Nota de editor:
A última parte da presente série, a parte V, Sobre um novo Bretton Woods, é constituída pelos seguintes textos:
Texto 1 – Como enfrentar um “momento” Bretton Woods? Por James M. Boughton
Texto 2 – É finalmente tempo de um novo Bretton Woods, por James M. Boughton
Texto 3 – Um Novo Momento Bretton Woods, por Kristalina Georgieva
Texto 4 – Os argumentos a favor de um novo Bretton Woods, por Katie Gallogly Swan
Texto 5 – Do Bretton Woods de ontem ao Bretton Woods do futuro, por Richard Kozul-Wright
Texto 6 –Bretton Woods, por Adam Tooze
Com este texto de Adam Tooze, “Quando foi a era de Bretton Woods?”, finalizamos a série Marriner Eccles, os New Dealers e a criação das Instituições de Bretton Woods.
Seleção de Júlio Marques Mota e tradução de Francisco Tavares
16 min de leitura
Parte V – Texto 6. Quando foi a era de Bretton Woods?
Por Adam Tooze
Publicado por 
nº 216 em 29 de Maio de 2023 (original aqui)
Quando foi a era de Bretton Woods? Esta pode parecer uma pergunta trivial com uma resposta simples e familiar. Mas, numa análise mais atenta, revela-se uma toca de coelho de incerteza narrativa. Não se trata apenas de um ponto de debate escolástico. Explorá-lo revela muito sobre a forma como pensamos o poder e como escrevemos a sua história. As políticas do poder e da história estão muito em evidência no momento actual, à medida que digerimos as audaciosas reivindicações feitas pela política industrial de Biden, a declaração de Jake Sullivan de um “novo consenso de Washington” e o rumor do desaparecimento do neoliberalismo.
Deverão os progressistas dar ouvidos ao apelo da história e contribuir com o seu peso para a definição da agenda da nova era? Ou será que se deve ser cauteloso? Será que a retórica da novidade e da mudança histórica é enganadora? Continuamos a viver, como insistem críticos formidáveis como Daniela Gabor, sob os auspícios do Estado que reduz a sua ação para evitar o risco e do consenso de Wall Street? Estas questões actualizam e dão urgência e actualidade a questões mais antigas sobre a forma como nós, definidos pelas nossas respectivas localizações sociais, identidades e interesses, nos relacionamos com as narrativas da ordem económica e a história da política económica. A periodização heróica, rótulos como a era de Bretton Woods ou o consenso de Washington, são importantes.
Fui levado a refletir sobre estas questões com a leitura de The Economic Government of the World, 1933-2023, de Martin Daunton, que analisei para o FT e que provavelmente se tornará uma referência essencial. O livro de Daunton traça a história da política económica mundial numa tela histórica de 90 anos. A era do “pós-guerra” está no centro da sua narrativa e o relato de Daunton oferece o que considero ser um relato pós-heróico e realista, bem adaptado aos nossos tempos.
A maior parte das pessoas que não estão profundamente familiarizadas com os meandros da história monetária ou financeira diria provavelmente que a era do sistema de Bretton Woods, que ligava o dólar ao ouro e as outras principais moedas ao dólar, se estendeu desde a Conferência Monetária e Financeira das Nações Unidas realizada em Bretton Woods, New Hampshire, de 1 a 22 de Julho de 1944, até Março de 1973, quando o sistema monetário do pós-guerra chegou ao fim.
Outros poderão discutir e dizer que Bretton Woods deixou de funcionar, excepto no nome, em 15 de Agosto de 1971, quando o Presidente Nixon anunciou que abandonava unilateralmente a convertibilidade do dólar em ouro.
Qualquer uma destas datações convencionais ancora a ideia de uma “idade de ouro do pós-guerra”, que se estende de 1945 ao início da década de 1970. Em francês, este período é por vezes designado por “trente glorieuse“.
Considera-se que o sistema monetário de Bretton Woods, com a sua rede de taxas de câmbio fixas apoiada por uma mobilidade de capitais restrita, proporcionou um ambiente propício a um elevado investimento, ao crescimento, ao pleno emprego e a soluções de compromisso vantajosas para todos, salários-preços-lucros. A ideia subjacente a Bretton Woods era evitar os desastrosos compromissos impostos pelo padrão-ouro do século XIX entre a estabilidade monetária externa e o bem-estar económico e social interno. Isto alinha a ideia de uma era de Bretton Woods com a narrativa da “revolução keynesiana” na política económica e com a ideia de que a era do pós-guerra foi uma era de “liberalismo embutido”. Isto, por sua vez, serve de pano de fundo a narrativas que vêem a crise terminal de Bretton Woods na década de 1970 como o momento de nascimento de uma nova era de mobilidade de capitais, financeirização, economia de mercado, neoliberalismo, desigualdade, desindustrialização e desemprego em grande escala. O actual entusiasmo em torno da nova era da política industrial convoca-nos para o alvorecer de uma nova era da política económica, de nível histórico semelhante.
Este tipo de narrativas históricas de grande envergadura tem vida e significado próprios. Legitimam e motivam a acção.
Para os críticos da era neoliberal e da hiperglobalização, Bretton Woods tornou-se num grito de guerra. Tanto do centro-direita como da esquerda, surgiram apelos a um “novo Bretton Woods”, quer sob a forma de uma reforma do Banco Mundial e do FMI, quer, mais ambiciosamente, de uma restauração das taxas de câmbio geridas, dos controlos de capitais ou dos impostos sobre a mobilidade dos capitais. Em 2009, Zhou Xiaochuan, Governador do Banco Popular da China, apelou a um novo Bretton Woods para ajustar o sistema monetário mundial a um sistema que já não esteja ancorado no dólar.
Estas utilizações políticas da história são muito boas. Mas não podemos deixar de nos interrogar sobre a diferença entre a atual realidade da política monetária e económica nos anos que se seguiram à Segunda Guerra Mundial e o cliché que é feito a partir dessa história. Não podemos deixar de nos interrogar, também, sobre as conclusões práticas e políticas que são retiradas desse cliché.
Durante muito tempo maravilhei-me com o mito de Bretton Woods. De facto, este tem sido um tema recorrente nestas newsletters e no blogue que as precedeu. A história da Daunton põe em evidência, uma vez mais, o enorme fosso entre a realidade e as cronologias da economia mundial que organizam grande parte do discurso público.
Para evitar mal-entendidos, a questão não é que uma boa história mostre que “tudo é mais complicado” e que maiores níveis de pormenor são melhores do que a simplificação. E muito menos que se trate de uma tola disputa académica entre historiadores (que se dedicam aos arquivos, ao detalhe, à complexidade e às pessoas) e cientistas sociais (que se dedicam aos grandes conceitos, à simplificação e às grandes forças sociais).
A questão é saber como o poder, e especificamente o poder monetário e o sistema do dólar em particular, têm efectivamente funcionado desde 1945 e que modelos gerais da história são mais úteis como aproximações de primeira ordem. Será que a história do sistema monetário mundial é melhor pensada como uma história de cooperação e harmonia, ou como uma história de conflito, hegemonia e poder? Devemos pensar em termos de longas fases de estabilidade e ordem pontuadas por crises? Ou será, pelo contrário, melhor seguir uma história de ajustamento contínuo? Será uma história de hegemonias estabelecidas? Ou uma história de improvisação contínua? Como é que isso, por sua vez, ajuda a orientar uma estratégia e tácticas promissoras de reforma monetária e financeira global?
O que a história de Daunton mostra é que a visão nostálgica, reconciliada, hegemónica e centrada na ordem da governação da economia mundial, como uma sucessão de fases distintas, cada uma com a sua lógica própria e distinta, está muito longe da realidade. Se nos interessa compreender efectivamente como chegámos onde estamos, devemos preferir uma visão dos sistemas monetário, financeiro e comercial que dê prioridade ao poder, à improvisação, às ligações entre o nacional e o internacional, à improvisação e ao unilateralismo americano. E isso tem implicações também para a forma como devemos pensar o momento actual.
Uma leitura errada da história particularmente flagrante e reveladora é a ideia de que Bretton Woods e o GATT surgiram de um “acordo pós-guerra” cooperativo. Esta é a opinião de Klaus Schwab, de 2019.
De facto, como mostra Daunton, Bretton Woods e a política comercial do pós-guerra foram criações da própria guerra. Foram forjadas nas relações de poder da coligação dos Aliados contra a Alemanha de Hitler e o Japão Imperial. Assumiram a forma abrangente e grandiosa que assumiram, porque o pano de fundo era a economia de guerra, na qual as relações comerciais e financeiras baseadas no mercado estavam suspensas e os próprios fundamentos do sistema monetário e da divisão global do trabalho estavam em causa. Desejar um “segundo Bretton Woods” é uma fantasia que, se o tomarmos à letra, nos deveria encher de horror. É imaginar a conclusão financeira e económica da Terceira Guerra Mundial.
Como mostra Daunton, assim que o conflito global da Segunda Guerra Mundial terminou, a cooperação relativamente fácil entre os Estados Unidos e o Império Britânico quebrou-se, dando lugar a uma dura diplomacia da dívida bilateral, dolorosamente reminiscente do desastroso rescaldo da Primeira Guerra Mundial. Foi a brutal manipulação financeira, e não a doce cooperação, que marcou o calendário para o primeiro esforço de implementação de Bretton Woods, no Verão de 1947, estabelecendo a convertibilidade da libra esterlina, supostamente a moeda mais forte da Europa. Em poucas semanas, ficou claro que se tratava de uma receita para o desastre. Os controlos foram reimpostos. Como projecto do pós-guerra, Bretton Woods foi um fracasso.
O Plano Marshall de 1947 não foi o complemento de Bretton Woods. A fusão dos dois numa única narrativa de hegemonia benigna dos EUA é outra faceta do imaginário do pós-guerra que vira a realidade de pernas para o ar.
O Plano Marshall foi a resposta improvisada e controversa ao facto de os planos de reconstrução concebidos durante a guerra, tal como Bretton Woods, estarem claramente desfasados das realidades de uma economia mundial arruinada e em crise. A necessidade de uma nova política tornou-se ainda mais urgente devido à escalada das tensões com a União Soviética, tensões que ainda não tinham sido previstas em Julho de 1944, mas que foram essenciais para impulsionar o Plano Marshall e que o próprio Plano Marshall exacerbou ainda mais.
Após o choque da crise da libra esterlina em 1947 e a escalada da Guerra Fria, os novos passos no sentido da integração monetária através da convertibilidade da moeda limitaram-se à própria Europa, para horror dos liberais americanos e dos comerciantes livres de todo o mundo. A União Europeia de Pagamentos, entre 1950 e 1958, pode ser considerada como um mini Bretton Woods “europeu”. Mas excluía os Estados Unidos e protegia a zona da libra esterlina.
Bretton Woods só entrou finalmente em vigor em 1958, com a convertibilidade das principais moedas do bloco “ocidental”. Bretton Woods começou treze anos depois de 1944 e num mundo completamente diferente. E logo que começou, as grandes tensões tornaram-se evidentes.
Como Robert N McCauley e Catherine R Schenk demonstram no seu fascinante trabalho sobre as linhas de swap na década de 1960, a partir de 1962, o sistema de Bretton Woods foi sustentado por uma complicada rede de apoio mútuo dos bancos centrais. Os montantes pendentes no sistema de linhas de swap de Bretton Woods aumentaram durante a década de 1960 para um quarto de trilião de dólares em termos de 2017, comparáveis aos montantes que estavam pendentes durante o início da crise de 2007-8.
Estas linhas de swap ajudaram a manter o sistema unido. Mas já em 1964 o valor das responsabilidades oficiais em dólares detidas pelas autoridades monetárias estrangeiras excedia o valor do stock de ouro monetário dos EUA. Este facto minou a estabilidade básica da ligação entre o ouro e o dólar.
Em 1967, a libra esterlina foi forçada a uma tensa desvalorização, que deixou o dólar tão exposto que, em Março de 1968, a Reserva de Ouro foi dissolvida. Embora a moeda americana continuasse nominalmente ligada ao ouro, a administração americana intensificou os seus esforços (que tinham começado já no início dos anos 60) para dissuadir outros bancos centrais de converterem efectivamente dólares em ouro. O que Nixon anunciou em Agosto de 1971 apenas tornou explícito o que já era evidente desde pelo menos 1968: o sistema de Bretton Woods era impraticável.
O que, durante o seu breve período de funcionamento, tornou Bretton Woods tão frágil foram as políticas económicas nacionais incompatíveis (demasiados estímulos nos Estados Unidos), as estratégias de desenvolvimento centradas nas exportações da Alemanha e do Japão à custa dos seus vizinhos, mas também o renascimento da ambição global de Wall Street. Wall Street nunca se tinha reconciliado com a restringida visão keynesiana da finança internacional que os nostálgicos de Bretton Woods anseiam. Como Eric Helleiner demonstrou, os impacientes banqueiros de Nova Iorque tinham poderosos simpatizantes no Tesouro dos Estados Unidos, e a criação do mercado offshore de eurodólares foi avidamente acolhida, como Jeremy Greene demonstrou, pelas autoridades britânicas na City de Londres. Não foram apenas os desequilíbrios macroeconómicos e os défices democráticos que desestabilizaram Bretton Woods. Foi minado a partir do interior pelo nexo de poder estatal e financeiro do Atlântico Norte, que foi crucial para a história mundial a partir de 1916.
O que estas desarmonias, discrepâncias e contradições subjacentes apontam é que um acordo formal é uma coisa – quer se trate do acordo original de Bretton Woods em 1944 ou da decisão de passar à convertibilidade em 1958 – mas mobilizar um bloco de poder em apoio dessas decisões que seja capaz de sustentar não só o cumprimento formal mas também o comportamento cooperativo, é outra completamente diferente. E esta verificação da realidade aplica-se tanto à política económica internacional como ao necessário acordo a nível nacional. Não é claro que Bretton Woods tenha alguma vez gozado de uma adesão estável por parte das elites, precisamente pelas razões que se poderia imaginar pelo entusiasmo com que os progressistas ainda hoje invocam a ideia keynesiana do controlo de capitais. Como Perry Mehrling argumentou recentemente no seu retrato intelectual do historiador económico Charles Kindleberger, a verdadeira continuidade subjacente das finanças internacionais não eram os acordos intergovernamentais sobre as moedas nacionais, mas os balanços interligados das finanças privadas que se estendiam entre a City de Londres e Wall Street. Estes factores tornaram o sistema de Bretton Woods cada vez mais impraticável no final da década de 1960, mas também garantiram que o fim do sistema no início da década de 1970 não produzisse um colapso sem fim do dólar.
Assim, esta questão – quando foi a era de Bretton Woods? – é, de facto, tudo menos simples. E as suas implicações para a forma como pensamos a economia política global são claramente não-triviais.
As respostas que damos têm um carácter de “agora vê-se, agora não se vê”. O período mais longo que se poderia reivindicar para a existência real de Bretton Woods seria de 1958 a 1973 e isso implica ignorar as crises crónicas de 1968-1971. A década de 1958 a 1968 captaria, de facto, algo como o sistema de Bretton Woods, tal como originalmente concebido, em funcionamento rotineiro. Reduzido a um período de dez anos, isto deixa muito pouco das “trente glorieuse”. Visto deste ângulo, talvez o sistema monetário tenha menos a ver com o crescimento económico do que habitualmente imaginamos. E se olharmos para dentro da sala das caldeiras de Bretton Woods, como Daunton nos permite fazer, essa sensação de desconexão é ainda mais forte. Já no início da década de 1960, o sistema estava em desequilíbrio e era sustentado por uma improvisação contínua. Nessa altura, temos de começar a perguntar-nos se a referência a um sistema de Bretton Woods faz realmente assim tanto sentido.
A resposta realista poderia, de facto, ser rejeitar completamente o significado histórico de Bretton Woods. Um profeta da economia de mercado, como Milton Friedman, que foi um dos primeiros defensores das taxas de câmbio flexíveis, poderia argumentar que todo o projecto era quixotesco desde o início e que era apenas uma questão de tempo até se desintegrar e dar lugar a algo mais adaptável e mais claramente impulsionado pela sabedoria colectiva da mão invisível e pela força do interesse próprio racional. Tendo em conta o curso da história, o mínimo que se pode dizer deste ponto de vista é que racionaliza o que efectivamente ocorreu a partir da década de 1960, com o desenvolvimento do mercado offshore da moeda euro e a passagem para taxas de câmbio flutuantes na década de 1970. No entanto, isso não foi um artefacto natural de uma propensão humana para o comércio e a troca, mas o resultado da pressão de interesses em Wall Street e na City de Londres.
Isto leva-nos à imagem espelhada da posição de Friedman à esquerda. Esta argumenta que a dinâmica contraditória do desenvolvimento capitalista, enquanto se mantiver indomada, está destinada a tornar qualquer esforço de regulação estatal limitado, em crise e, em última análise, ineficaz. O caminho a seguir é, por isso, mobilizar forças políticas progressistas para ultrapassar a contradição que reside no sistema privado de crédito, de criação de dinheiro e de finanças globais, orientado para o lucro. Isto leva a um sistema de crédito orientado pelo Estado, que pode então ser gerido eficazmente porque a fonte subjacente de incoerência foi eliminada. O último esforço historicamente significativo para realizar algo neste sentido no Ocidente foi, provavelmente, o governo de Mitterand em França, que se empenhou na nacionalização em bloco dos mais altos comandos do sistema financeiro francês. Trata-se de um projecto que foi abandonado em 1983, sob enorme pressão dos mercados de obrigações e de divisas, que nos anos anteriores tinham sido agitados pela inflação e pela política agressiva de taxas de juro da Fed, do Banco de Inglaterra e do Bundesbank.
De qualquer uma destas posições, à luz da história real das relações monetárias e financeiras entre 1944 e 1973, poder-se-ia sentir a tentação de relegar Bretton Woods para a poeirenta câmara dos episódios historicamente transitórios e largamente irrelevantes. Afinal, um sistema tão efémero como este dificilmente pode ter sido uma força significativa a moldar o crescimento do pós-guerra. Os esforços para o manter vivo entre 1958 e 1973 distorceram os mercados e criaram incentivos perversos.
É possível discernir ecos deste tipo de crítica nos debates que estão a decorrer neste momento sobre o nosso próprio momento de transição da política económica – a nova era da política industrial.
Para os críticos da velha corrente, a “nova” política industrial não é “nova” de todo. É mais um abandono dispendioso e ineficaz da lógica de mercado. Não é a primeira e não será a última. Também para os críticos da esquerda, qualquer pretensão de novidade é exagerada. Aquilo a que estamos a assistir é apenas mais uma iteração de “restrição das relações de negócio para evitar o risco” e de parcerias público-privadas, a lógica operacional básica do neoliberalismo tardio desde a década de 1990.
Mas se voltarmos ao caso de Bretton Woods, a unilateralidade deste tipo de crítica torna-se evidente. Porque, afinal, entre 1944 e o início da década de 1970, embora a ideia de um sistema estável de taxas de câmbio fixas baseado no dólar tenha sido sempre, em certa medida, uma visão fugidia, continuou a ser um ponto de orientação, algo em que se podia trabalhar ou tentar fazer funcionar. As restrições à mobilidade dos capitais eram reais. A sucessão de medidas improvisadas postas em prática até ao início dos anos 70 facilitou, de facto, a reconstrução das economias europeias e asiáticas. Do mesmo modo, as ideias de uma transição para a energia verde, de deslocalização de empresas amigas, de reequilíbrio da economia a favor dos trabalhadores são melhor pensadas como formando um novo horizonte, para o qual a política é direccionada.
O erro é não levar Bretton Woods a sério. O erro é tratá-lo como um facto consumado e estabelecido e não como um projecto que falha continuamente e exige adaptação e improvisação. O mesmo se passa, sem dúvida, com o Novo Consenso de Washington.
Ler Daunton fez-me lembrar o meu encontro com Tim Geithner – veterano da luta contra a crise de 2008 e dos anos 90 – nos tórridos primeiros dias da administração Trump. Olhando para trás com pesar, Geithner falou de “desafiar a gravidade” como o Leitmotif da sua geração de decisores políticos globalizados dos EUA. Tomei a expressão “desafiar a gravidade”, o esforço de reunir coligações domésticas no meio da entrada violenta e difícil dos Estados Unidos no século XX, como tema da conferência da London Review Books sobre o poder americano que tive o privilégio de proferir em 2019.
Video aqui
Na era da Bidenomics, do IRA [Inflation Reduction Act – Lei de Redução da Inflação] e de mais um impasse sobre o tecto da dívida, continuo a achar convincente a imagem da política americana a fazer esforços repetidos para desafiar a gravidade. Num próximo artigo, desenvolverei este tema em relação à nova era da política industrial.
A versão da formulação de políticas e da ordem económica não como um facto estabelecido, mas como esforços iterativos de intervenção e reforma, abre a porta àqueles que, à esquerda, não desesperaram de melhorar e influenciar a política tal como é feita no âmbito dos processos existentes. O problema é como comprometer-se com o processo contínuo de improvisação da elaboração de políticas sem se deixar seduzir pelos seus actos heróicos de Sísifo, pela pura complexidade e fascínio tecnocrático dos seus procedimentos, ou pela configuração mais ou menos oculta dos interesses que o sustentam e limitam a sua eficácia. A era de Bretton Woods pode continuar a inspirar aqueles que anseiam por um sistema financeiro global mais ordenado, mas também fornece muitos exemplos precisamente destas lógicas de captura em acção. A defesa de Bretton Woods infligiu enormes danos, nomeadamente aos governos social-democratas do Reino Unido.
É aqui que as histórias críticas, incluindo as do passado mais recente, que desmascaram as visões simples do passado e oferecem uma visão mais complexa do modo como o poder funciona na prática, podem revelar-se úteis para aqueles que se dedicam à arriscada tarefa de tentar influenciar os processos políticos efectivamente existentes. Um bom começo, no momento presente, seria resistir ao isco oferecido por Jake Sullivan e pela sua equipa de redacção de discursos. Renunciar a qualquer conversa sobre um novo Consenso de Washington antes de nos tornarmos demasiado apegados a ele. Deixar de heroificar ou demonizar a Lei de Redução da Inflação [IRA]. Preservar o sentido das proporções quando se trata de reivindicar o significado quantitativo da IRA e nunca esquecer as circunstâncias do seu nascimento, num compromisso angustiante entre Joe Manchin e os interesses energéticos das empresas. Esse seria o início de uma descrição realista do nosso momento actual, que não achatasse o fluxo da história numa repetição interminável do mesmo, nem sucumbisse à tentação da periodização heróica.
_____________
O autor: Adam Tooze [1967-] é professor de História e diretor do Instituto Europeu na Universidade de Columbia e autor de Statistics and the German State, 1900–1945: The Making of Modern Economic Knowledge (2001), The Wages of Destruction: The Making and Breaking of the Nazi Economy (2006), The Deluge: The Great War, America and the Remaking of the Global Order, 1916–1931 (2014), Crashed: How a Decade of Financial Crises Changed the World (2018), Shutdown: How Covid Shook the World’s Economy (2021).