Nota de editor:
A parte III , Keynes versus Harry White, é constituída pelos seguintes textos:
Texto 1 – Porque é que foi White e não Keynes a inventar o sistema monetário internacional do pós-guerra, por James M. Boughton
Texto 2 – Bretton Woods – Declaração de John Maynard Keynes sobre o proposto Banco para a Reconstrução e Desenvolvimento
Texto 3 – Discurso de Henry Morgenthau, Jr., na Sessão Plenária Inaugural (1 de Julho de 1944) em Bretton Woods
Texto 4 – Discurso de Henry Morgenthau, Jr., na Sessão Plenária de Encerramento da Conferência de Bretton Woods (22 de Julho de 1944)
Texto 5 – Cooperação Financeira Global como um Legado de Bretton Woods, por Randal K. Quarles
Texto 6 – A Batalha de Bretton Woods, Introdução, por Benn Steil
Texto 7 – A história está feita, por Benn Steil
Texto 8 – Os fundamentos esquecidos de Bretton Woods, por Eric Helleiner
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
22 min de leitura
Parte III – Texto 8. Os fundamentos esquecidos de Bretton Woods
Por Eric Helleiner
Publicado por 
em 30 de Março de 2017, Capítulo 6 do livro “From Great Depression to Great Recession” (artigo aqui)
Tornou-se um lugar-comum ouvir previsões de que a crescente influência de países como o Brasil, a China e a Índia irá minar o sistema financeiro internacional pós Segunda Guerra Mundial centrado em torno das instituições de Bretton Woods. Diz-se que os decisores políticos destas potências emergentes estão frustrados com vários aspetos do sistema de Bretton Woods, nomeadamente o facto de ter sido concebido por funcionários anglo-americanos sem o seu contributo e sem ter em conta os tipos de questões de desenvolvimento que lhes dizem respeito.
As frustrações são certamente muito reais, mas essa narrativa histórica sobre as origens de Bretton Woods precisa de ser corrigida. Longe de ignorar as questões de desenvolvimento internacional, os arquitetos de Bretton Woods foram de facto pioneiros na incorporação das questões de desenvolvimento na arquitetura financeira internacional de algumas formas inovadoras. Além disso, esses arquitetos incluíam representantes não só das potências anglo-americanas mas também de muitos países em desenvolvimento, incluindo o Brasil, a China e a Índia. São os fundamentos esquecidos de Bretton Woods que serão aqui discutidas e são estes que podem servir de inspiração para aqueles que procuram reformar o sistema financeiro internacional no contexto de novas realidades políticas.
Potências Emergentes em Bretton Woods
As histórias convencionais das origens do sistema Bretton Woods centram-se principalmente no papel das negociações anglo-americanas durante o início dos anos 40, lideradas por Harry Dexter White em representação dos Estados Unidos e John Maynard Keynes da Grã-Bretanha. Mas as negociações de Bretton Woods envolveram também 42 outros governos, muitos dos quais contribuíram ativamente para as discussões. Entre estes últimos estavam as potências emergentes de hoje, Brasil, China e Índia.
A China teve um papel proeminente no planeamento monetário internacional do pós-guerra porque o Presidente dos EUA, Franklin Roosevelt, considerou-a uma das quatro grandes potências que governariam o mundo do pós-guerra (juntamente com a Grã-Bretanha, os Estados Unidos, e a URSS). Quando os altos funcionários dos EUA escolheram um círculo interno de países para consultar sobre os planos iniciais de White para o sistema monetário internacional em 1942, a China foi incluída (as outras foram Austrália, Brasil, Canadá, Grã-Bretanha, México, e a URSS-Helleiner 2014, 157). White e outros altos funcionários americanos consultaram ativamente os funcionários chineses durante as longas negociações que conduziram à conferência de Julho de 1944 em Bretton Woods, New Hampshire. Na própria conferência, funcionários dos EUA também se certificaram de que a China recebia a quarta maior quota e quarta parte de votos nas instituições de Bretton Woods (depois dos Estados Unidos, Grã-Bretanha, e URSS), garantindo-lhe assim um lugar nos conselhos executivos destes organismos (Helleiner 2014), 186-200).
Os funcionários chineses aproveitaram as oportunidades que lhes foram dadas para contribuir para a concepção do sistema de Bretton Woods. Os arquivos dos EUA contêm registos de vários episódios em que os decisores políticos chineses fizeram lobby para questões específicas durante as negociações pré-conferência. Após a publicação dos planos iniciais de White e de Keynes na Primavera de 1943, o governo chinês preparou um plano alternativo detalhado e completo que foi enviado às outras grandes potências no Outono de 1943. Os funcionários chineses também levaram muito a sério a própria Conferência de Bretton Woods, contribuindo activamente para os debates e trazendo uma delegação que era mais do dobro (33 membros) da delegação britânica (15) e a segunda em tamanho depois da do país anfitrião (45; Helleiner 2014).
Os indianos estiveram também profundamente envolvidos nos debates sobre Bretton Woods. A Índia era uma colónia britânica na altura e foi representada na Conferência de Bretton Woods pelo governo britânico da Índia. Devido à natureza frágil do seu domínio sobre o subcontinente, os funcionários britânicos reconheceram a necessidade política de envolver os indianos nas negociações. Antes da conferência, o governo da Índia solicitou e recebeu comentários detalhados sobre os planos White e Keynes de peritos indianos, bem como de funcionários que trabalhavam para o Banco Central da Índia (RBI), nomeadamente o seu governador indiano, Chintaman Deshmukh. Após a publicação da Declaração Conjunta Anglo-Americana em Abril de 1944 (que delineou áreas de comum acordo), o governo da Índia enviou o documento para comentários a todos os governos provinciais e câmaras de comércio da Índia. Poucos outros governos envolvidos nas negociações de Bretton Woods foram envolvidos neste tipo de consulta alargada da opinião pública antes da conferência de Julho (Helleiner 2014, 245–56; Helleiner 2015).
Ao escolher a representação do governo da Índia na Conferência de Bretton Woods, os funcionários britânicos decidiram incluir quatro indianos entre os oito membros da delegação. Estes incluíam não só Deshmukh e o diretor de investigação do RBI, B. K. Madan, mas também dois “delegados não oficiais”: o economista R. K. Shanmukhan Chetty e o empresário nacionalista Ardeshir Darabshaw Shroff. O chefe britânico da delegação fez tudo o que estava ao seu alcance na conferência para garantir que estes indianos desempenhassem um papel importante na representação dos pontos de vista da delegação. Os delegados assumiram o papel com grande energia e causaram uma boa impressão noutras delegações; por exemplo, o ministro das finanças brasileiro disse a uma audiência brasileira após a conferência que a Índia tinha “representação brilhante” na reunião (citado em Helleiner 2014, 250).
O governo brasileiro também esteve ativamente envolvido nas negociações. Como já foi referido, os Estados Unidos consideraram que fazia parte de um círculo interno de países a serem inicialmente consultados sobre os planos de White. De facto, o Brasil – juntamente com outros países latino-americanos – foi informado sobre os planos iniciais de White numa reunião interamericana em Janeiro de 1942, mesmo antes de os britânicos terem sido informados (Helleiner 2014, 107). Algumas das principais características dos planos já eram bastante familiares aos funcionários latino-americanos, que tinham trabalhado com White e outros altos funcionários norte-americanos desde o final dos anos 30, iniciativas financeiras interamericanas pioneiras que prefiguraram uma série de características dos planos iniciais de White. Uma das iniciativas mais importantes tinham sido as negociações em 1939-40 sobre o estabelecimento de um Banco Interamericano, uma instituição que nunca foi criada devido à oposição do Congresso dos EUA, mas que serviu de modelo para os planos de Bretton Woods de White (Helleiner 2014, Chapters 1–2)
Tal como os seus homólogos chineses e indianos, os funcionários brasileiros estavam vivamente interessados em comentar os planos de White e de Keynes após a publicação destes últimos na Primavera de 1943. Ofereceram sugestões detalhadas em reuniões com funcionários americanos e em análises escritas antes da Conferência de Bretton Woods. O governo brasileiro enviou uma delegação de 13 membros à reunião de Julho de 1944 (que era a quinta maior delegação, juntamente com a do Canadá, depois das quatro grandes potências), e os seus membros deram muitas contribuições para as discussões. Os altos funcionários brasileiros trabalharam particularmente de perto com delegados de outros países da América Latina para coordenar posições. Uma vez que 19 das 44 delegações vieram da América Latina e a conferência funcionou com base numa regra de tomada de decisão de um só país, a região teve uma influência considerável quando votou em bloco. Os funcionários norte-americanos e britânicos estavam muito conscientes da necessidade de cultivar o apoio da América Latina, especialmente dos líderes regionais como o Brasil e o México. Não foi por acaso que os funcionários norte-americanos deram ao Brasil um papel formal de orador tanto nas sessões de abertura como de encerramento da conferência, e que o ministro das finanças mexicano foi nomeado presidente de uma das três comissões em torno das quais a conferência foi organizada (White e Keynes presidiram as outras duas) (Helleiner 2014, 157-72). Foi também garantido à América Latina dois dos 12 lugares no conselho executivo do FMI, uma forma de garantida representação oferecida a nenhuma outra região.
O envolvimento ativo do Brasil, China e Índia (assim como de outros países) mostra que as negociações de Bretton Woods foram muito mais do que um caso de simples acordo bilateral anglo-americano. Os decisores políticos americanos estavam de facto profundamente empenhados num “multilateralismo processual” inclusivo que dava uma voz formal nas negociações a todas as Nações Unidas, bem como às chamadas Nações Associadas, que eram neutras na guerra mas tinham quebrado as relações diplomáticas com as potências do Eixo [1]. Este compromisso dos EUA foi associado em parte aos esforços americanos para reforçar a aliança anti-Eixo em tempo de guerra e construir as fundações do sistema das Nações Unidas do pós-guerra. Também significativa foi a preferência de alguns New Dealers por um “procedimento mais democrático” nas negociações financeiras globais do que tinha existido no passado [2]. Além disso, White defendeu energicamente nos seus primeiros esboços no início de 1942 que os países ricos e poderosos que ignorassem os interesses dos países mais pobres ou mais fracos “só poriam em perigo o futuro e reduziriam o potencial do seu próprio nível de prosperidade” (Helleiner 2014, 103). Em privado, White disse também a um colega canadiano que era a favor de uma ampla consulta porque ” os cérebros não estavam todos concentrados em duas grandes potências e que muitos dos países mais pequenos poderiam ter uma contribuição importante para uma discussão deste tipo ” [3].
Finalmente, o apoio dos EUA ao multilateralismo inclusivo também tinha um importante objetivo estratégico: ajudou a diluir a influência britânica. Não surpreendentemente, Keynes e outros funcionários britânicos resistiram à abordagem dos EUA por esta mesma razão. Nos seus primeiros planos, Keynes tinha proposto que outros países só se juntariam às instituições financeiras internacionais do pós-guerra depois de a Grã-Bretanha e os Estados Unidos as terem concebido. Como ele disse, “Esta abordagem tem a grande vantagem de os Estados Unidos e o Reino Unido (este último em consulta com os outros membros da Commonwealth britânica) poderem resolver a carta e os principais detalhes do novo organismo sem estarem sujeitos aos atrasos e conselhos confusos de uma conferência internacional…. Concebo a gestão e o poder de voto efetivo como sendo permanentemente anglo-americano” (Johnson and Moggridge 1980, 54-55). Durante o período que antecedeu a reunião de Bretton Woods, Keynes continuou a queixar-se do número de países envolvidos, argumentando que muitos deles “não têm nada para contribuir e apenas sobrecarregarão o terreno” (citado em Helleiner 2014, 223). Mas White e outros funcionários norte-americanos insistiram num processo de negociações multilaterais mais inclusivo que deu voz a muitos outros países.
O que é que as Potências Emergentes queriam?
Que tipo de ordem financeira internacional é que os brasileiros, chineses e indianos queriam ver estabelecida após a guerra? No topo da sua agenda estava o objetivo de criar uma ordem que apoiasse os seus objetivos de desenvolvimento económico nacional. Antes de Bretton Woods, este tipo de atenção internacional sobre o desenvolvimento nunca tinha feito parte do mandato de uma instituição internacional. Representantes do Brasil, da China, e da Índia (e de outros países, como referido mais tarde) impulsionavam agora esta inovação na política mundial durante as negociações de Bretton Woods.
As autoridades chinesas deixaram clara esta preferência muito cedo nas negociações. O partido governante chinês, o Kuomintang (KMT), estava empenhado em lançar um ambicioso programa de industrialização e modernização liderado pelo Estado após a guerra. Ao comentar o primeiro plano White tornado público sobre um Fundo de Estabilização e o plano Keynes para uma União de Compensação Internacional, o Ministério das Finanças chinês observou que “nenhum dos dois planos dá suficiente consideração ao desenvolvimento de nações industrialmente fracas”. De facto, uma das motivações para o governo chinês desenvolver o seu próprio plano nesta altura era encorajar uma maior concentração nas questões de desenvolvimento e nas preocupações dos países mais pobres. Como disse um funcionário em meados de 1943, “pode ser necessário que a China, como uma das quatro grandes potências, seja o líder dos países subdesenvolvidos ” [4].
O governo chinês estava particularmente interessado em ver um novo tipo de instituição financeira internacional que apoiasse a concessão de empréstimos para o desenvolvimento aos países mais pobres. Por este motivo, apoiou fortemente a criação do Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD). De facto, a China viu a criação do BIRD como a concretização de uma proposta altamente inovadora que tinha sido apresentada em 1918 pelo fundador do KMT, Sun Yat-sen, para a criação de uma “Organização Internacional de Desenvolvimento” com este mandato. Embora a proposta de Sun tenha sido ignorada pela Conferência de Paz de Paris de 1919, o delegado principal chinês em Bretton Woods, H. H. Kung (que era também cunhado de Sun), invocou-a como fonte de inspiração no seu discurso no início da conferência de 1944:
A China aguarda com expectativa um período de grande desenvolvimento económico e expansão após a guerra. Isto inclui um programa de industrialização em grande escala, para além do desenvolvimento e modernização da agricultura. É minha firme convicção que uma China economicamente forte é uma condição indispensável para a manutenção da paz e para a melhoria do bem-estar do mundo…. Após a primeira Guerra Mundial, o Dr. Sun Yat-sen propôs um plano para o que ele denominou “o desenvolvimento internacional da China”. Ele sublinhou o princípio de cooperação com nações amigas e utilização de capital estrangeiro para o desenvolvimento dos recursos da China. Esta ideia de Sun Yat-sen constituiu a base da política nacional da China. A América e outros países das Nações Unidas, espero, tomarão parte ativa na ajuda ao desenvolvimento do pós-guerra da China. (US State Department 1948, 1156) [5]
É interessante notar que as opiniões dos funcionários do KMT sobre esta questão não eram muito diferentes das dos líderes do Partido Comunista Chinês na altura. Quando funcionários norte-americanos falaram com Mao Tse-tung em Agosto de 1944, relataram que ele apoiava muito a cooperação económica do pós-guerra com os Estados Unidos com o objetivo de promover o desenvolvimento económico chinês. Segundo ele, “a China tem de se industrializar”. Isto pode ser feito apenas na China através da livre iniciativa e com a ajuda de capital estrangeiro. Os interesses chineses e americanos estão correlacionados e são semelhantes….. Podemos e devemos trabalhar em conjunto”. Três meses mais tarde, o colega de Mao, Zhou En-lai, terá dito a outro funcionário norte-americano que a “maior necessidade económica da China seria por capital estrangeiro”…. A China tinha de participar em organizações financeiras internacionais se quisesse superar o seu atual estado de subdesenvolvimento” [6].
Os delegados indianos na Conferência de Bretton Woods também sublinharam a importância dos objetivos de desenvolvimento internacional. Tal como muitos outros nacionalistas indianos na altura, estavam empenhados no objetivo de elevar os padrões de vida indianos através da industrialização liderada pelo Estado. (Gandhi, cético em relação ao industrialismo e favorável a uma economia mais descentralizada e centrada na aldeia, foi uma exceção importante). O empresário Shroff tinha de facto sido um dos autores do altamente publicitado Plano Bombaim de 1944, que delineou uma abordagem ambiciosa deste tipo. Em consultas na Índia antes da Conferência de Bretton Woods, Shroff tinha argumentado energicamente que qualquer plano monetário internacional deveria ser julgado de acordo com “se seria possível à Índia elevar o nível de vida do seu povo nos próximos 10 a 15 anos para algo como o dobro do padrão existente”. Chetty, o outro delegado indiano “não-oficial” em Bretton Woods, tinha expressado opiniões semelhantes antes da conferência: “ao avaliar estes esquemas, a principal consideração a ter em mente era até que ponto eles nos permitiriam elevar o padrão de vida do nosso próprio povo na Índia, aumentando o emprego e aumentando a riqueza nacional do país” (citado em Helleiner 2014, 250-51).
Do lado oficial, Deshmukh também apoiou fortemente as estratégias de industrialização lideradas pelo Estado para a Índia, e avaliou os planos de Bretton Woods sob esta luz. Como ele disse alguns meses antes da conferência de Julho de 1944, “nenhuma cooperação económica internacional digna desse nome será bem sucedida e lançará as bases para uma paz e prosperidade internacionais duradouras a menos que o desenvolvimento retardado de unidades importantes como a Índia e a China receba reconhecimento e tratamento especiais” (citado em Helleiner 2014, 251). Não surpreendentemente, ele e outros delegados indianos apoiaram fortemente o papel de empréstimo ao desenvolvimento do BIRD na conferência. Tentaram mesmo acrescentar objetivos de desenvolvimento explícitos aos objetivos formais do FMI, uma iniciativa que resultou numa formulação (muito menos forte do que a Índia pretendia) que se referia ao papel do FMI de contribuir “para o desenvolvimento dos recursos produtivos de todos os membros” (Artigo 1(ii)). Esta iniciativa teve também o efeito de encorajar os delegados a reforçar o mandato de desenvolvimento do BIRD a fazer referência explícita ao “incentivo ao desenvolvimento de instalações e recursos produtivos nos países menos desenvolvidos” (Artigo 1(i)). (Helleiner 2015).
Os funcionários brasileiros também deram prioridade aos objetivos de desenvolvimento internacional em Bretton Woods. O presidente do Brasil, Getúlio Vargas, tinha-se comprometido com objetivos cada vez mais ambiciosos de industrialização e desenvolvimento liderados pelo Estado para o seu país, após o final da década de 1930. Como parte dos seus planos, Vargas tinha aceite a assistência financeira e técnica dos EUA, incluindo uma oferta de alto nível dos EUA em 1940 para ajudar a construir uma enorme fábrica de aço em Volta Redonda, a primeira na América Latina. Em 1939-40, o governo brasileiro tinha também apoiado as negociações para a criação de um Banco Interamericano, cujo mandato incluía empréstimos públicos de desenvolvimento a longo prazo. Após o Congresso dos EUA não ter apoiado o banco, funcionários do Brasil e de outros países latino-americanos viram nas negociações de Bretton Woods uma segunda oportunidade para criar este tipo de organização internacional de empréstimo ao desenvolvimento. Tal como a China e a Índia, eles apoiaram muito a criação do BIRD, e pressionaram com sucesso na conferência para reforçar o seu mandato de desenvolvimento (Helleiner 2014 38, 162-65).
Os funcionários brasileiros também apoiaram muito o papel de empréstimo do FMI, que consideraram útil para compensar os tipos de problemas sazonais e cíclicos da balança de pagamentos experimentados pelos países exportadores de mercadorias. Aplaudiram o facto de, com o FMI em ação, o Brasil já não precisar de manter grandes reservas de ouro; como um funcionário afirmou em Agosto de 1943, “a conservação de tais reservas tem sido onerosa, uma vez que pode ser comparada a um seguro mantido exclusivamente pelo segurado” (citado em Helleiner 2014, 166). A delegação brasileira assumiu um papel de liderança na conferência ao pressionar com sucesso para uma cláusula de derrogação que permitisse ao FMI ultrapassar os seus limites de empréstimo regular em casos que pudessem incluir países exportadores de mercadorias. Além disso, o Brasil fez lóbi junto dos outros delegados de Bretton Woods para aprovar uma resolução de apoio a uma futura conferência para criar uma organização internacional dedicada à estabilização dos preços das mercadorias. Embora os funcionários brasileiros não tenham conseguido obter apoio para essa ideia específica, a sua iniciativa ajudou a gerar a aprovação de uma resolução na conferência que apelou aos governos para que procurassem um acordo sobre as formas e meios de “promover a comercialização ordenada de produtos básicos a preços justos tanto para o produtor como para o consumidor” (Helleiner 2014, 166, 170).
Embora nem todas as propostas do Brasil, China e Índia tenham sido aprovadas, a Conferência de Bretton Woods foi pioneira na incorporação de objetivos de desenvolvimento internacional na governação financeira global. Fê-lo de forma inovadora, o que envolveu também a criação de um novo tipo de instituição financeira internacional intergovernamental – o BIRD – com um mandato explícito para encorajar os empréstimos ao desenvolvimento. Este resultado tinha sido procurado por delegados não só destes três países mas também de outras regiões menos industrializadas, tais como a Europa Oriental (por exemplo, Polónia e Checoslováquia) e África (por exemplo, Etiópia e Egipto-Helleiner 2014, 227, 235-45).
As prioridades dos Estados Unidos durante e após as negociações de Bretton Woods
Foi particularmente importante que os Estados Unidos, como potência dominante na conferência, apoiassem a priorização dos objetivos de desenvolvimento internacional durante as negociações. Este aspeto do planeamento do pós-guerra dos EUA tem sido frequentemente negligenciado pelos historiadores, talvez por ter sido menosprezado pelos próprios decisores políticos dos EUA após a guerra. Mas é importante reconhecer a profundidade do compromisso de muitos dos principais decisores políticos dos EUA na altura com o objetivo de elevar o nível de vida nas regiões mais pobres do mundo.
Este empenho começou a partir do topo da Administração, uma vez que o Presidente Franklin Roosevelt tinha declarado o seu objetivo de garantir “a liberdade de viver livre da miséria… em todo o mundo” no seu famoso discurso das “Quatro Liberdades” de Janeiro de 1941 (Helleiner 2014, 120). Com este compromisso, Roosevelt procurou internacionalizar o New Deal e o seu objetivo de proporcionar maior segurança económica aos indivíduos (Borgwardt 2005). Como parte da sua política de Boa Vizinhança, Roosevelt já tinha apoiado iniciativas dos EUA no final dos anos 30 para apoiar o desenvolvimento económico latino-americano; estas iniciativas representaram o primeiro programa de ajuda dos EUA. Roosevelt via a promoção de padrões de vida mais elevados em todo o mundo como uma base fundamental para a estabilidade política global (Helleiner 2014, Capítulo 1, 119-23; Borgwardt 2005).
Muitos dos funcionários norte-americanos que trabalhavam nos planos para Bretton Woods tinham estado profundamente envolvidos nas iniciativas norte-americanas de apoio ao desenvolvimento económico latino-americano durante os finais da década de 1930 e princípios da década de 1940. Eles trouxeram esta experiência, e um empenho para com o desenvolvimento internacional com eles para as negociações de Bretton Woods. Isto era particularmente verdade no caso de White, que tinha desempenhado o papel central na conceção tanto do Banco Interamericano como de novos tipos de assistência financeira de curto prazo à balança de pagamentos dos governos da América Latina. Os primeiros projetos de White para as instituições de Bretton Woods basearam-se diretamente nessas iniciativas e demonstraram a profundidade do seu empenho no desenvolvimento internacional (Helleiner 2014, Capítulos 1–4).
White incorporou objetivos de desenvolvimento internacional nos seus planos iniciais de Bretton Woods de várias maneiras; de facto, referiu-se aos seus planos como propostas para um “New Deal in international economics” (citado em Helleiner 2014, 121) [7]:
- Com base no modelo do Banco Interamericano, o BIRD proposto por White tinha um mandato desde o início para apoiar empréstimos de desenvolvimento a longo prazo aos países mais pobres.
- O papel de empréstimo a curto prazo do FMI foi construído diretamente sobre os empréstimos à América Latina para fins de balança de pagamentos de que ele tinha sido pioneiro no final da década de 1930.
- As regras do FMI que permitiam controlos de capital e taxas de câmbio ajustáveis foram concebidas para proporcionar espaço político aos países mais pobres para a prossecução de estratégias de desenvolvimento lideradas pelo Estado. Esta ligação foi tornada clara nas atividades de assessoria externa de White e de outros altos funcionários norte-americanos no início e meados dos anos 40 a países tão diversos como Cuba, Etiópia, Guatemala, Paraguai e Filipinas. Nos seus planos iniciais, White fez também referência explícita ao papel que os controlos de capital poderiam desempenhar na redução da fuga de capitais de países mais pobres.
- White deu poder tanto ao FMI como ao BIRD para facilitar a reestruturação da dívida internacional, uma questão que tinha assolado os países latino-americanos ao longo da década de 1930.
- Nos seus planos iniciais, White discutiu duas questões comerciais de interesse para os países mais pobres. Primeiro, defendeu o uso de tarifas nas indústrias nascentes, argumentando que os pressupostos subjacentes à teoria do comércio livre eram “não válidos” e “sem fundamento”. (citado em Helleiner 2014, 113). Em segundo lugar, o BIRD de White devia organizar e financiar a criação de um organismo internacional para estabilizar os preços internacionais das mercadorias.
- Como já foi discutido, White estava fortemente empenhado no multilateralismo inclusivo que dava voz aos Estados mais pobres e mais fracos, tanto nas negociações de Bretton Woods como na adesão aos seus propostos banco e fundo.
Entre os planos iniciais de White e a Conferência de Bretton Woods, algumas destas disposições desapareceram, nomeadamente as relativas à reestruturação da dívida e as duas questões comerciais, principalmente devido à oposição interna (Helleiner 2014, 115-16). Mas as outras disposições permaneceram, e algumas – como o mandato de desenvolvimento do BIRD, a cláusula de “derrogação” do FMI, e regras que permitem controlos de capital e taxas de câmbios fixas mas ajustáveis como meio de proteger o espaço político nacional – foram mesmo reforçadas durante as negociações com o apoio dos países mais pobres. Na própria Conferência de Bretton Woods, o Secretário do Tesouro dos EUA Henry Morgenthau utilizou o seu discurso de abertura para enfatizar o conteúdo de desenvolvimento internacional de Bretton Woods: “A prosperidade, tal como a paz, é indivisível. Não podemos dar-nos ao luxo de a ter espalhada aqui e ali entre os afortunados ou de a desfrutar à custa de outros. A pobreza, onde quer que exista, é ameaçadora para todos nós e mina o bem-estar de cada um de nós” (citado em Helleiner 2014, 122). Num artigo em defesa dos acordos de Bretton Woods no início de 1945, Morgenthau (1945, 188) reiterou a mensagem: “A abordagem de Bretton Woods baseia-se na constatação de que é em benefício económico e político de países como a Índia e a China, e também de países como a Inglaterra e os Estados Unidos, que a industrialização e a melhoria das condições de vida nos primeiros seja alcançada com a ajuda e o encorajamento destes últimos”.
Dada esta história, é interessante que tantos estudiosos tenham subestimado o conteúdo de desenvolvimento internacional de Bretton Woods. A negligência é mais compreensível, porém, quando reconhecemos como este conteúdo foi dramaticamente enfraquecido após a guerra, no contexto da mudança das prioridades dos EUA [8]. Na sequência da morte de Roosevelt em Abril de 1945, muitos dos arquitetos americanos das disposições de desenvolvimento de Bretton Woods perderam influência na nova administração Truman, incluindo tanto Morgenthau (que se demitiu em Julho de 1945) como White (que deixou o serviço governamental em Março de 1947). Aqueles que assumiram posições mais proeminentes na política económica externa dos EUA foram figuras próximas da comunidade financeira de Nova Iorque, mais céticas em relação aos objetivos de desenvolvimento internacional e aos planos de Bretton Woods em geral. Sob a sua influência, as instituições de Bretton Woods adotaram políticas mais conservadoras, e o governo dos EUA reduziu o seu programa bilateral de empréstimos públicos para o desenvolvimento à América Latina e exortou ao comércio livre e à aceitação do investimento estrangeiro privado na região.
O início da Guerra Fria no final da década de 1940 renovou um pouco o interesse dos EUA no desenvolvimento internacional, como evidenciado pelo publicitado compromisso do Presidente Harry Truman em Janeiro de 1949 de combater o “subdesenvolvimento” como parte da luta contra o comunismo. Mas o seu programa Ponto Quatro foi muito limitado em escala, centrando-se principalmente na prestação de aconselhamento técnico, em contraste com a visão mais ampla dos arquitetos de Bretton Woods. A assistência financeira bilateral dos EUA passou a concentrar-se principalmente nos países da linha da frente da Guerra Fria, e os decisores políticos dos EUA apoiaram menos as estratégias de desenvolvimento lideradas pelo Estado na América Latina e noutros locais durante este período do que tinham apoiado durante as negociações de Bretton Woods. Num contexto político em que os debates de política económica eram cada vez mais lançados como uma luta entre capitalismo e comunismo, destacados defensores da industrialização pela substituição de importações – como Raúl Prebisch, que tinha trabalhado de perto com funcionários norte-americanos na altura de Bretton Woods e ganhou o respeito destes – eram agora suspeitos (Dosman 2008).
A pressão pelas reformas: pôr em questão Bretton Woods ou retomar a sua visão original
Neste contexto, muitos decisores políticos da América Latina e da Índia expressaram forte frustração com a falta de conteúdo de desenvolvimento internacional no atual sistema de Bretton Woods (funcionários chineses do continente deixaram de participar no sistema após a revolução de 1949). Imediatamente a seguir ganharam novos aliados de países africanos e asiáticos que se tornaram independentes durante as décadas de 1950 e 1960. No início da década de 1970, uma ampla coligação de países em desenvolvimento exigia uma Nova Ordem Económica Internacional (NOEI) de pleno direito que melhor apoiasse os seus objetivos de desenvolvimento.
A proposta NOEI foi frequentemente retratada pelos seus apoiantes e opositores como um desafio a um sistema de Bretton Woods dominado pelos anglo-americanos. Mas muitas das suas disposições simplesmente ressuscitavam prioridades delineadas pelos arquitetos de Bretton Woods, muitos dos quais tinham sido representantes de países em desenvolvimento. Estas prioridades incluíam um maior financiamento internacional do desenvolvimento a longo prazo, empréstimos a curto prazo mais generosos para apoio à balança de pagamentos, espaço político reforçado para prosseguir estratégias nacionais de desenvolvimento, e práticas de governação multilateral inclusivas. Algumas das exigências dos países em desenvolvimento nos anos 70 reavivaram mesmo, inconscientemente, características negligenciadas dos planos iniciais de White, tais como propostas para um mecanismo de reestruturação da dívida internacional, estabilização dos preços das mercadorias, e apoio à proteção comercial para os produtos das indústrias nascentes.
Quando o impulso para uma NOEI entrou em colapso no contexto das crises da dívida do início dos anos 80, o conteúdo original do desenvolvimento internacional de Bretton Woods desfez-se ainda mais: os países em desenvolvimento perderam espaço político, as políticas de desenvolvimento lideradas pelo Estado foram desmanteladas, o dinheiro fluiu do Sul para o Norte, e a governação financeira multilateral tornou-se mais estreitamente centrada em torno dos países do G7 (Canadá, França, Alemanha, Japão, Itália, Estados Unidos, e Reino Unido). Em anos mais recentes, contudo, o apoio a muitas das questões promovidas em Bretton Woods começou a reconstruir-se com o poder económico crescente de países como o Brasil, a China e a Índia. Os seus governos têm vindo a pressionar no sentido de reformas da governação financeira global que deem aos seus países mais voz e reflitam melhor as suas prioridades de desenvolvimento.
Mais uma vez, estes apelos à reforma são frequentemente apresentados como desafios ao sistema de Bretton Woods, mas é mais correto dizer que devem ser considerados como críticas ao sistema de Bretton Woods tal como ele realmente existe do que críticas à visão original dos próprios arquitetos de Bretton Woods. Com muitas das suas propostas, os decisores políticos brasileiros, chineses e indianos de hoje em dia estão simplesmente a reavivar as prioridades de desenvolvimento internacional que eram partilhadas pelos arquitetos de Bretton Woods, alguns dos quais eram desses mesmos países.
Se o sistema de Bretton Woods pretende sobreviver e florescer no contexto das mudanças de poder contemporâneas na economia mundial, as reformas que rejuvenesçam o conteúdo de desenvolvimento internacional da visão dos seus fundadores podem ser mais importantes do que nunca. Os custos de não apoiar esta visão foram bem expressos pelo Secretário do Tesouro dos EUA, Henry Morgenthau, num artigo que publicou no início de 1945, durante os debates norte-americanos sobre a ratificação de Bretton Woods. Discutindo o futuro das relações entre países ricos e pobres Morgenthau (1945, 190) advertiu,
A menos que seja estabelecido um quadro que torne os desejos de ambos os conjuntos de países mutuamente compatíveis, os conflitos económicos e monetários entre os países menos desenvolvidos e os mais desenvolvidos surgirão quase certamente. Nada seria mais ameaçador do que ter os países menos desenvolvidos, compreendendo mais de metade da população do mundo, a travar uma batalha económica contra as nações menos populosas mas industrialmente mais avançadas do Ocidente.
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Referências
- Borgwardt, Elizabeth. 2005. A New Deal for the World: America’s Vision for Human Rights. Cambridge, MA: Belknap Press for Harvard University Press.
- Dosman, Edgar. 2008. The Life and Times of Raúl Prebisch, 1901–1986. Montreal, Quebec, Canada: McGill-Queen’s University Press.
- Helleiner, Eric. 2014. Forgotten Foundations of Bretton Woods. Ithaca, NY: Cornell University Press.
- Helleiner, Eric. 2015. “India and the Neglected Development Dimensions of Bretton Woods.” Economic and Political Weekly 50 (29): 31–39.
- Johnson, E., and D. Moggridge, editors. 1980. The Collected Writings of John Maynard Keynes, XXV, Activities 1940–1944 Shaping the Post-War World—The Clearing Union. Cambridge, U.K.: Macmillan.
- Morgenthau, Henry. 1945. “Bretton Woods and International Cooperation.” Foreign Affairs 23 (1): 182–94.
- Toye, John, and Richard Toye. 2004. The UN and Global Political Economy. Bloomington: Indiana University Press.
- US State Department. 1948. Proceedings and Documents of the United Nations Monetary and Financial Conference, Bretton Woods, New Hampshire, July 1–22, 1944. Washington, DC: US Government Printing Office.
- Wardhaugh, Robert. 2010. Behind the Scenes: The Life and Work of William Clifford Clark. Toronto, Ontario, Canada: University of Toronto Press.
Notas
1 A frase “procedural multilateralism” é de Toye e Toye (2004, 18).
2 Citação dos comentários de Adolfe Berle em 1943, em Helleiner (2014, 131).
3 W. C. Clark em resumo dos comentários de White, em Wardhaugh (2010, 242).
4 Citações de Helleiner 2014, 192.
5 Sobre as ideias de Sun, ver Helleiner 2014, 187–90.
6 Citações de funcionários dos EUA resumindo os seus pontos de vista, em Helleiner 2014, 200.
7 Quanto às seguintes disposições, ver Helleiner, Chapter 4; para detalhes sobre o aconselhamento técnico externo dos EUA em apoio do espaço político, ver Helleiner 2014, Chapter 3, 172–82, 200–06, 227–33.
8 Para mais detalhes (e referências) sobre a história nos cinco seguintes parágrafos, ver Helleiner 2014, Conclusion.
O autor: Eric Helleiner é autor e professor de Ciências Políticas e da Cátedra de Economia Política Internacional da Faculdade de Artes da Universidade de Waterloo, e professor na Escola Balsillie de Assuntos Internacionais. É doutorado e mestre pelo Departamento de Relações Internacionais da London School of Economics, e licenciado em Economia e Ciência Política pela Universidade de Toronto.
Foi membro da Comissão Warwick sobre a Reforma Financeira Internacional e do Painel de Alto Nível sobre a Governação do Conselho de Estabilidade Financeira. É co-editor da série de livros Cornell Studies in Money, e foi co-editor da revista Review of International Political Economy e editor associado da revista Policy Sciences. Além disso, Eric ganhou o Prémio Fellows da Fundação Trudeau, o Prémio do Livro Donner, o Prémio de Ensaio Marvin Gelber em Relações Internacionais, e o Prémio Symons de Excelência no Ensino. Além disso, foi Presidente de Investigação do Canadá e foi Director fundador dos Programas de Mestrado e Doutoramento em Governação Global na Balsillie School of International Affairs.
Helleiner editou/co-editou uma série de números/secções especiais de revistas sobre os seguintes tópicos: The Political Economy of International Capital Mobility (1994), The Geopolitics of North-South Monetary Relations (2002), The Dollar’s Destiny as a World Currency (2008), The Geopolitics of Sovereign Wealth Funds (2009), Crisis and the Future of Global Financial Governance (2009), e The Greening of Global Financial Markets? (2011).
Publicações: The Great Wall of Money: Politics and Power in China’s International Monetary Relations. (Co-edited with Jonathan Kirshner.) Cornell University Press, 2014; The Status Quo Crisis: Global Financial Governance After the 2008 Meltdown. Oxford University Press, 2014; Forgotten Foundations of Bretton Woods: International Development and the Making of the Postwar Order. Cornell University Press, 2014; Global Finance in Crisis: The Politics of International Regulatory Change. (Co-edited with Stefano Pagliari and Hubert Zimmermann.) Routledge, 2010; The Future of the Dollar. (Co-edited with Jonathan Kirshner.) Cornell University Press, 2009; Towards North American Monetary Union? The Politics and History of Canada’s Exchange Rate Regime. McGill-Queen’s University Press, 2007; Economic Nationalism in a Globalizing World. (Co-edited with Andreas Pickel.) Cornell University Press, 2005; The Making of National Money: Territorial Currencies in Historical Perspective. Cornell University Press, 2003; Nation-States and Money: The Past, Present and Future of National Currencies. (Co-edited with Emily Gilbert.) Routledge, 1999; States and the Reemergence of Global Finance: From Bretton Woods to the 1990s. Cornell University Press, 1996.