Nota de editor:
Dissemos em Outubro passado, ao apresentar a 5ª parte desta série:
“A batalha em curso nos Estados Unidos mantém em suspense o resultado que sairá da luta entre os apoiam os planos de Biden (a maioria do partido democrata) e aqueles que os querem ver fracassar (os republicanos e alguns democratas). De entre estes últimos, salientam-se Dianne Feinstein, Kyrsten Sinema e Joe Manchin. Tendo em conta a margem estreita de que goza Joe Biden, corre-se o risco do programa de Biden-Sanders ficar prisioneiro destes senadores altamente comprometidos com o capital financeiro, com Wall Street, pelo que iremos assistir em Washington a uma intensa batalha a dois níveis, entre Republicanos e Democratas e entre Democratas Progressistas e Democratas conservadores. A estes senadores e fora do plano da decisão política juntam-se as manobras do establishment político conservador dos democratas, entre os quais estão homens de peso como Larry Summers, Jason Furman, homens que foram pilares das políticas de compromisso desenhadas por Clinton e Obama e que eleitoralmente levaram à vitória de Trump e dificultaram a vitória de Joe Biden.
Iremos pois assistir a uma batalha de grande importância para os Estados Unidos e para o mundo, batalha esta que procuraremos acompanhar de perto.
Dado o clima de incerteza existente neste momento quanto ao desfecho dessa batalha, com esta 5ª parte manteremos esta série em aberto para acolher notícias sobre a evolução que ocorrerá. “
Enquanto os democratas de matriz conservadora e neoliberal, na racionalidade que lhes é própria, fazem campanha contra os programas de recuperação de Biden, como é o caso de Summers e outros, enquanto senadores como Joe Manchin, Sinema e Feinstein bloqueiam as iniciativas da esquerda democrata no Senado, impondo cortes sobre cortes e abrindo caminho a uma vitória de Trump nas eleições intercalares, o mercado financeiro na “racionalidade” que lhe é própria, começa a preparar a estrutura financeira para alimentar a campanha que poderá levar de novo Trump à Casa Branca.
Na 6ª parte desta série (que permanecerá em aberto), apresentamos textos sobre a luta que decorre neste momento no Capitólio dos Estados Unidos e fora dele, entre Democratas e Republicanos, e também no seio dos próprios Democratas, como é o caso do projeto de lei Build Back Better aprovado pela Câmara dos Representantes em 19 de Novembro e que agora transita para o Senado.
Este texto de hoje, embora de Setembro de 2020, é muito instrutivo sobre uma regra aplicada no Senado dos EUA – a regra do “filibuster” – e que tem estado a ser tão falada, e utilizada, no momento atual.
Seleção e tradução de Francisco Tavares
6.5. O que é a regra filibuster do Senado, e o que seria necessário para a eliminar?
Por Molly E. Reynolds
Publicado por 
em 9 de Setembro de 2020 (original aqui)
A regra de fecho do debate no Senado [n.t. vulgarmente conhecida como regra filibuster] – que requer 60 membros para terminar o debate sobre a maioria dos tópicos e passar à sua votação – pode constituir uma barreira íngreme à agenda política de qualquer novo presidente. Vozes de ambos os lados apelaram à reforma face ao impasse partidário, e embora a mudança possa ser possível agora que os Democratas controlam o Congresso e a Casa Branca, uma dinâmica complicada no Senado faria dela uma batalha difícil.
O Senado tem uma série de opções para restringir a utilização do filibuster (ou obstrução), inclusive estabelecendo um novo precedente, alterando a própria regra, ou colocando restrições à sua utilização.
O Presidente Joe Biden expressou alguma abertura à ideia, dependendo de em que medida os republicanos do Congresso se tornem obstrucionistas, mas cabe em última análise ao Senado pôr o processo em marcha.
A utilização da regra do bloqueio do Senado tornou-se muito mais comum no século XXI. Nas últimas duas décadas, foram apresentados mais pedidos de bloqueio do que nos 80 anos anteriores.
Um olhar mais atento
Apenas algumas semanas após a presidência de Joe Biden, é evidente que ele enfrenta obstáculos consideráveis na prossecução da sua agenda no Congresso. A regra de fecho do debate no Senado – que requer 60 votos para cortar o debate na maioria das medidas – é provavelmente o maior obstáculo. A maioria dos Democratas no Senado assenta no voto de desempate da Vice-Presidente Kamala Harris, e até o processo de organização das comissões do Senado ficou atolado por um debate sobre se os Democratas iriam tentar eliminar a regra legislativa de fecho do debate (filibuster) nas semanas de abertura do 117º Congresso. Embora os Democratas tenham algumas opções processuais para contornar a regra do fecho do debate [também conhecida por filibuster ou obstrução] – que discutimos em mais pormenor abaixo – o debate sobre a manutenção ou não do procedimento deverá permanecer no centro das atenções enquanto os legisladores trabalham para enfrentar o leque de desafios que o país enfrenta.
De onde provém a regra do fecho do debate?
Embora o nosso entendimento do Senado como um órgão mais lento, mais deliberativo do que a Câmara dos Representantes date da Convenção Constitucional, o “filibuster” [a regra do fecho do debate] não fazia parte da visão original dos fundadores do Senado. Pelo contrário, o seu surgimento foi tornado possível em 1806 quando o Senado – a conselho do Vice Presidente Aaron Burr – retirou das suas regras uma disposição (formalmente conhecida como a moção de questão prévia) que permitia a uma maioria simples forçar uma votação sobre a questão subjacente a ser debatida. Esta decisão não foi estratégica ou política, mas sim uma simples questão doméstica, uma vez que o Senado estava a utilizar a moção com pouca frequência e tinha à sua disposição outras moções que faziam a mesma coisa.
Os “filibusters” tornaram-se então uma característica regular da actividade do Senado, tanto no período que antecedeu como no período que se seguiu à Guerra Civil. Os líderes do Senado de ambas os partidos procuraram, mas não conseguiram, proibir o “filibuster” ao longo do século XIX. Os oponentes limitar-se-iam a apresentar a moção para proibir a regra do fecho do debate. Em 1917, como parte de um debate sobre uma proposta para armar navios mercantes americanos enquanto os EUA se preparavam para entrar na Primeira Guerra Mundial, a câmara adoptou a primeira versão da sua regra de fecho do debate: permitiu que dois terços de todos os senadores presentes e votantes acabassem com o debate sobre “qualquer medida pendente”. Seguiram-se várias alterações à regra nas décadas seguintes. Mais recentemente, em 1975, o número de votos necessários para invocar a regra do fecho do debate em questões legislativas foi reduzido para três quintos (ou 60, se o Senado estiver completo). Em 1979 e 1986, o Senado voltou a limitar o debate depois de o Senado ter imposto a regra do fecho do debate aos assuntos pendentes.
Consequentemente, para muitos assuntos no Senado, o debate só pode ser interrompido se pelo menos 60 senadores o apoiarem. (Porém, isto não é universalmente verdade, e veremos vários contra-exemplos subsequentes a seguir). Embora as regras do Senado ainda exijam apenas uma maioria simples para aprovar efectivamente um projecto de lei, várias etapas processuais ao longo do caminho exigem uma supermaioria de 60 votos para terminar o debate sobre projectos de lei.
Como mudou a utilização do “filibuster” ao longo do tempo?
Não há forma perfeita de medir a frequência com que a regra do fecho do debate tem sido utilizada ao longo do tempo. Os senadores não são obrigados a registar formalmente a sua objecção para que o debate se finalize até que uma moção de fecho chegue efectivamente a ser votada. Se os líderes do Senado souberem que pelo menos 41 senadores tencionam opor-se a uma moção de fecho sobre uma determinada medida ou moção, optam frequentemente por não a agendar para consideração no plenário. Mas o número de moções de fecho apresentadas é um indicador útil para a medição de obstrucionistas, e como vemos abaixo, o número de tais moções aumentou significativamente durante os séculos XX e XXI.
Como é que o Senado contorna atualmente o “filibuster”?
Os senadores têm duas opções quando procuram votar sobre uma medida ou moção. Na maioria das vezes, o líder da maioria (ou outro senador) procura um “consentimento unânime”, perguntando se algum dos 100 senadores se opõe a terminar o debate e a passar à votação. Se nenhuma objecção for ouvida, o Senado procede à votação. Se o líder da maioria não conseguir obter o consentimento de todos os 100 senadores, o líder (ou outro senador) apresenta normalmente uma moção de fecho do debate, que requer então 60 votos para ser aprovada. Se forem menos de 60 senadores – a supermaioria da câmara – a apoiarem o fecho, é quando dizemos frequentemente que uma medida foi obstruída.
Embora grande parte dos assuntos do Senado exija agora a apresentação de moção de fecho, existem algumas excepções importantes. Uma envolve nomeações para cargos do poder executivo e juízes federais sobre os quais, graças a duas alterações processuais adoptadas em 2013 e 2017, só é necessária uma maioria simples para pôr fim ao debate. Uma segunda inclui certos tipos de legislação para a qual o Congresso já redatou anteriormente em lei procedimentos especiais que limitam o tempo de debate. Uma vez que nestes casos existe um período de tempo específico para debate, não há necessidade de utilizar a regra de fecho para cortar o debate. Talvez o exemplo mais conhecido e mais consequente destes sejam as regras orçamentais especiais, conhecidas como o processo de conciliação orçamental, que permitem que uma maioria simples adopte certas leis que tratam de disposições sobre a legitimidade de despesas e receitas, proibindo assim uma obstrução ou votação da regra de fecho.
Como funcionaria realmente a eliminação da regra de fecho (do filibuster)?
A forma mais simples e direta de eliminar o “filibuster” seria alterar formalmente o texto da regra 22 do Senado, a regra de fecho do debate que requer 60 votos para terminar o debate sobre legislação. Aqui está o senão: O fim do debate sobre uma resolução para alterar as regras permanentes do Senado requer o apoio de dois terços dos membros presentes e votantes. Na ausência de uma grande maioria bipartidária do Senado que favoreça a restrição do direito ao debate, uma alteração formal à regra 22 é extremamente improvável.
Uma forma mais complicada, mas mais provável, de proibir o “filibuster” seria criar um novo precedente no Senado. Os precedentes da Câmara existem juntamente com as suas regras formais para proporcionar uma visão adicional sobre como e quando as suas regras foram aplicadas de formas particulares. É importante notar que esta abordagem para restringir o “filibuster” – conhecido coloquialmente como a “opção nuclear” e, mais formalmente, como a “reforma por decisão ou acórdão” – pode, em determinadas circunstâncias, ser utilizada apenas com o apoio de uma maioria simples de senadores.
A opção nuclear alavanca o facto de que um novo precedente pode ser criado por um senador que levante um ponto de ordem, ou que alegue que uma regra do Senado está a ser violada. Se o presidente (normalmente um membro do Senado) estiver de acordo, essa decisão estabelece um novo precedente. Se o presidente discordar, outro senador pode recorrer da decisão do presidente. Se a maioria do Senado votar para inverter a decisão do presidente, então o oposto da decisão do presidente torna-se o novo precedente.
Tanto em 2013 como em 2017, o Senado utilizou esta abordagem para reduzir o número de votos necessários para terminar o debate sobre as nomeações. O líder da maioria utilizou duas moções não debatíveis para suscitar as nomeações relevantes, e depois levantou um ponto de ordem para que a votação sobre o fecho do debate fosse por maioria. O presidente decidiu contra o ponto de ordem, mas a sua decisão foi anulada em recurso – o que, mais uma vez, exigiu apenas uma maioria de apoio. Em suma, ao seguir os passos certos numa determinada circunstância parlamentar, uma maioria simples de senadores pode estabelecer uma nova interpretação de uma regra do Senado.
Quais são algumas formas de modificar o “filibuster” sem o eliminar completamente?
O Senado poderia também avançar para enfraquecer o “filibuster” sem o eliminar totalmente. Uma maioria do Senado poderia detonar um “mini-míssil” que proibisse os “filibusters” em determinadas moções, mas que de outra forma deixaria intacta a regra dos 60 votos. Por exemplo, uma maioria do Senado poderia impedir os senadores de obstruir (aplicando a regra de fecho) a moção usada para convocar o arranque do projeto de lei (conhecida como a moção para prosseguir). Isto preservaria os direitos dos senadores de obstruir o projecto de lei ou a emenda em questão, mas eliminaria o obstáculo de supermaioria para iniciar o debate sobre uma medida legislativa.
Uma segunda opção visa a chamada Regra de Byrd, uma característica do processo de reconciliação orçamental. Estas leis têm sido fundamentais para a promulgação de grandes mudanças políticas, nomeadamente, recentemente, a Lei dos Cuidados Acessíveis em 2010 e a Lei dos Cortes de Impostos e Emprego em 2017. Para evitar que uma maioria encha uma medida de reconciliação com disposições não orçamentais, a regra de Byrd limita os conteúdos do projecto de lei e exige 60 votos para a sua anulação. Uma vez que o Parlamentar não partidário do Senado desempenha um papel significativo no aconselhamento sobre a conformidade das disposições com a Regra de Byrd, alguns senadores propuseram a diluição do poder da Regra de Byrd, visando o Parlamentar. Esta abordagem enfraqueceria o “filibuster”, tornando mais fácil para um partido maioritário extrair mais das suas prioridades num projecto de lei de reconciliação (que depois apenas requer uma maioria simples para ser aprovado). Por exemplo, o partido maioritário poderia seleccionar um Parlamentar mais disposto a aconselhar uma aplicação mais fraca da Regra de Byrd, e, de facto, há alguns antecedentes de que a aplicação da Regra de Byrd por parte do Parlamentar afecta a sua nomeação. Em alternativa, o senador que preside à câmara (ou o vice-presidente, se estiver a desempenhar essa função) poderia ignorar os conselhos que lhe são fornecidos pelo Parlamentar, prejudicando a eficácia da Regra de Byrd.
Além disso, nas discussões entre senadores Democratas, lideradas pelo senador Jeff Merkley (D-Oregon), vieram à tona outras ideias que visam reduzir a frequência de “filibusters”, tornando mais difícil para os senadores utilizar a táctica, incluindo exigir aos senadores que se opõem a uma medida que estejam fisicamente presentes na câmara para impedir o fim do debate.
Qual é a probabilidade de vermos uma mudança no filibuster em 2021?
Ao ganhar maiorias em ambas as casas do Congresso e na Casa Branca, os Democratas conseguiram uma condição necessária para a reforma da regra do fecho de debate: o controlo unificado do partido de Washington. Sob um governo de partido dividido, uma maioria do Senado ganha pouco com a proibição da obstrução se a Câmara ou o presidente do outro partido apenas bloquear o progresso de um projecto de lei.
Mas o “filibuster” ainda poderia sobreviver ao controlo unificado do partido. Os senadores falam frequentemente do seu apoio de princípio ao “filibuster”. Mas as opiniões dos senadores sobre as regras são mais frequentemente moldadas pelas suas opiniões sobre a política. É provável que fosse necessária uma medida específica que os senadores dos partidos maioritários concordassem e se preocupassem o suficiente para que a proibição da obstrução valesse a pena. Como sugere a experiência dos Republicanos nos primeiros dois anos da administração Trump, tais propostas podem ser mais fáceis de imaginar do que de concretizar.
Além disso, os senadores individuais podem considerar o “filibuster” útil para o seu próprio poder pessoal e objectivos políticos, uma vez que lhes permite tomar medidas reféns com a esperança de assegurar concessões. Para os líderes dos partidos maioritários, entretanto, a necessidade de assegurar 60 votos para acabar com o debate ajuda-os a transferir as culpas para o partido minoritário por inacção em questões que são populares entre alguns, mas não todos, os elementos do seu próprio partido. Finalmente, os senadores podem estar preocupados com o futuro; numa era de frequentes mudanças no controlo da câmara, os legisladores podem recear que uma mudança de regra agora os coloque em desvantagem num futuro próximo.
A autora: Molly E. Reynolds é membro sénior em Estudos de Governação na Brookings. Ela estuda o Congresso, com ênfase na forma como as regras e procedimentos do Congresso afectam os resultados da política interna. É autora do livro “Exceptions to the Rule”: The Politics of Filibuster Limitations in the U.S. Senate”, que explora a criação, utilização e consequências do processo de reconciliação orçamental e outros procedimentos que impedem os filibusters no Senado dos EUA. Os projectos de investigação actuais incluem trabalho de supervisão na Câmara dos Representantes, reforma do Congresso e o processo orçamental do Congresso. Ela também supervisiona a manutenção das “Estatísticas Vitais sobre o Congresso”, o recurso de longa data da Brookings sobre o primeiro ramo do governo. Reynolds recebeu o seu doutoramento em ciência política e política pública pela Universidade de Michigan e a sua licenciatura em Governação pelo Smith College, e anteriormente serviu como coordenadora sénior de investigação no programa de Estudos de Governação na Brookings. Além disso, ela serviu como instrutora na Universidade George Mason.