GOPES

JAS

PARECER

SOBRE

GRANDES OPÇÕES PARA A POLÍTICA ECONÓMICA E SOCIAL (Aprovado no Plenário de 25.07.2002)

Relator: Conselheiro Almeida Serra

LISBOA 2002

GOPPES

Parecer de iniciativa

GOP

JAS

PARECER

SOBRE

GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2003

(Aprovado no Plenário de 25.09.2002)

Relator: Conselheiro Almeida Serra

LISBOA 2002

GOP_2003

GOP

O CES entende dever não deixar passar em claro a posição expressa na apresentação das GOP que transcreve:

“Temos a ambição de fazer de Portugal, em menos de uma geração, um dos Países mais desenvolvidos da Europa. Este desígnio reclama um grande esforço nacional, de todos. O objectivo é sermos uma Nação mais rica, para dessa forma construirmos uma sociedade mais justa e um país mais culto.

Este caminho não está isento de dificuldades, exigindo que sejam recuperados princípios e valores, não só na esfera económica e financeira, pública e privada, mas também na esfera social e dos valores e princípios éticos” (citações retiradas da nota de apresentação, sublinhados do CES). P4/5

Os membros do CES consideram que o objectivo visado se apresenta mais como uma proclamação política do que como uma meta operacional. Seria preferível apontar para o objectivo mais realista e mais concreto, mas mesmo assim ambicioso, de procurar, durante a primeira década do Século XXI, um ritmo de convergência para a média da UE com a sua composição actual não inferior ao que foi conseguido desde a adesão a essa União até agora. P5

Das grandes opções retidas – criar um Estado com autoridade, moderno e eficaz; sanear as finanças públicas e desenvolver a economia; investir na qualificação dos portugueses; reforçar a justiça social, garantir a igualdade de oportunidades – entende-se que a primeira é prioritária, no quadro de funcionamento democrático da sociedade e sem autoritarismos; mas considera que as restantes três terão de considerar-se no mesmo plano, dada a sua notória interdependência, e por, todas, contribuírem para o bem estar social e a felicidade individual.

P5

Os investimentos na área da defesa têm dado azo a demasiada controvérsia e criam, naturalmente, apetência em muitos círculos. Não se crê que possam ocorrer em Portugal situações semelhantes às verificadas em alguns países com pagamento clandestino de comissões avultadas a indivíduos e entidades diversas. Mas, a importância do assunto justifica certamente um muito maior acompanhamento por parte da Assembleia da República e a sistemática intervenção do Tribunal de Contas na análise dos negócios efectuadas, suas alternativas e custos. P12

Administração Pública

Os problemas comummente apontados à Administração Pública – burocratização, mau desempenho, gigantismo  não podem ser desligados quer duma análise concreta da nossa realidade, quer dum estudo comparativo com os restantes países europeus. A Administração pública funcionou como “almofada” na resolução de problemas de emprego (como aliás aconteceu na generalidade dos sectores, produtivos e não produtivos) e esta situação terá gradualmente de ser corrigida. Mas não se vê como possa a mesma ser corrigida, em prazo muito curto, devendo evitar-se o risco de se tomarem medidas que, em vez de melhorar, contribuam para agravar os problemas (como seria o caso da eventual dispensa dos mais formados e capazes). P20

Como pano de fundo, tem de ser prosseguida uma preocupação sistemática de responsabilidade e de responsabilização, a todos os níveis, devendo acabar-se com toda uma série de intervenções administrativas e burocráticas que só contribuem para o arrastar de decisões, até  ou sobretudo  pelo arbítrio a que, frequentemente, dão lugar, possibilitando o eventual desenvolvimento de situações de corrupção. A clareza das regras e o automatismo da sua aplicação é algo que terá de ser prosseguido com vigor, particularmente ao nível da administração pública e camarária, sendo a administração fiscal e o licenciamento camarário situações emblemáticas que importa objectivar e disciplinar – nos seus procedimentos, mecanismos, critérios e prazos. P20

O  CES, na linha do que vem afirmando do antecedente, não pode deixar de voltar a chamar a atenção para o facto de ocorrer em Portugal uma verdadeira crise da justiça, com efeitos perversos ao nível da sociedade, traduzindo-se tanto em problemas de carácter geral como, particularmente, no que se refere à adequada disciplina dos actos e das relações jurídico-económicas. Assim, o CES entende ser seu dever chamar mais uma vez a atenção para as repercussões da actual crise da justiça ao nível da cidadania, da economia e da sociedade pelo que tem de concordar com o governo quando escreve que “o sistema de Justiça deve ser o sustentáculo dos direitos da cidadania e não um obstáculo ao exercício desses direitos. Sem celeridade, eficácia, agilidade e efectividade não pode haver uma Justiça verdadeira: uma Justiça tardia nunca é Justiça”. P17

A Justiça, em Portugal, terá de sofrer modificações profundas, tendo de passar a assegurar-se, também, a eficácia e oportunidade das decisões e devendo criar-se as condições para que seja destruída a percepção, que existe em muitos, de que se tem em Portugal uma justiça a diferentes velocidades ou mesmo de classe. Se se falhar na Justiça, a democracia estará certamente em causa. Convirá pensar fórmulas para assegurar a efectiva participação dos cidadãos na apreciação da qualidade da Justiça que temos e da oportunidade temporal das decisões. P17

Apoia-se, assim, inteiramente o previsto nas GOP: “será criado um regime mais eficiente de falências, em substituição do actual, que invariavelmente se traduz no arrastamento de situações de verdadeira distorção de concorrência e normalmente em perdas acrescidas para credores, trabalhadores e accionistas. O novo regime será mais próximo do vigente em outros países europeus, com a redução drástica do tempo consumido e o claro reforço de eficácia do processo visando salvar os activos e os empregos na maior medida que for possível, possibilitando a sua reafectação a outras empresas. Em particular, será adoptado um modelo de desjudicialização, com respeito pela reserva do Juiz nos actos materialmente jurisdicionais. A aprovação da revisão do Processo de Recuperação de Empresas e de Falências, será efectuada em 2003” p18

Educação

A educação e a formação, face aos recursos envolvidos (que são comparáveis aos mobilizados em muitos países bem mais avançados) e aos resultados obtidos (que nos colocam, geralmente, nas piores posições quando se estabelecem comparações internacionais), terão de merecer uma atenção e uma exigência particulares, tendo de assumir-se que a aprendizagem é, sempre ou quase sempre, actividade penosa e exigente que implica muito trabalho e muito esforço. O controlo dos resultados obtidos – ao nível de cada aluno e de cada professor individualmente considerados, bem como das escolas – é manifestamente uma questão urgente: na perspectiva dos estudantes e do seu futuro, no respeito dos cidadãos contribuintes e do interesse do desenvolvimento do País. “É necessário colocar de novo a tónica numa escola com sentido da responsabilidade, com rigor, disciplina e trabalho, mas também, numa escola atenta ao mérito, onde os bons resultados e o esforço, a demanda da excelência são premiados. Uma escola que transmita os valores da cidadania, reforçando o respeito pelos outros através da praxis diária e do conhecimento de documentos estruturantes como a Declaração Universal dos Direitos do Homem e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem” são afirmações do documento que se corroboram. P50

A questão do financiamento carece de ser devidamente equacionada, como se deduz de várias comparações alicerçadas em fontes internacionais, designadamente da OCDE. Com efeito, os resultados obtidos não estão em consonância com os recursos aplicados, sugerindo estar-se perante situações de grande ineficiência. Ora num País com as dificuldades e carências conhecidas, tal situação não é admissível e terá de ser passada ao crivo da análise custo-benefício. P51

Emprego

Como já foi explicitado em anteriores Pareceres, o CES entende que uma política de emprego adequada às necessidades do país deve apoiar-se em alguns vectores essenciais:

·          numa política económica centrada na competitividade das empresas e potenciadora da criação de empregos com base sustentável;

·          na valorização da força de trabalho, o que exige apostas sérias na educação, na qualificação e na formação contínua;

·          no combate à precariedade e à segmentação do mercado de emprego;

·          em políticas activas com vista a melhorar a inserção, a formação e a qualificação dos trabalhadores em geral e dos mais desfavorecidos em especial;

·          na promoção do auto-emprego e da criação de empresas.

A possibilidade de recorrer aos fundos comunitários, que actualmente suportam a esmagadora maioria da formação profissional realizada no nosso país, esgotar-se-á nos próximos anos, sendo urgente uma reflexão global sobre o financiamento da formação depois deste período.

P57

O CES reclama a melhoria da organização e funcionamento dos Hospitais e da sua articulação com os Centros de Saúde na base da legislação em vigor (CRI, Centros de Saúde de 3ª geração, Sistemas Locais de Saúde). P61

O CES recomenda a definição de regras claras para separar o sistema público do sistema privado de saúde, apontando-se como medidas imediatas o acabar com a utilização dos hospitais públicos para o exercício da clínica privada, a avaliação de todas as convenções contratos e acordos existentes com o sector privado e assegurar a utilização plena dos recursos do SNS. P61

Defende-se que tem de racionalizar-se e optimizar-se a utilização dos meios existentes e que a concorrência entre os diferentes sectores – público, privado e misto – deve fazer-se pelo binómio qualidade/preço. P62

O CES acredita firmemente que ocorrem na área da saúde desperdícios muito importantes, tanto em matéria de gestão de recursos  financeiros, materiais e humanos  como no que se refere aos gastos com medicamentos, o que impõe a elaboração de um plano muito concreto de acções, amplamente consensualizado com a sociedade (beneficiários/utentes, contribuintes e prestadores dos cuidados de saúde). É assim de apoiar a intenção da “criação de um sistema de incentivos com base nos ganhos de eficiência”. P62

O CES entende que se deveria proceder ao inventário dos “equipamentos pesados” disponíveis nos diferentes centros de saúde, sua actualidade/modernidade e potencial de produção, produção efectiva, meios humanos e respectivas qualificações (necessidade e actualidade), devendo apresentar-se indicadores de produção e de produtividade (por equipamento/unidade de serviço e por grupos profissionais). Impõe-se proceder a comparações horizontais e com congéneres estrangeiras e estabelecer objectivos numa óptica de “benchmarking”. Será, pois, positiva a “conclusão da nova carta de equipamentos de saúde, proporcionando uma correcta gestão da capacidade instalada”. P62

Considera-se que novas experiências de gestão no sector da saúde deverão ser permanente e comparativamente avaliadas, o que exige a concessão de condições análogas nomeadamente em termos de financiamento e de qualidade do emprego e dos serviços prestados. O CES recomenda a avaliação e fiscalização, de forma sistemática e continuada, das actividades, dos resultados e dos níveis de qualidade dos serviços prestados por operadores públicos e privados. A responsabilização dos dirigentes pelos resultados deverá ser também uma preocupação governativa. P62

A reforma da saúde, geralmente tida por necessária e urgente, deverá assentar, não no aumento dos recursos financeiros utilizados, mas numa melhor utilização dos existentes, o que pressupõe a inventariação clara dos recursos e da forma como estes estão a ser utilizados. Ainda antes de se proceder à modificação em profundidade dos regimes legais existentes, e dadas as diferentes situações por que passam as várias unidades do sistema e dos subsistemas de saúde, deveria proceder-se a um largo debate na sociedade portuguesa sobre as razões que dificultam a solução dos problemas e as propostas mais adequadas. P63

O CES já teve oportunidade de referir que a consensual necessidade de prosseguir com reformas estruturais se confronta, em cada tentativa concreta, contra os interesses estabelecidos e que podem ser atingidos com cada reforma em particular. O sector da saúde é, reconhecidamente, um dos sectores em que mais fortemente organizados se encontram grupos de pressão. Só isso pode explicar determinadas reacções quando o governo tenta introduzir correcções que são absolutamente necessárias e internacionalmente testadas, como é o caso de um maior recurso aos medicamentos genéricos. E não seria aceitável ouvir médicos advogar publicamente que já procederam, no acto de prescrever, à análise do custo/benefício para o doente, como aceitável não seria ouvir economistas ou advogados pronunciarem-se sobre a bondade de determinados actos clínicos. P63/64

Atente-se na situação dos genéricos por esse mundo fora (transcreve-se do Parecer do CES relativo às GOP para 2002): “A situação referente à utilização de genéricos – entendendo-se por genérico cópias equivalentes, de todos os pontos de vista, a produtos de marca  varia muito de país para país, sendo que Portugal ocupa na matéria um lugar muito modesto. De um conjunto de 22 países (dos quais 13 da União Europeia), Portugal situa-se, com a Itália e a França, no grupo inferior, a um nível de 3-4% (parte dos genéricos na venda total de medicamentos), enquanto a Áustria, Holanda, Irlanda e Grécia apresentam indicadores à volta de 10%, o Reino Unido ultrapassa os 20%, a Finlândia ultrapassa os 30% e a Dinamarca e Alemanha se aproximam dos 40% (fonte: Le Monde, 8 de Setembro de 2001)”. Terão países como a Alemanha, Dinamarca, Reino Unido, Irlanda, Holanda, Áustria e outros pior assistência na saúde do que Portugal? Serão os seus clínicos menos competentes ou menos independentes nas suas análises e prescrições? Caracterizar-se-ão esses países por uma gestão de medicamentos de inferior qualidade comparativamente à que existe em Portugal? Como se compara a esperança de vida nesses países com a portuguesa? E outros – vários – indicadores de saúde? P64

O problema que ressalta da análise da evolução comparada das importações e das exportações desde os primeiros anos da década de 1980, é o de que essa evolução está a revelar dificuldades estruturais sérias na resposta do sistema de produção nacional de bens transaccionáveis às exigências da abertura de mercados no plano europeu e internacional. O nível alcançado pelo défice da balança de bens e serviços – entre os 8% e os 10%  é de todo em todo insustentável. P8

O sector dos bens e serviços não transaccionáveis, onde se tem concentrado o dinamismo da economia portuguesa desde há vários anos, poderá vir a enfrentar graves dificuldades se começarem a escassear os financiamentos externos que até aqui têm permitido aguentar a fraqueza das produções dos bens e serviços transaccionáveis, que deveriam merecer muito maior prioridade, em termos relativos, na política de apoios públicos à economia. P8

A alternativa é clara, ou se consegue aumentar muito rapidamente e de forma significativa a competitividade das nossas exportações e das nossas produções que concorrem no mercado interno com as importações (o que terá de se traduzir por subidas das quotas de mercado, respectivamente nos planos externo e interno) ou essa competitividade continuará a diminuir, com reflexos negativos no encerramento de unidades fabris e no aumento do desemprego. P9

Desde há muito vem o CES defendendo a complementação das actividades da diplomacia tradicional, fazendo-a intervir activamente no domínio económico e cultural, na defesa e apoio ao desenvolvimento das nossas exportações sejam de tecnologias, know-how, bens ou serviços, bem como na ajuda à captação de investimento externo. Mas, para se poder ser bem sucedido, impõe-se a profunda formação dos agentes e, em alguns casos, a adaptação de mentalidades de algum do nosso pessoal diplomático e consular tradicional, devendo reforçar-se substancialmente as nossas representações no exterior (e a estrutura do MNE) com profissionais com um grande passado ao nível dos negócios, do comércio e da gestão – quer venham de empresas ou dos ministérios económicos da administração pública. Todos os níveis da carreira deverão estar abertos aos novos recrutamentos. Os critérios de aferição – quer para ingresso, quer para promoção – do mérito deverão assim passar a ter, como componente essencial, os “saberes” no domínio económico e do comércio internacional. P13

Um dos maiores desafios a que temos de responder é o do acréscimo radical da nossa produtividade. É escusado estabelecer comparações com os países mais desenvolvidos da União Europeia, bastando fazê-lo com a Espanha, em relação à qual os nossos níveis de produtividade generalizados andam à volta dos 2/3. P33

O sistema de licenciamento tem de ser simplificado e competitivo, dentro do princípio da responsabilização dos agentes económicos. Para tal é urgente a clarificação das normas relativas às áreas específicas (saúde, higiene e segurança no trabalho e ambiente), nas quais se tem verificado grande evolução no grau de complexidade dos respectivos requisitos. A dispersão excessiva de competências no seio da Administração Pública sobre esta matéria tem evidentes reflexos negativos na competitividade das empresas. P34

Portugal continua a viver numa dependência notável da energia importada, em geral, e do petróleo, em particular, sendo os preços da energia muito elevados, o que tem implicações na competitividade, cujos efeitos são potenciados pela intensidade relativamente elevada da energia utilizada na produção industrial, não se tendo investido suficientemente na optimização da intensidade energética (indústria, habitação, transportes). Também não se tem feito o esforço devido no sentido da introdução de energias renováveis, particularmente a hídrica e a eólica, subsistindo uma demasiada burocracia  e desarticulação entre responsáveis   em tudo o que diz respeito a esta matéria. P40

A grande prioridade para 2003 é o Mercado Ibérico da Electricidade (também uma das medidas do PPCE), em relação ao qual se diz que será concretizado “com defesa dos interesses e da auto-suficiência nacionais”. Ora, nada se diz sobre medidas concretas para se promover a auto-suficiência, ou mais claramente, não está referida qualquer previsão de aumento de potência. A racionalidade da rede eléctrica nacional aconselha um aumento urgente da potência ou de capacidade de produção de electricidade por via hídrica, de forma a garantir um menor custo da energia nas horas cheias e de ponta. Não se pode continuar a pedir a centrais térmicas arranques e paragens ao dia. P41

Mantém-se a recomendação anterior de desenvolvimento de uma política integrada da prevenção e combate aos incêndios florestais, para o que se propõe o desenho de programas comuns entre o MAI e o Ministério da Agricultura e Pescas, em articulação com os donos das florestas e os órgãos de administração dos baldios e as organizações de agricultores. Estes devem ficar incumbidos de tomar medidas em defesa e para limpeza das suas áreas agro-florestais. Entretanto o Estado deverá atribuir meios e outras condições de natureza técnica e financeira, para que os pequenos e médios proprietários e arrendatários e os com partes dos baldios possam planificar e executar tais intervenções. P16

O CES deixa algumas pistas em matéria florestal:

·          urge desencadear um conjunto de acções concretas e prioritárias que, sem se desviarem no essencial dos objectivos do Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa, sejam exequíveis a breve prazo, em parceira com os agentes económicos da fileira;

·          as GOP 2003 – 2006 deveriam, assim, assumir o compromisso de implementar um verdadeiro Programa Estratégico de Desenvolvimento da Fileira Florestal, assente na implementação do Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa e no conjunto de propostas sucessivamente apresentadas pelos agentes económicos da fileira e até agora ignoradas pelos sucessivos governos, com as consequências infelizmente conhecidas; p44

·          o investimento do Programa poderia resultar do uso correcto e parcimonioso dos recursos do Programa Operacional da Agricultura para a Floresta e do Programa Operacional da Economia que lhe fossem aplicáveis (para o que se impõe firme vontade política de mudança); p44/45

·          sendo conhecida a proliferação de centros de poder político e administrativo com incidência sobre a questão florestal justifica-se a criação de um “dono político do problema” florestal, com o necessário posicionamento hierárquico no governo e dotado dos adequados poderes de coordenação. P45

O CES manifesta a sua preocupação pelo facto de Portugal ser o País da União Europeia onde se registam maiores desigualdades na distribuição do rendimento, tornando-se essencial que sejam dados passos mais significativos para melhorar a referida distribuição. P11

O modelo social europeu assegurou paz, estabilidade, progresso, democracia, liberdade e participação. A trilogia da Revolução Francesa  liberdade, fraternidade e igualdade  foi enriquecida com a solidariedade e com o desenvolvimento. P14

Mas alguns sinais aparecem contestando este modelo, que terá de adaptar-se aos novos tempos e às novas condições de concorrência global. Será de pôr em causa os fundamentos do modelo social europeu como alguns pretendem? Não se crê. Mas haverá que adaptá-lo e adaptá-lo profundamente. A solidariedade  intra e inter-geracional  terá de andar a par com responsabilidade. E ambos os conceitos terão de ser apreciados num plano global, meta-nacional. P14/15

A dimensão e complexidade das problemáticas de exclusão, novas pobrezas, delinquência e outras vulnerabilidades sociais, sobretudo nas áreas metropolitanas e em bairros sociais, deveriam merecer adequada atenção. P67

A questão da coesão é essencial para o sucesso do desenvolvimento português. O CES, não deixando de reconhecer os progressos materiais globalmente conseguidos e a preocupação de vários agentes sociais e políticos nesta matéria, não pode deixar de manifestar a sua preocupação quanto à evolução de determinados indicadores que evidenciam estarem ocorrendo fenómenos de agravamento de disparidades a nível regional e de grupos, em que avulta o aumento das desigualdades e o crescimento da pobreza. Trata-se de matéria a requerer urgente e concertada acção dos interventores sociais e políticos. P68

As vicissitudes ligadas às obras em curso na linha do Norte justificariam o cabal esclarecimento público: qual era o timing inicialmente previsto? Qual o timing actual? Quanto se previu gastar? Quanto será provavelmente gasto? Houve erros graves de projecto? Se houve erros continuam os mesmos projectistas a trabalhar para o Estado? Imputaram-se responsabilidades? Poderão as composições circular à velocidade de cruzeiro para a qual foram concebidas? Se não, por que razões? P47

O CES, no seu parecer anterior, chamou a atenção para a desregulação e bloqueios contraditórios que hoje distorcem o mercado imobiliário. É preciso não esquecer que a globalização financeira teve como consequência um aumento das pressões especulativas no sector. Por outro lado, a falta de transparência nos processos decisórios e na formação de preços permitem que este seja um mercado permeável ao branqueamento de capitais, em escalas que se desconhecem mas contribuem para o encarecimento exagerado da habitação nova nos centros urbanos. Só isso explica a facilidade em escoar habitação de luxo a preços incomportáveis para a média das famílias portuguesas. Para além da política de solos, incluindo a elaboração de cartas de solos aos níveis municipal, regional e nacional, e da reforma fiscal do património imobiliário, é necessário disponibilizar informação imparcial e actualizada sobre os valores das transacções, nomeadamente as que envolvem entidades públicas, que deveriam servir como valores de referência para regular o mercado e não para empolar preços, como às vezes sucede. O CES recomenda ao governo a intensificação da regulação do sector que estude a possibilidade de criação de um observatório para o sector imobiliário, tendo em conta o peso que ele tem na economia das famílias e na actividade económica do país. P76

O CES entende que o governo não poderá demitir-se das suas funções de controlo – em particular em aspectos legais e financeiros, designadamente em matéria de endividamento – da actividade dos municípios. A situação financeira dos municípios deveria ser objecto de publicação no mínimo anual, tanto no que se refere ao endividamento efectivo como à capacidade de endividamento ainda existente, devendo ser consideradas todas as modalidades, incluindo eventuais desorçamentações (leasings e outras). P24/25

Controlo da despesa

A necessidade de análise de cenários das finanças públicas a médio prazo, defensável em quaisquer circunstâncias, torna-se ainda mais relevante em face do crescente recurso a novas técnicas de engenharia financeira que originam desorçamentação. Relativamente às diferentes modalidades de desorçamentação deveriam ser elaborados quadros contendo a informação relevante para aferição das estimativas feitas e/ou das obrigações contratualizadas, bem como o timing dos pagamentos a efectuar. P26

As despesas com pessoal da Administração Pública não podem continuar a crescer a ritmos semelhantes ao dos últimos anos. Há que quantificar com clareza os factores que contribuíram para o crescimento até agora verificado. A intenção do crescimento dos gastos com pessoal no SPA implicará, como primeira prioridade, que, como o CES já afirmou no seu parecer de 25.07.2002, se promova a descida gradual do número de trabalhadores nesse sector, através do preenchimento apenas parcial das vagas originadas, principalmente por aposentações. 27

As implicações financeiras do EURO 2004 suscitam a maior apreensão aos membros do CES, até pelos problemas que têm vindo a apresentar-se. Tendo em conta os elevados montantes financeiros envolvidos e outras experiências de aplicação de dinheiros públicos, propõe o CES que sejam explicitados os montantes globais a sair do OE, seus destinatários e prazos de entrega, e que medidas estão previstas para fazer face a eventuais derrapagens ou eventuais situações anómalas. Também a situação fiscal de alguns clubes deveria ser adequadamente analisada e publicitada. P28

Impõe-se a selectividade e controlo rigoroso dos grandes investimentos promovidos pela Administração central, regional e local, com explicitação de objectivos prosseguidos, de regras e critérios de avaliação ex-ante e ex-post e cálculo da globalidade das implicações financeiras (de investimento e de exploração), e respectiva calendarização e origem de fundos. Entende-se que a Lei deveria prever o elenco de objectivos a explicitar, das regras e controlos a aplicar e das questões financeiras a estudar, devendo tornar obrigatório o preenchimento de formulários específicos que deveriam ser formalmente publicitados e objecto de controlo periódico por parte da Assembleia da República. Concorda-se, pois, com a “selecção criteriosa dos investimentos em função da “produtividade da despesa pública” em linha com o que está previsto na Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto (Lei de Enquadramento Orçamental) através de um conjunto de indicadores objectivos ex-ante, on-going e ex-post que permitirão acompanhar e avaliar a economia, a eficiência e a eficácia da sua realização”, bem como com a “análise da relação custo-benefício do modo a poder-se corrigir, em qualquer momento, a trajectória dos investimentos face aos resultados alcançados”. P28

Não tem havido nos últimos anos controlo adequado sobre os gastos com consumo público, o que conduziu a situações de enorme tensão nas finanças públicas com potenciais efeitos altamente negativos sobre a credibilidade externa do País e a sua economia, o que obriga à tomada de acções de curto e de médio prazo com vista à inversão da presente situação de excesso de despesa. P7

A problemática do Pacto de Estabilidade e Crescimento, nomeadamente a sua desadequação à situação concreta e conjuntural dos vários países da UE é matéria controversa no CES. O CES defende que deverá caminhar-se para uma situação de equilíbrio tendencial das contas públicas, mas que esse equilíbrio terá de ser alcançado sem prejudicar nem o investimento necessário à modernização do País, nem a necessária coesão social. Assim, entende-se que poderão ser feitos esforços para que a meta de equilíbrio orçamental, exigida no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento, seja reportada a 2006 e para que as regras desse Pacto venham a ser adaptadas, por forma a considerar défices corrigidos das flutuações cíclicas, em vez de défices efectivos e a excluir do défice os investimentos públicos claramente traduzíveis em aumento de capacidade produtiva directa ou indirecta, e muito em especial os investimentos co-financiados pelos fundos estruturais da UE. O CES consideraria perfeitamente desajustado o corte de apoios a Portugal por parte da União Europeia, atendendo ao esforço de contenção do défice que vem sendo feito e insta o governo a opor-se vigorosamente a tal eventual pretensão e a chamar a atenção dos órgãos da União para as consequências políticas de tal eventualidade. P7

O desequilíbrio das contas públicas só não foi maior (i) por causa da descida das taxas de juro nos mercados internacionais (por via da preparação para a adesão ao euro) e (ii) das privatizações. Mas não se crê que as taxas de juro possam ainda descer significativamente, podendo até vir a subir no caso de os prestamistas externos perderem confiança no País. Também as receitas das privatizações estão chegando ao seu termo: segundo os relatórios do Banco de Portugal, o Estado português arrecadou, no quinquénio 1996-2000, um pouco mais de 1900 milhões de contos por via das privatizações, ou seja, em média anual, um pouco mais de 380 milhões de contos no período. Mas depois do máximo de 1997 (mais de 800 milhões de contos), os montantes arrecadados têm vindo a descer sistematicamente, caminhando-se para a exaustão deste tipo de receita por já pouco haver a privatizar. P8

Organização do orçamento

O CES insiste na recomendação do seu parecer de 25.07. 02 de que deve ser urgentemente introduzido, entre nós, um sistema de orçamentos plurianuais. P24

Tem faltado, ao exercício orçamental, tanto uma definição clara de prioridades políticas – definição que se tem por essencial –, como a análise crítica dos volumes históricos de gastos. Este padrão de exercício é, por sua natureza, penalizador dos responsáveis (membros do Governo ou da Administração) cumpridores e potenciador de gastos injustificados e irracionais. Concretamente: quem introduzir padrões de rigor nos gastos efectuados virá a ser penalizado em orçamentos futuros. P24

A necessidade de racionalizar e criticar as despesas propostas para inclusão no Orçamento é universalmente reconhecida. O governo já previu tanto o recurso à técnica de “orçamento de base zero” como a utilização do figurino conhecido por Activity based budgting. Mas sem qualquer consequência prática. P24

A apresentação do orçamento e da conta (incluindo os dados mensais) deverá ser substancialmente melhorada, respondendo às solicitações dos interessados no conhecimento da evolução das contas públicas e fornecendo a informação necessária à gestão de um Estado moderno, não sendo aceitável que o Estado forneça menos informação do que aquela que exige às empresas e não respeite os prazos necessários e convenientes à gestão da coisa pública, cujo cumprimento aliás exige aos indivíduos (cidadãos ou empresas). Vários países dispõem de sistemas de informação eficientes e consolidados e tanto a União Europeia como a OCDE têm produzido documentos importantes sobre esta problemática. O que não faz sentido é continuar a discutir-se, ao nível político, sobre questões elementares de organização documental, de aspectos técnicos e de interpretação de conteúdos e de designações. P25

Reforma fiscal

Em matéria de fraudes e de fugas não se compreende o quase total descontrolo com que sociedades off-shore podem ser detentoras de amplos patrimónios, mobiliários e imobiliários. A dimensão do problema impõe a fixação de presunções tendo como destinatários os efectivos beneficiários dos bens em causa. P30

As actuais imperfeições do sistema fiscal fazem recair a carga fiscal de modo muito desigual entre o capital e o trabalho e entre os cidadãos em geral. O desagravamento fiscal dos rendimentos do trabalho por conta de outrem não tem tido o devido tratamento. A actualização dos escalões do IRS não tem acompanhado a evolução da inflação o que se tem traduzido em aumento significativo de taxas reais para determinados níveis de rendimento. P30

A dificuldade em aumentar a carga fiscal é evidente, o que não invalida duas observações: (i) ocorrerá uma grande economia clandestina (estimada entre 20% e 30% do PIB, certamente ilegal mas também legal) que foge amplamente ao pagamento de impostos e (ii) verifica-se uma enorme fuga fiscal (que alguns estimam no intervalo de 1000 a 2000 milhões de contos ou seja 5000 a 10000 milhões de euros). P31

É óbvio que o caminho que tem de ser prosseguido, no horizonte imediato, passa (i) pela reintegração nos circuitos formais da economia de muita da actividade paralela, o que aliás, em alguns casos, nem parece especialmente complicado, e (ii) por aplicar eficazmente a legislação fiscal existente, cumprimento que se afigura poder ser substancialmente melhorado se houver forte vontade política. Com efeitos mais mediatos impõe-se uma verdadeira reforma fiscal que assegure critérios de justiça fiscal distributiva, condições sãs de funcionamento da economia, racionalidade global e justiça social. P32

A este respeito, o CES recorda e reafirma a seguinte posição expressa no seu parecer sobre “Grandes Opções para a Política Económica e Social” de 25 de Julho: “É fora de dúvida que a evasão fiscal é entre nós um problema extremamente grave, sendo estimada acima de cinco mil milhões de euros, o que constitui um escândalo. Há muito que pode e deve ser feito a curto prazo para a combater de forma mais efectiva. A actuação dos governos a esse respeito tem deixado muito a desejar, já que não basta anunciar boas intenções. É imprescindível estabelecer um programa com medidas suficientemente concretas, umas legislativas, outras de pura administração fiscal, para se conseguirem resultados mais efectivos. Seria desejável que o Governo apresentasse anualmente à Assembleia da República um relatório circunstanciado sobre as medidas postas em prática para combater a evasão fiscal e sobre os resultados obtidos. Perante as possibilidades de saída de capitais para paraísos fiscais e as limitações de capacidade da administração tributária, que não será possível remover rapidamente, não podem ser esperados resultados completos, a curto prazo, daquele combate, mas exigem-se medidas efectivas e imediatas. Portugal deverá, pois, apoiar os esforços que se estão desenvolvendo a nível internacional visando controlar fugas, branqueamento de capitais e o papel dos paraísos fiscais”. P32

Redes

O enorme salto que o país deu em matéria de infra-estruturas rodoviárias na década de 90 teve efeitos benéficos na qualidade de vida e na mobilidade dos cidadãos, mas nem sempre se saldou por melhorias no ordenamento do território. Foi dada excessiva prioridade ao transporte automóvel, com resultados negativos na qualidade ambiental. Descuraram-se as ligações para o interior e as ligações capilares entre centros urbanos de pequena e média dimensão. Portugal continua, aliás, a registar índices de sinistralidade absolutamente incompatíveis com a sua condição de membro da UE. É necessário enfrentar com coragem uma reformulação das prioridades na política de mobilidades, favorecendo o transporte público e pondo rapidamente em marcha as autoridades metropolitanas de transporte público há muito previstas na lei. Será difícil aumentar a competitividade económica nacional se não se criarem melhores condições de transporte urbano e metropolitano e se não se favorecerem boas ligações ferroviárias, rodoviárias, portuárias e aéreas da nossa rede urbana com as redes urbanas europeia e mundial. P27

Deve ser atribuída adequada prioridade social ao sistema ferroviário, em particular a um sistema eficiente de transporte de mercadorias, devendo ser explicitados os investimentos a efectuar, pelo menos no que se refere à respectiva natureza e desenvolvimento temporal. O CES recomenda fortemente que o Governo explicite claramente os projectos concretos e os respectivos prazos para o desenvolvimento do caminho-de-ferro, fundamental para a rápida circulação de pessoas e bens, diminuindo a pressão sobre as variáveis ambientais. P27

Não se podem tomar decisões sobre projectos de grande dimensão e importância sem a análise exaustiva das diferentes opções e modalidades, sem a disponibilização pública dos elementos de referência e sem uma profunda discussão entre especialistas e a opinião pública. Ora, em relação à generalidade dos grandes projectos que têm vindo a público no domínio das redes, nenhuma discussão séria foi feita. Mesmo a nível de especialistas e organizações profissionais, ocorre frequentemente o mais completo desconhecimento dos elementos que permitiriam a formação correcta de uma opinião, social, técnica e financeiramente fundamentada. P28

As infra-estruturas a construir devem obedecer a uma lógica que convém explicitar, até porque deverá haver equipamentos com responsáveis diversos (administração central, autarquias, entidades privadas, etc.). Qual a lógica e filosofia subjacentes às SCUT’s? Que perspectivas para o TGV e para o aeroporto da Ota? Que justificação económica e social para cada uma das situações?  P28

Ordenamento do território

O CES chama a atenção para a urgência da aprovação do previsto Programa Nacional de Políticas de Ordenamento do Território ( PNPOT ) e para a necessidade de proceder a uma avaliação nacional do sistema de planeamento e dos planos territoriais vigentes. É fundamental que, na próxima geração de PDM, sejam tomadas medidas para a contenção das áreas urbanizáveis, a reabilitação e repovoamento das áreas centrais em desertificação, bem como a requalificação e hierarquização funcional das zonas de urbanização difusa e das áreas urbanas periféricas. P25

Nas despesas com investimento público, há necessidade de muito maior selectividade e de avaliação mais rigorosa do que até aqui. Mas também aí não são de prever (nem são desejáveis)  contribuições enormes para a redução do défice das contas públicas. Com efeito,  não se deve deixar de aproveitar fundos comunitários por falta dos financiamentos complementares do orçamento português;  não se pode enfraquecer demasiado o esforço de melhoria das infra-estruturas necessárias ao desenvolvimento da economia; e há que atenuar os efeitos negativos sobre o emprego que tendem a resultar de acentuados cortes em investimentos públicos. P20

Em face de tudo o que precede, conclui-se que o controlo das despesas públicas tem de recair essencialmente sobre as despesas de consumo público e sobre os subsídios. P20

É fundamental a adopção de normas de gestão mais rigorosas que permitam um efectivo combate aos desperdícios e gastos excessivos que se têm vindo a verificar em algumas áreas ao longo dos anos, que introduzam a aplicação do princípio da responsabilização nos lugares de chefia e que assegurem uma maior eficiência e eficácia na utilização de todos os recursos humanos e materiais e uma maior produtividade. Não é aceitável que, sistematicamente, os preços das adjudicações sejam ultrapassados ou que os preços praticados nas compras atinjam níveis demasiado altos, em resultado de sucessivos atrasos de pagamento do Estado, nem que os encargos financeiros assumam valores anormais, pelo que o Governo deve passar a dispor de um sistema centralizado de informações sobre as condições de aquisição de bens e serviços, bem como da qualidade e idoneidade dos seus fornecedores. P20

Torna-se, por isso, necessário um programa a médio prazo, consubstanciado num orçamento plurianual (preferivelmente para um período de quatro anos ajustável anualmente), com metas imperativas, embora ajustáveis em função dos desvios que ocorram em variáveis exógenas pré-fixadas (previsões do PIB, previsões da inflação, marcha das receitas cobradas, evolução das taxas de juro…). p17

Seria desejável que o ano de 2003 fosse já abrangido por um orçamento plurianual, embora, por questões de tempo, nesse ano tivesse de ser o orçamento anual a determinar o que se incluiria no orçamento plurianual, em vez de suceder o contrário como deveria ser a regra nos anos posteriores. P17

A introdução de um sistema de orçamentos plurianuais deveria ser precedida de estudos técnicos desenvolvidos e cuidadosos sobre a sua estrutura e condições de ajustamento. A estrutura não deveria ser tão detalhada que reduzisse excessivamente a margem para as opções anuais dos governos, mas não deveria ser tão genérica, que deixasse de impor uma efectiva disciplina nas rubricas de despesa em que há necessidades de controlo mais apertado. P18

A estrutura deveria, nomeadamente, distinguir entre:

·          receitas fiscais e não fiscais e, provavelmente, nas primeiras, entre impostos directos e indirectos;

·          despesas com juros da dívida pública, com consumo público, com transferências e subsídios e com investimentos e aquisições de activos;

·          despesas de pessoal e despesas com a aquisição de serviços, incluídas na rubrica de consumo público;

·          despesas e receitas do Estado, dos Fundos e Serviços Autónomos, da Segurança Social e da Administração Regional e Local. P18

À semelhança do que acontece na generalidade dos países europeus, não é aceitável a apropriação privada do essencial das mais-valias geradas com o financiamento por fundos públicos  de  infra-estruturas  e  equipamentos.  Nem pode a totalidade ou parte dessas mais-valias, embora apropriada pelos poderes públicos, deixar de se traduzir em receitas (e correspondentes despesas) devidamente registadas nos orçamentos,  como acontece frequentemente com negócios entre Câmaras e particulares, “jogando” com loteamentos ou autorizações para construir. Os negócios com os clubes de futebol são, nesta matéria, um particular mau exemplo. A preocupação com este tipo de “desorçamentação” é tanto mais pertinente quanto é possível prever que, em contexto de dificuldade e de contenção financeira geral, aumente a tendência para departamentos do Estado ou municípios procurarem formas de “arranjos” atípicos, com vista à obtenção de fundos financeiros acrescidos. P26