, caso em que há lucro suficiente para que o produtor possa reduzir os preços; ou em indústrias onde há grandes economias de escala ou baixos custos marginais, nos quais os produtores pretendem proteger o volume de vendas; ou em produtos que sejam considerados estrategicamente importantes e recebam substanciais subsídios governamentais diretos ou ocultos.
Como são as famílias afetadas globalmente por tarifas e outras formas de intervenção comercial?
A maioria dos economistas limita as suas análises sobre o impacto das tarifas e da intervenção comercial ao impacto destas intervenções comerciais sobre os consumidores. Isto é desonesto, ou no mínimo confuso, porque o principal impacto das tarifas (e da intervenção comercial, geralmente) não é necessariamente sobre o consumo. Os países têm intervindo com sucesso no comércio internacional desde há séculos; no entanto, os economistas do pensamento dominante, ditos do mainstream, argumentam frequentemente, contra a evidência, que a intervenção comercial é sempre prejudicial para o país interveniente porque aumenta os preços no consumo.
Mas aumentar os preços no consumo é apenas uma das muitas maneiras que a intervenção comercial pode afetar as famílias. A intervenção comercial pode igualmente reduzir o desemprego, como fez claramente no caso da Alemanha, depois das reformas no mercado de trabalho, ditas leis Hartz, de que falaremos abaixo (reprimir os salários, como irei explicar, tem o mesmo efeito sobre o comércio que têm as politicas que transferem os problemas de um país para os parceiros comerciais ou que piora os problemas económicos dos parceiros – políticas beggar-thy-neighbor – , ou seja, têm o mesmo efeito que uma desvalorização da moeda nacional ou que uma imposição de tarifas). Por razões semelhantes, a intervenção comercial pode afetar as famílias, permitindo aumentos salariais internamente, como eu explico no texto Salários Altos versus Poupanças Elevadas num Mundo Globalizado.
A intervenção comercial também pode ser utilizada para permitir estratégias de crescimento assentes em salários elevados. Num texto publicado em fevereiro de 2017, A China e a História dos modelos de crescimento dos EUA [1], escrevo sobre como o chamado sistema americano do século XIX, que incluía proteção comercial substancial, foi projetado em parte para se acomodar ao facto de que os Estados Unidos tinham os salários mais altos do mundo, e que estes salários elevados eram o motor do crescimento da sua produtividade.
A intervenção comercial também pode afetar as famílias direta ou indiretamente, diminuindo o crescimento da dívida, seja ela do consumo das famílias, das despesas públicas ou do endividamento das empresas. No sentido inverso, isto foi mostrado pela Europa periférica antes da crise financeira de 2008 ¬-2009, e tem sido mostrado pelos Estados Unidos ao longo das últimas décadas; em ambos os casos, a necessidade destes países de absorver a intervenção comercial entre os seus parceiros comerciais exigiu um crescimento rápido da dívida. Eu já expliquei como é que este mecanismo funciona, veja-se por exemplo Porque é que a redução do défice orçamental provoca a redução do défice comercial ou um aumento no desemprego? e em Será que redução de impostos a favor dos ricos conduz a uma maior taxa de crescimento?. O argumento básico no caso dos Estados Unidos é que, devido ao seu papel de absorção das poupanças globais em excesso, o país tem acumulado um excedente permanente da balança de capital desde a década de 1970, e é também por isso que tem desde então um défice permanente na balança corrente.
Por definição, um excedente na balança de capital — ou o seu simétrico, um défice na balança corrente — significa que o investimento de um país deve exceder as suas poupanças, de modo que os fluxos líquidos de capitais externos devem ou aumentar o investimento ou reduzir a poupança. Há 150 anos atrás, quando o investimento americano estava restringido por uma insuficiente poupança interna, as entradas de capital teriam aumentado o investimento, enquanto hoje o investimento nas economias avançadas não está restringido de modo algum por poupanças insuficientes, por isso ele deve forçar à redução da poupança americana. Há muitas maneiras de o fazer, mas estas podem ser sintetizadas como consistindo basicamente ou num aumento no desemprego ou num aumento da dívida. Por razões óbvias, os Estados Unidos quase sempre escolheram a última.
Limitar a discussão ao impacto das tarifas dos EUA aos consumidores americanos é geralmente o resultado ou de uma compreensão muito pobre do comércio ou de uma tendência para tratar o comércio de uma forma basicamente ideológica. Eu tenho defendido frequentemente que as tarifas propostas pelo Presidente Donald Trump sobre os produtos chineses e outros bens estrangeiros não reduzirão os desequilíbrios do comércio americano e será improvável que os seus efeitos sejam positivos para a economia americana. Mas estar a opor-se a essas tarifas, com o fundamento de que eles vão aumentar o custo para os consumidores do consumo é simplesmente ridículo. Não é por isso que elas se mostrarão ineficazes.
Na verdade, é precisamente porque as tarifas terão um tão pequeno impacto líquido no custo dos consumidores que elas não beneficiarão a economia dos EUA. Se as tarifas pudessem reduzir com sucesso o défice comercial dos EUA, só então neste caso é que aumentariam os custos para o consumidor. Mas, mesmo neste caso, mesmo com os preços mais elevados no consumo, as famílias americanas poderiam globalmente ficar em melhor situação porque iriam mais do que compensar os preços mais elevados do consumidor com menor desemprego, com salários mais elevados, com menos desigualdade de rendimento e/ou com menos dívida.
Porque é que os países intervêm no comércio?
Eu defendi muitas vezes que uma das principais fraquezas da economia do pensamento dominante é a tendência dos economistas académicos para substituírem a ideologia pelo raciocínio matemático. Eles fazem isso quase sempre que argumentam que uma determinada política ou condição (intervenção comercial, políticas do lado da oferta, gestão da procura, ou fluxos de capitais livres, entre outros) é abstratamente “boa” ou “má” para a economia.
Como sempre acontece, estas políticas podem ser positivas para o crescimento sob determinadas circunstâncias e negativas sob outras, e há diversas circunstâncias em que a intervenção comercial pode ser justificada e outras em que o não é. Para avaliar os efeitos das tarifas do Trump e de outras formas de intervenção, é importante compreender as condições em que cada um delas irá ter ou não ter sucesso. Estas potenciais condições incluem:
- O argumento da indústria nascente: esta justificação para a intervenção protecionista, que se baseia no brilhante relatório 1791 de Alexander Hamilton ao Congresso, defende que certas indústrias, embora não sejam internacionalmente competitivas nas primeiras fases de crescimento (indústrias nascentes) podem no longo prazo gerar um crescimento tão rápido na produtividade que poderão vir a tornar-se internacionalmente competitivas. Em tais casos, a intervenção comercial é uma estratégia para permitir que elas sobrevivam nas suas fases iniciais, quando ainda não são competitivos.
- Estratégia industrial: esta abordagem é uma versão mais geral da estratégia da indústria nascente e tem sido empregada por governos -como o dos Estados Unidos no século XIX e o da China hoje – que querem mudar a estrutura económica de um país numa ou noutra direção, geralmente na direção da indústria transformadora, dos setores de alta tecnologia, ou dos transportes. A estratégia industrial envolve frequentemente políticas muito semelhantes às estratégias da indústria nascente e, na medida em que o investimento é financiado internamente, pode envolver políticas que aumentem as poupanças internas, e disto falaremos mais abaixo. Por estas razões, a estratégia industrial tende a ter um impacto significativo na geração de desequilíbrios comerciais, geralmente sob a forma de excedentes; dito isto, quando a estratégia industrial é financiada em parte pelo capital estrangeiro, como foi nos Estados Unidos no século XIX, esta estratégia resulta em défices comerciais.
- Impulsionar as poupanças internas: os países que querem aumentar as poupanças internas, ou que seguem o que eu chamei num outro texto – Salários Altos versus Poupanças Elevadas num Mundo Globalizado – uma estratégia de crescimento de elevada poupança, implementaram políticas que forçam as taxas de poupança de maneira a que inevitavelmente geram excedentes comerciais. Há muitas políticas que forçam ao aumento da poupança nacional, mas basicamente todas funcionam da mesma maneira: transferem o rendimento das famílias comuns, que consomem a maioria do seu rendimento, para os setores da economia que consomem pouco ou nenhum do seu rendimento. Eu discutirei mais tarde estas políticas no nosso sítio eletrónico.
- Contrariando a intervenção no comércio exterior: existem frequentemente casos em que as políticas mercantilistas ou intervencionistas num país criam desequilíbrios comerciais e de fluxos de capitais que devem ser absorvidos por um outro país, geralmente sob a forma de défices comerciais indesejados. De acordo com a lógica económica e comercial, os grandes défices ou excedentes não podem persistir durante muitos anos, a menos que distorções políticas significativas os mantenham. Isto, porque os desequilíbrios comerciais alteram as condições económicas, especialmente as condições monetárias, de forma que automaticamente levarão à sua reversão.
Por outras palavras, na medida em que os desequilíbrios persistiram por muitos anos, ou mesmo décadas, eles devem ser sustentados por distorções políticas tanto no país de excedentes como no país do défice. Nesses casos, se um país for forçado a absorver as distorções geradas por outro país, e implementar políticas de intervenção comercial destinadas a reverter os efeitos dessas distorções, essas políticas beneficiam tanto o primeiro país como a economia global, embora geralmente às expensas do país onde se originaram as distorções originaram.
Isto tornou-se um argumento especialmente importante nos últimos anos. As distorções na distribuição interna do rendimento em vários países (entre os mais importantes, a China, a Alemanha e o Japão) levaram a enormes desequilíbrios na sua poupança, que são automaticamente absorvidos por países que têm mercados de capitais amplos, flexíveis e completamente abertos com fortes instituições jurídicas e de governação (principalmente nos Estados Unidos e, em menor medida, no Reino Unido e noutras economias denominadas anglo-saxónicas). O resultado tem sido de que os primeiros países têm tido grandes e persistentes excedentes durante décadas, enquanto estes últimos têm tido grandes e persistentes défices. As políticas entre os países com défice comercial destinadas a reverter estes desequilíbrios podem ser justificadas como economicamente eficientes e em benefício dos países com défice.
- Impulsionar a competitividade internacional: existem, basicamente, dois caminhos pelos quais as reformas governamentais podem tornar a economia mais competitiva a nível internacional. A via alta é a de implementar reformas que aumentem a produtividade dos trabalhadores. Dependendo de como os benefícios de uma maior produtividade são partilhados com os trabalhadores (geralmente sob a forma de salários mais elevados), as reformas praticadas podem levar a um excedente comercial ou a um défice comercial. De qualquer forma, a produção global de bens e serviços aumenta, assim como a procura global.
A via baixa é reduzir a parcela dos rendimentos familiares no PIB a favor dos produtores, geralmente diretamente ou indiretamente reduzindo os salários. Se um país reduz os custos unitários de trabalho diminuindo os salários, os seus exportadores podem ganhar uma maior quota no mercado global. Infelizmente, esta estratégia reduz o crescimento do consumo interno, e este efeito é muitas vezes exacerbado por uma redução correspondente no crescimento do investimento do sector privado (como ocorreu na Alemanha após as reformas Hartz). No entanto, o país que implementa as reformas mais do que compensa esta diminuição da procura interna, ainda que à custa dos seus parceiros comerciais, ganhando uma quota maior da procura global. Esta é uma forma clássica da política beggar-thy-neighbor (que piora os problemas económicos dos parceiros).
- Aumentar os salários domésticos ou reduzir a desigualdade de rendimentos: o anverso do cenário acima também é verdadeiro. Assim como as políticas que reduzem a proporção do rendimento das famílias no PIB também impulsionam a competitividade internacional, as políticas que fazem o oposto reduzem a competitividade internacional. Por esta razão, numa economia verdadeiramente globalizada, pode ser extremamente difícil para qualquer país implementar políticas que protejam o poder de negociação dos trabalhadores, que invertam a desigualdade de rendimentos, que aumentem os salários mínimos, que melhorem a rede de segurança social, ou que, por outras palavras, coloquem as famílias em melhor posição face às empresas e aos governos. Por outras palavras, implementar qualquer uma dessas políticas causaria uma deterioração da competitividade internacional de um país. (como dado relacionado, uma economia globalizada também tem mais problemas de absorção dos imigrantes por causa da pressão à baixa sobre os salários.)
Isto significa que, em vez de ter o efeito desejado, as políticas destinadas a melhorar a posição relativa das famílias comuns só podem fazer com que o défice comercial se eleve, uma vez que o impacto de rendimentos mais elevados dos agregados familiares sobre a procura se escoa para o estrangeiro. Nesses casos, um país deve deparar-se com um desemprego mais elevado, ou deve permitir que a dívida aumente de forma suficientemente rápida para financiar o crescimento do emprego nos serviços e nos setores não-comercializáveis da economia, para compensar a perda de empregos nos setores da indústria transformadora e nos setores de bens negociáveis internacionalmente. Para colocar isto em termos mais claros, uma economia globalizada deve optar por proteger a sua capacidade produtiva na indústria transformadora e na produção de bens negociáveis internacionalmente pela redução dos salários relativos (direta ou indiretamente, como explico abaixo) ou então deve dinamizar a produção de serviços e dos bens não negociáveis internacionalmente, permitindo um crescimento rápido da dívida.
Como é que as tarifas afetam um desequilíbrio comercial bilateral?
As tarifas podem ter um impacto significativo no desequilíbrio comercial bilateral entre dois países afetados se provocarem uma redução das importações de um deles. Por exemplo, se a China é o produtor principal de dados produtos e se se aplicar uma tarifa de 10 por cento sobre estes produtos chineses e isso fizer com que o preço desses bens nos Estados Unidos aumente o suficiente para levar os americanos a reduzirem fortemente o consumo destes bens, então verificar-se-ia uma redução no conjunto das importações americanas vindas da China.
Uma tarifa pode também reduzir o desequilíbrio comercial bilateral se provocar uma mudança nas importações. Uma tarifa de 10 por cento sobre produtos chineses, por exemplo, pode levar a que as vendas destes produtos chineses entrem em colapso e sejam substituídas por um surto de vendas desses mesmos produtos mas agora de fabrico coreano. Se isto ocorresse, Washington certamente declararia que a sua política tarifária foi bem-sucedida porque causou uma melhoria significativa no défice comercial dos EUA com a China e os proponentes da política apontariam para o défice comercial mais baixo com a China como prova.
Mas estas duas maneiras de reduzir o défice americano com a China não são a mesma coisa. No primeiro caso, as importações totais dos americanos declinariam em linha com o declínio das importações americanas vindas da China, e o défice global americano declinaria também. No segundo caso, as importações totais dos EUA não foram afetadas porque a redução das importações da China foi compensada por um aumento de importações da Coreia. Neste caso, haveria simplesmente uma mudança na estrutura do défice comercial dos EUA, mas nenhuma mudança no próprio défice.
Por outras palavras, não importa o modo como as tarifas afetam os desequilíbrios comerciais bilaterais, embora a maioria dos economistas, jornalistas e formuladores de políticas julguem o sucesso ou o fracasso das tarifas nessa base. O que importa, como explicarei abaixo, é se as tarifas afetam ou não a relação entre a poupança interna e o investimento interno. No caso dos Estados Unidos, elas quase que certamente não irão afetar essa relação porque esta é definida externamente e determinada por fluxos de capital líquido para os Estados Unidos.
(continua)
Texto disponível em https://carnegieendowment.org/chinafinancialmarkets/76777
[1] Texto publicado em A Viagem dos Argonautas em 19 de setembro, 20 de setembro e 21 de setembro de 2018.