A crítica demolidora de Michael Pettis à teoria e à política económica neoliberal – 1. A China e a História dos modelos de crescimento dos Estados Unidos (2ª parte) Por Michael Pettis

egoista

1. A China e a História dos modelos de crescimento dos Estados Unidos (2ª parte).

Por Michael Pettis michael pettis

Seleção e tradução por Júlio Marques Mota

Editado por Yves Smith em 15 de fevereiro de 2013 em https://www.nakedcapitalism.com/2013/02/pettis-china-and-the-history-of-us-growth-models.html (publicado de MacroBusiness)

[Nota: este artigo veio a ser republicado por Michael Pettis em 28 de fevereiro de 2017 no sítio Carnegie Michael Pettis http://carnegieendowment.org/chinafinancialmarkets/68128]

 

As tarifas nas indústrias nascentes

O argumento da “indústria nascente” é bem conhecido. Eu acredito que Alexander Hamilton foi a primeira pessoa a usar a frase, e o raciocínio que lhe estava subjacente era simples. A indústria transformadora americana não poderia competir com a indústria britânica, que lhe era muito superior, e de acordo com a teoria económica na moda naquela altura – (e agora) – baseada nos trabalhos de economia de Adam Smith e de David Ricardo, as implicações para a política comercial eram óbvias. Os americanos deviam especializar-se nas áreas onde eram economicamente superiores aos britânicos – agricultura, na maior parte – e a política económica devia consistir em converter a agricultura dos Estados Unidos em colheitas rapidamente transformáveis em papel moeda – tabaco, arroz, açúcar, trigo e, sobretudo, o algodão – maximizando essa produção e trocando-as por artigos manufaturados britânicos mais baratos e superiores.

Desta forma, como Ricardo provou brilhantemente, e assumindo uma distribuição estática de vantagens comparativas, com cada país especializado no produto em que tem relativamente maior vantagem ou relativamente menor desvantagem, a produção global seria maximizada e através do comércio tanto os britânicos como os americanos ficariam ambos a ganhar. Enquanto a maioria dos economistas académicos dos EUA e os produtores de matérias-primas do Sul abraçavam as ideias de livre-troca de Smith e Ricardo, Alexander Hamilton e os seus seguidores, principalmente no nordeste, não o fizeram (de facto, diferentes pontos de vista sobre o comércio livre, bem como sobre a escravatura e os direitos do Estado estiveram no centro do Conflito Norte-Sul que conduziu finalmente à guerra civil).

Hamilton estava convencido de que era importante para os EUA desenvolver a sua própria base industrial porque, como ele explicou no seu relatório para o Congresso em 1791, ele acreditava que o crescimento da produtividade era suscetível de ser muito maior na fabricação do que na agricultura ou na extração mineral. Por outras palavras, contrariamente a David Ricardo, Hamilton acreditava que as vantagens comparativas não eram estáticas e poder-se-ia forçar a sua modificação de modo a beneficiar os países menos produtivos. O que é mais importante ainda, ele pensava que a indústria transformadora poderia empregar uma maior variedade de pessoas e não estava sujeita a flutuações sazonais ou flutuações no acesso à obtenção de minerais.

Dada a muito mais elevada eficiência e produtividade britânica, que se traduziu em preços muito mais baixos mesmo com custos de transporte mais elevados, como poderiam os americanos competir? Eles poderiam fazê-lo da mesma forma que os britânicos fizeram para competir com a superioridade dos holandeses um século antes. Os EUA tiveram de impor tarifas e outras medidas para fazer subir o custo dos fabricantes estrangeiros o suficiente para permitir que as suas contrapartes americanas pudessem vendê-los no mercado dos EUA. Além disso, os americanos tiveram que adquirir muita da competência britânica assim como dominar as suas tecnologias, tanto quanto o possível (que aconteceu geralmente, devo acrescentar, sob a forma de roubo da propriedade intelectual).

Isto foi o que os Estados Unidos fizeram. Na verdade, penso que todos os países que conseguiram a sua transição de estatuto de país subdesenvolvido para país desenvolvido – nomeadamente Alemanha, Japão e Coreia do Sul – fizeram-no tendo por detrás, implícita ou explicitamente altas tarifas aduaneiras e o roubo da propriedade intelectual (isto é verdade com, talvez, a exceção de um ou dois entrepostos comerciais como Singapura e Hong Kong, embora mesmo isso seja discutível). A ideia de que os países ficam ricos na base das condições de livre comércio tem muito pouco apoio histórico, e é muito mais provável que os países ricos tenham descoberto os benefícios do comércio livre só depois de terem ficado ricos, enquanto os países pobres que abraçam o comércio livre muito ansiosamente (pensemos na Colômbia e no Chile no final do século XIX, que eram estudantes aplicados da ortodoxia económica) quase nunca ficam ricos. A menos que, como o Haiti no século XVIII ou o Kuwait hoje, sejam exportadores massivos de uma mercadoria muito valiosa (açúcar, no caso do Haiti, que foi o país mais rico do mundo per capita durante uma boa parte do final do século XVIII).

Mas mais do que estar a defender o protecionismo, gostaria de acrescentar que há uma ressalva muito importante a fazer. Muitos países protegeram as suas indústrias nascentes, e muitas vezes ao longo de décadas, e no entanto são muito poucos os que fizeram a transição para o estatuto de país desenvolvido. Compreender porque é que o protecionismo parece funcionar em alguns casos e não noutros, pode ter implicações muito importantes para a China. Eu não pretendo ter respondido a esta pergunta totalmente, mas suspeito que a diferença entre os países que viram um crescimento tão rápido da sua produtividade tendo por detrás a proteção para as indústrias nascentes de modo que finalmente foram capazes de competir por sua própria conta, e aqueles que não tiveram esse crescimento, pode ter a ver com a estrutura da concorrência interna.

Especificamente, não é suficiente proteger a indústria da concorrência estrangeira. Tem de haver um estímulo para a inovação interna e este estímulo é provavelmente a concorrência que leva a avanços na produtividade e na organização da gestão. Eu diria, por exemplo, que os países que protegeram a indústria nacional, mas permitiram que os seus mercados nacionais fossem capturados e dominados por campeões nacionais, era pouco provável que se desenvolvessem da forma como os Estados Unidos no século XIX o fizeram.

Diria também que as empresas que recebem subsídios substanciais do estado também não conseguem desenvolver-se de forma adequada e necessária, porque, ao invés de forçar a gestão a melhorar a eficiência económica como forma de superar os seus rivais nacionais, estes países incentivam os gestores a competirem tentando obter um maior acesso a esses subsídios. Para quê inovar quando é muito mais rentável exigir maiores subsídios, especialmente quando as empresas subsidiadas podem facilmente colocar as empresas inovadoras fora do mercado?

Em Abril passado, por exemplo, eu escrevi sobre os planos de Wuhan Iron & Steel, o quarto maior produtor de aço da China, para investir $4,7 mil milhões na indústria de produção de carne de porco. A gestão da empresa argumentou que poderiam competir na agro-indústria tradicional não porque os criadores de aço fossem de algum modo mais eficientes do que os produtores da agro-indústria, mas principalmente porque a sua dimensão e influência tornava-lhes mais fácil adquirir capital a baixas taxas de juro e conseguir as respetivas aprovações governamentais. Eles foram capazes de investir numa indústria sobre a qual sabiam muito pouco, noutras palavras, porque eles sabiam que podiam extrair uma renda económica. Isto claramente não é uma boa utilização do protecionismo.

As lições para China, se eu estiver certo, são que a China deve renunciar à ideia de nutrir campeões nacionais e deve preferivelmente incentivar uma competição doméstica brutal. Pequim também deve eliminar os subsídios à produção, o mais importante dos quais é o crédito barato e ilimitado, porque os gestores seniores das empresas chinesas racionalmente gastam mais tempo a aumentar o acesso a esses subsídios do que sobre a inovação, uma área na qual, apesar da publicidade quase absurda dos últimos anos, a China se sai muito, muito mal.

Não há nada de errado em proteger a indústria doméstica, mas o mais importante é criar uma estrutura de incentivos que force a aumentar a eficiência tendo por detrás as barreiras de proteção. A dificuldade, naturalmente, é que as barreiras comerciais e outras formas de subsídio e de proteção podem tornar-se altamente viciantes, e os beneficiários, especialmente se forem campeões nacionais, podem tornar-se politicamente muito poderosos. Nesse caso, eles são suscetíveis de trabalhar ativamente tanto para manter a proteção como para limitar a melhoria na eficiência produtiva dos seus concorrentes internos. Foi Friedrich Engels, que não é visto muito frequentemente como um campeão da concorrência capitalista, ao escrever a Edward Bernstein em 1881, que disse que “o pior da proteção é que quando já alguém a tem, não pode facilmente livrar-se dela.”

 

Melhoria nas condições internas

O segundo elemento do sistema americano foi a melhoria das condições internas, que hoje nós provavelmente chamaríamos a despesa em infraestruturas. Os proponentes do sistema americano exigiram que os governos nacionais e estaduais projetassem, financiassem e construíssem canais, pontes, portos, ferrovias, estradas com portagens e uma ampla variedade de meios de comunicação e transporte que permitissem às empresas operar de forma mais eficiente e rentável. Em alguns casos, estes projetos foram pagos diretamente (portagens, por exemplo) e, noutros casos, foram pagos por receitas fiscais geradas por níveis mais elevados de atividade económica.

É fácil apresentar argumentos a favor do envolvimento do Estado no investimento em infraestruturas. Os custos das infraestruturas podem ser muito elevados, mesmo se as vantagens são muito maiores pois que são suscetíveis de serem difundidas sobre toda a economia, tornando difícil para qualquer empresa individual justificar a absorção dos custos do investimento. Neste caso, o Estado deve financiar o investimento em infraestruturas e pagá-las através dos impostos mais elevados gerados por uma maior atividade económica.

Para mim, a questão interessante, especialmente no contexto chinês, não é se o Estado deve construir as infraestruturas, mas sim o quanto é que ele deve construir. Na verdade, esta é uma das maiores fontes de confusão em todo o debate sobre a China. A maioria dos altos quadros na China considera implicitamente que a despesa em infraestruturas é sempre boa e a quantidade ótima de infraestrutura é mais ou menos a mesma para qualquer país. É isto que lhes permite comparar o volume de capital per capita da China com o dos Estados Unidos e do Japão e concluem que a China ainda tem uma quantidade enorme de capital a investir porque o seu volume de capital per capita é muito mais baixo.

Mas isto é completamente errado, e até mesmo absurdo. O investimento em infra-estruturas é como qualquer outro investimento, que só é economicamente justificado se o valor económico total criado pelo investimento exceder o custo económico total associado a esse investimento. Se um país gasta mais em infraestrutura do que o resultante aumento da produtividade, criar mais infraestruturas torna-o mais pobre, não mais rico.

Na China nós temos problemas com ambos os lados da equação. Primeiramente, nós não sabemos qual será o verdadeiro custo económico do investimento na China. A fim de calcular o verdadeiro custo, precisamos adicionar não apenas os custos diretos, mas também todos os subsídios implícitos e explícitos, a maioria dos quais estão escondidos ou são difíceis de calcular.

O mais importante destes subsídios tende a ser a bonificação da taxa de juro, e esta bonificação pode ser substancial. Se as taxas de juros na China são estabelecidas artificialmente baixas e na casa dos 5 pontos percentuais de bonificação, por exemplo (o que é uma estimativa razoável), um investimento de 100 milhões recebe uma subvenção adicional de 5 milhões anualmente enquanto o financiamento do empréstimo do investimento estiver por liquidar -e os empréstimos quase nunca são reembolsados na China. Em dívida pendente de mais de dez a vinte anos a subvenção pode representar cerca de 30-40% do custo inicial do investimento. Isso significa que o custo reconhecido de um projeto de infraestrutura é muito menor do que o verdadeiro custo económico, com a diferença sendo envolta em subsídios explícitos e implícitos.

Mas o maior problema está no valor criado pelo investimento. Podemos pensar no valor da infraestrutura principalmente em função do valor do trabalho poupado. Em países com níveis muito baixos de produtividade, cada hora de trabalho economizado é menos valiosa do que cada hora economizada em países com altos níveis de produtividade. Por esta razão, os países menos produtivos devem ter um capital per capita muito mais baixo do que os países mais produtivos.

Isto devia ser óbvio, mas parece que muitas vezes não o é. Quando os analistas apontam para uma infraestrutura de alta qualidade na China cuja qualidade excede infraestruturas comparáveis em países ricos, isso não é necessariamente uma coisa boa. Pode ser apenas um exemplo da quantidade de desperdício que se pode alcançar quando a despesa é fortemente subsidiada, quando há fortes incentivos políticos (ou pecuniários) para a expansão do investimento, e quando é limitada a transparência e a responsabilidade.

Há também outras coisas que importam. Se um país tem baixos níveis de capital social – se é difícil criar uma empresa, se as empresas menos eficientes com conexões governamentais podem competir com sucesso com empresas mais eficientes, sem conexões governamentais, se a estrutura jurídica e política cria problemas na governança empresarial (o problema da “Agência”, especialmente, ou seja, de conflito de interesses entre a gestão da empresa e os interesses socialmente em jogo), se o quadro legal é fraco, se os direitos de propriedade não são respeitados, se a propriedade intelectual pode ser facilmente perdida – então é provável que muitas das despesas em infraestruturas sejam desperdiçadas.

Na verdade, acontece que pode ser muito mais eficiente concentrarem-se em melhorar, digamos, o quadro jurídico, que estar a construir mais aeroportos, embora (e talvez porque) a construção de aeroportos gere mais crescimento (e riqueza para os que politicamente lhe estejam ligados) hoje. O capital social baixo torna-se um constrangimento à capacidade de extrair valor das infraestruturas, e esta restrição é muito elevada nos países pobres com estruturas institucionais fracas.

Uma jornada a caminho do Ocidente

Esta questão de quanto investimento é necessário é um tópico muito importante que merece muito mais discussão, mas eu penso que há um muito bom exemplo que nos mostra porque é que devemos estar preocupados sobre quanto deve ser o investimento adicional útil em infraestruturas na China. Isto mostra o mais claramente possível que o interesse da China é de criar o desenvolvimento na parte ocidental do país.

Frequentemente quando eu questiono o valor económico do impulso feito pela China a Ocidente, nas zonas mais pobres do país (a propósito, valor económico não é o mesmo que valor social ou político, e é este último que pode, porém, justificar projetos que não são economicamente viáveis), respondem-me quase sempre com a história do oeste americano. No século XIX, como todos sabem, os EUA expandiram-se a Oeste, e a maioria dos economistas concorda que isso tinha sentido económico para o país e foi uma parte importante do processo que o levou a tornar-se o país mais rico e produtivo da história.

Mas temos de ter muito cuidado ao querer estabelecer lições a partir da experiência americana. Os Estados Unidos não são o único país na história que “foi para o oeste”. Diversos outros países fizeram-no assim também, mas por alguma razão nós ignoramos as suas experiências completamente quando falamos sobre a China. O Brasil, por exemplo, foi para o oeste e para o Norte nos anos 1950 e 1960, quando se expandiu das ricas áreas costeiras do Sul para a Amazónia e para as Caraíbas. A União Soviética fez algo semelhante após a segunda guerra mundial quando foi para o leste para a Sibéria.

A maioria dos economistas hoje concordam que as experiências brasileira e soviética foram economicamente mal sucedidas e deixaram estes países sobrecarregados com enormes dívidas que foram, pelo menos em parte, responsáveis pela crise da dívida brasileira na década de 1980 e pelo colapso do economia soviética na década de 1970. Por outras palavras, verifica-se que há precedentes bem-sucedidos e precedentes mal-sucedidos quanto à ida da China para Oeste.

Quais são as diferenças e como é que elas se aplicam à China? Novamente, eu não posso dizer que as tenha entendido ou explicado completamente, mas uma grande diferença salta à vista. Nos Estados Unidos eram indivíduos privados à procura de oportunidades rentáveis que conduziram o movimento para o Oeste americano, e o investimento público seguiu-os. No Brasil e na União Soviética, no entanto, houve pouco incentivo para que os particulares liderassem o processo. Era o governo que o conduzia, e as empresas privadas acompanharam-no, mas somente porque as despesas públicas criaram grandes oportunidades para a obtenção de lucros. Quando os gastos públicos pararam, os negócios privados também pararam.

A minha conclusão preliminar é que as ambições do governo em grande escala aliadas a uma motivação política forte e financiadas pelo acesso barato e fácil ao crédito podem conduzir muito facilmente aos tipos errados de programas de investimento. Dito por outros termos, as experiências dos Estados Unidos quanto ao investimento público no século XIX podem ser um precedente muito pobre para compreender a política atual de China de aumentar as despesas em investimento, especialmente na parte ocidental pobre do país.

O Brasil e a União Soviética poderão constituir melhor precedente. No mínimo estas experiências sombrias não deviam ser ignoradas quando nós pensamos sobre as políticas da China. “Ir para o oeste” nem sempre é uma grande ideia de um ponto de vista económico e levou a que pelo menos tenha havido muitos, e provavelmente mais ainda, maus resultados do que bons. Não é claro porque é que estas lições não podem possivelmente ser aplicadas à China.

(continua)

 

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