Nota de editor:
Em virtude da extensão do presente texto, o mesmo é publicado em duas partes, hoje a segunda.
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
14 min de leitura
Texto 25. O que é Bretton Woods? Os Passados Contestados e os Futuros Potenciais da Ordem Económica Internacional (2/2)
Por Matthew Hamilton
Publicado por 
em 22 de Outubro de 2024 (original aqui)
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Good piece by Matthew Hamilton on Bretton Woods in its historical context and as part of the current debate on trade. Michael Pettis 23 outubro de 2024 |
(conclusão)
Quatro definições de Bretton Woods
O primeiro grande estudo da conferência e das suas consequências declarou Bretton Woods morto em 1949, quando as exigências de recuperação económica na Europa levaram a um conjunto de respostas muito diferentes daquelas previstas durante as negociações do tempo de guerra [24]. Em contraste, um dos principais estudiosos de Bretton Woods da atualidade diz que o sistema só começou no final da década de 1950, quando a restauração da convertibilidade da balança corrente em toda a Europa Ocidental alinhou muitos estados com os compromissos que tinham assumido nos Artigos do Acordo do FMI [25]. Outros datam o colapso do sistema de Bretton Woods à decisão da administração Nixon de acabar com a convertibilidade do dólar em ouro e inaugurar taxas de câmbio flutuantes [26]. Ainda outra visão sugere que Bretton Woods durou mais tempo, na medida em que representou um sistema internacional enraizado em princípios de estruturação do multilateralismo económico em torno de um objetivo comum, em vez de qualquer mecanismo único para gerir as relações monetárias e comerciais internacionais [27]. Outros comentadores afirmam que Bretton Woods serviu principalmente para ratificar a hegemonia do dólar na economia global, o que sugere que o regime se mantém em vigor até hoje [28].
Isto mostra que há pouco acordo sobre a época em que Bretton Woods existiu, muito menos sobre as suas características principais [29]. Esta falta de consenso ajuda a explicar as diversas atitudes tomadas em relação a Bretton Woods – tanto ao longo da sua história como nos apelos atuais à reforma. Oferecem-se pelo menos quatro definições plausíveis de Bretton Woods:
- Como o arranjo institucional que geriu as relações económicas interestatais após a Segunda Guerra Mundial;
- Como um regime de governação económica internacional construído em torno de uma compreensão particular da interação entre o comércio internacional e as finanças na estruturação da economia global;
- Como um conjunto de ideias sobre a relação adequada entre a ordem económica internacional e o papel do Estado na gestão da economia;
- Como uma visão ambiciosa para a governação económica internacional que não conseguiu organizar as relações económicas internacionais.
A primeira definição considera Bretton Woods como uma configuração específica de instituições estabelecidas para gerir a economia global e “conquistar a paz” após a Segunda Guerra Mundial – nomeadamente o FMI e o Banco Internacional de Recuperação e Desenvolvimento (o precursor do Banco Mundial). Esta parece ser a definição mais direta, mas as coisas complicam-se após reflexão. O regime comercial liberal é muitas vezes considerado essencial para o multilateralismo económico pós-1945, mas a sua origem não pode ser atribuída diretamente à Conferência de Bretton Woods. O acordo inicial centrou-se na arquitetura financeira internacional, bem como nas questões de recuperação e de reconstrução. As discussões sobre o comércio internacional foram adiadas para negociações separadas sobre a Carta de Havana e a sua ambiciosa visão de criar uma Organização Internacional do Comércio. A oposição no Congresso dos EUA e no parlamento britânico derrubou este plano, o que significa que a liberalização do comércio ocorreu sob os auspícios do menos abrangente Acordo Geral sobre Comércio e Tarifas (GATT). No entanto, muitos continuam a ver o regime do GATT/OMC, juntamente com o FMI e o Banco Mundial, como parte do regime de Bretton Woods e como subprodutos de um acordo económico internacional forjado sob a hegemonia dos EUA [30]. Ver Bretton Woods através do prisma das instituições criadas no início do período pós-guerra permite tratá-lo como algo que se mantém praticamente intacto.
A segunda definição trata Bretton Woods como um consenso sobre a relação adequada entre o comércio internacional e as finanças na estruturação da economia global. Por exemplo, o politólogo Eric Helleiner sublinha que o acordo inicial garantiu a renovação de um regime comercial liberal ao permitir aos estados limitar os fluxos internacionais de capitais. Nesta perspetiva, Bretton Woods consagrou um raro ponto de consenso entre Keynes e o seu outro importante arquiteto, Henry Dexter White. Concedeu aos estados um “direito explícito de controlar todos os movimentos de capitais” como forma de garantir a eficácia das suas políticas económicas internas [31]. O receio de um capital móvel, juntamente com a experiência do início do pós-guerra com o Plano Marshall, solidificou um consenso transatlântico quanto à necessidade para a gestão pública dos movimentos internacionais de capitais. Os limites aos fluxos de capitais permitiram aos Estados prosseguir eficazmente políticas de pleno emprego, e a estabilidade macroeconómica daí resultante prometeu reforçar o seu compromisso com o sistema comercial multilateral. Os arquitectos de Bretton Woods previram que um regime de comércio internacional estável e em constante expansão garantiria benefícios económicos amplamente distribuídos, bem considerado como um dividendo de paz. Nesta definição, o acordo continuou até que uma persistente escassez de dólares gerou pressão no final da década de 1960 e no início da década de 1970 para levantar os controlos de capitais e acelerar a financiarização da economia mundial. Isto levou ao surgimento do mercado dos eurodólares e, eventualmente, a um conjunto muito diferente de prescrições para liberalizar os fluxos financeiros transfronteiriços. Motivou também a decisão da administração Nixon sobre a convertibilidade do dólar em ouro. De acordo com este entendimento, Bretton Woods durou enquanto o consenso se mantivesse para limitar os fluxos de capital para reconstruir um sistema liberal viável entre os parceiros comerciais.
A terceira definição trata Bretton Woods como um conjunto de ideias sobre a relação adequada entre a ordem económica internacional, o Estado e o mercado – sugerindo que se trata de um consenso governado por normas e não de qualquer acordo institucional específico. Nesta perspetiva, o núcleo de Bretton Woods consistia numa ordem económica internacional em que as social-democracias mantinham um grau significativo de autonomia na sua governação económica interna, garantindo assim a sua capacidade de promulgar políticas em busca do pleno emprego, da estabilidade macroeconómica e de objetivos de regulação essenciais. Ao mesmo tempo, o consenso garantiu a coordenação para gerir as pressões do mercado, como os fluxos de dinheiro quente, e as potenciais reações adversas aos mercados em expansão, como o risco de uma espiral protecionista – nenhuma das quais poderia ser abordada com sucesso através de meios unilaterais. Nesta visão, Bretton Woods e a social-democracia do pós-guerra eram mutuamente constitutivos. Produziu um quadro económico internacional que priorizou a eficácia da governação social-democrata, garantindo que o Estado pudesse gerir várias perturbações do mercado. Ao mesmo tempo, esperava-se que as social-democracias que funcionassem bem mantivessem o apoio ao multilateralismo económico e dessem uma direção clara às adaptações nas instituições de Bretton Woods à medida que surgissem novas circunstâncias. Isto proporcionou garantir os benefícios contínuos do comércio internacional para os membros do sistema multilateral, bem como a durabilidade de um bloco económico comum entre Estados com ideias semelhantes. De acordo com este entendimento, a era de Bretton Woods durou enquanto o regime económico internacional legitimou as formas de governação social-democratas (e vice-versa).
A quarta definição considera Bretton Woods como um conjunto de ambições para um melhor funcionamento e uma ordem económica internacional mais justa que nunca se concretizou. Os seus proponentes salientam que as negociações do tempo de guerra e as realidades do pós-guerra diluíram o papel das instituições internacionais, tal como previsto pelos arquitetos de Bretton Woods. Isto significou que os seus compromissos aparentemente fundamentais nunca foram concretizados. Por exemplo, embora Keynes tenha previsto a criação de uma moeda internacional gerida pelo FMI para facilitar a compensação e garantir liquidez suficiente a todos os membros, o dólar acabou por desempenhar esse papel. Da mesma forma, a visão inicial de Keynes pressupunha que os países excedentários suportariam automaticamente alguns custos de ajustamento para corrigir os desequilíbrios económicos globais. Este plano representou um afastamento drástico do padrão-ouro, que impôs pressões deflacionistas sobre os países deficitários para manterem taxas de câmbio estáveis. Mas estas propostas mais radicais foram eliminadas dos planos do FMI. De forma semelhante, o fracasso no lançamento de uma Organização Internacional do Comércio marcou a diminuição das ambições para a governança do comércio. O foco do GATT na redução das tarifas constituiu um contraste significativo com a tentativa da Carta de Havana de organizar as regras do comércio para promover o pleno emprego, a estabilidade macroeconómica e o desenvolvimento amplamente distribuído.
As condições do pós-guerra revelaram-se também muito diferentes das previstas pelos negociadores de Bretton Woods [32]. Com o FMI relutante e incapaz de satisfazer a procura de liquidez em toda a Europa, os Estados Unidos lançaram o Plano Marshall (formalmente, o Programa de Recuperação Europeu). Este apoio garantiu a capacidade do continente para comprar alimentos, bens de capital e outras necessidades importadas para impulsionar a sua recuperação. Em 1950, surgiu a União Europeia de Pagamentos – aprofundando a integração económica da Europa Ocidental, ao mesmo tempo que instituía uma abordagem protecionista em relação ao resto do mundo para facilitar uma maior recuperação do continente. Nesta perspetiva, as ideias centrais de Bretton Woods nunca foram implementadas, devido à sua diluição durante as negociações e às exigências imprevistas do pós-guerra. Do ponto de vista de Bretton Woods, este nado-morto marcou o fim das suas aspirações de garantir a estabilidade económica, de forma a assegurar um mundo mais justo e pacífico.
Quatro períodos da economia global pós-1945
Compreender como Bretton Woods moldou a economia global desde a Segunda Guerra Mundial clarifica o seu papel na gestão das mudanças geopolíticas e a garantia de um novo mandato para a governança económica – os desafios que estão na origem dos apelos atuais para um novo momento de Bretton Woods. Os registos sugerem que cada uma das quatro definições concorrentes do acordo do pós-guerra explica os principais desenvolvimentos na economia global e, assim, lança luz sobre as possibilidades de um multilateralismo económico revitalizado.
A história da economia global desde 1945 pode ser dividida em quatro períodos. O primeiro estende-se até cerca de 1960 e caracterizou-se pela reconstrução e pelo rápido crescimento económico em todo o Ocidente. O segundo durou de 1960 até ao final da década de 1970 – um período de desafio e transição que envolveu a liberalização inicial das finanças globais, o fim da convertibilidade do dólar em ouro, a expansão do mandato do GATT e o início da estagflação. Um terceiro período, entre a década de 1980 e o final da década de 2000, consistiu na aceleração da globalização, a par da mudança geopolítica no final da Guerra Fria. Um quarto período de reação e de propostas de reforma começou após a crise financeira de 2008 e continua até hoje. Isto ocorreu no meio de um regresso à competição geopolítica, do crescente descontentamento com a experiência da rápida globalização e da crescente apreciação da necessidade de gerir desafios partilhados, como as alterações climáticas, a desigualdade, a instabilidade financeira, o risco de pandemia e as perturbações resultantes das rápidas mudanças tecnológicas [33].
No início do primeiro período, logo após a guerra, as exigências da recuperação económica deitaram por terra grande parte do plano acordado na Conferência de Bretton Woods. A Europa enfrentou uma grave crise da balança de pagamentos em 1947, mas o FMI hesitou em intervir por receio de que isso esgotasse os seus recursos e o impedisse de exercer as suas funções primárias a longo prazo. A crise que se seguiu confirmou os receios de que a plena convertibilidade e o livre fluxo de capitais conduzissem a consequências desestabilizadoras. A deterioração das condições em toda a Europa e o início da Guerra Fria levaram os Estados Unidos a lançar o Plano Marshall. Embora a União Soviética e os países da Europa de Leste sob o seu controlo tenham participado nas negociações, não ratificaram Bretton Woods nem aceitaram a ajuda do Plano Marshall. Em vez disso, dois blocos económicos solidificaram-se e refletiram em grande parte a divisão política do continente. O académico Richard Gardner sugeriu que, nesta altura, o “universalismo” no âmago do “espírito de Bretton Woods tinha sofrido um grande eclipse” [34]. Nesta leitura, Bretton Woods nunca surgiu; pelo contrário, as suas principais características foram postas de lado em resultado de desenvolvimentos imprevistos e de novas formas de as gerir. Uma visão alternativa é a de que as circunstâncias do pós-guerra consolidaram, na verdade, o propósito animador de Bretton Woods: estruturou a ordem económica internacional para fortalecer as formas social-democratas de governo num mundo dividido.
Os planos iniciais para a ordem económica internacional sofreram ajustamentos significativos nos primeiros anos do pós-guerra. Com o fracasso da Carta de Havana, os esforços para remodelar drasticamente o regime comercial internacional deram lugar a uma tentativa muito mais modesta de facilitar tarifas mais baixas através do GATT, consagrando ao mesmo tempo a não discriminação e a igualdade de tratamento na sua aplicação ( mesmo que o significado destes princípios tenha mudado significativamente ao longo do tempo). A União Europeia de Pagamentos foi lançada em 1950 para promover a convertibilidade monetária na Europa e também para proteger o continente da concorrência internacional que, de outra forma, poderia prejudicar a sua reconstrução industrial. Entretanto, o Japão adotou o seu próprio regime de controlo das divisas, que permaneceu em vigor até 1980, para facilitar a sua recuperação e desenvolvimento. Como detalha Helleiner, o momento inicial do pós-guerra preparou o terreno para uma ordem económica internacional que sancionou limites à liberalização financeira para garantir que os estados mantivessem a capacidade de prosseguir o pleno emprego e outras políticas económicas fundamentais. Isto, por sua vez, tornava possível manter o regime comercial multilateral e garantir os seus benefícios económicos e políticos previstos. Estes desenvolvimentos mostram como diferentes adaptações no início do período pós-guerra apoiaram um suposto elemento central de Bretton Woods: a restauração do comércio multilateral e os seus benefícios esperados através de gestão de fluxos financeiros .
Este primeiro período está agora associado aos trinta gloriosos anos – um período de aproximadamente trinta anos de rápida recuperação da guerra total, de crescimento económico sustentado e de queda da desigualdade nas principais economias ocidentais [35]. No entanto, as tendências económicas noutros lugares, incluindo em alguns membros de Bretton Woods, eram muito mais misturadas. Durante estas décadas, as instituições de Bretton Woods desfrutaram de ventos económicos favoráveis significativos. O seu desenvolvimento inicial também se desenrolou paralelamente ao da Guerra Fria. O multilateralismo económico tornou-se parte da crescente disputa geopolítica, em vez de servir como meio de evitar esta disputa. As pressões geopolíticas reforçaram o apoio a uma ordem económica internacional do pós-guerra construída em torno da simbiose entre o multilateralismo económico e a promoção da social-democracia como baluarte contra o comunismo. As instituições do sistema multilateral solidificaram-se em conjunto com o desenvolvimento da NATO e com alianças de segurança mais profundas entre as suas principais economias. Assim, seguindo outra visão de Bretton Woods, um sistema económico partilhado aprofundou uma aliança de segurança política que manteve a social-democracia durante a Guerra Fria.
Mas este período criou também as condições para que elementos-chave das instituições de Bretton Woods fossem desfeitos. A falta de um sistema internacional de compensação levou à ascensão do dólar como moeda de reserva global. Devido ao enorme excedente dos Estados Unidos no pós-guerra, as persistentes deficiências na liquidez global e o acesso limitado a ativos de reserva revelaram-se uma característica da economia global do início do pós-guerra. O mercado de eurodólares desenvolveu-se para contornar esta dinâmica, e o equilíbrio entre uma ordem comercial liberal e os controlos de capitais começou a desfazer-se. Acordos multilaterais insuficientes entre países com ideias semelhantes – especificamente, o fracasso em aderir às ambições iniciais de garantir a liquidez, partilhar os encargos do ajustamento e dar aos países espaço para adotarem políticas económicas fundamentais – acabaram por colocar uma pressão significativa sobre a ordem de Bretton Woods. Isto suporta a opinião de que Bretton Woods nunca esteve devidamente equipado para garantir a sua visão inicial.
No mínimo, rapidamente se tornou claro que o FMI, o Banco Mundial e o GATT eram insuficientes para cumprir sozinhos muitos dos seus compromissos fundamentais, e foram tomadas outras medidas significativas para gerir a economia global. O Plano Marshall injetou liquidez substancial nas economias da Europa Ocidental para evitar o seu colapso. A União Europeia de Pagamentos aprofundou a coordenação económica em todo o continente e facilitou a proteção contra o resto do mundo, sustentando a recuperação do continente durante algum tempo depois disso. Estas instituições não foram apenas soluções provisórias do pós-guerra; refletiam as limitações mais profundas dos principais órgãos de Bretton Woods. Com o tempo, compromissos importantes no acordo de Bretton Woods seriam assegurados por muitas outras instituições – incluindo regimes jurídicos nacionais, formas regionais de cooperação e órgãos de governação como os bancos centrais, o G10 e o Banco de Pagamentos Internacionais. Contudo, estas instituições adicionais acabaram por promover objetivos diferentes daqueles que animaram o acordo inicial de Bretton Woods.
O segundo período da evolução da economia global começou por volta de 1960, quando entraram em vigor algumas partes fundamentais dos acordos de Bretton Woods. A restauração da convertibilidade da balança corrente alinhou as principais economias com as suas obrigações enquanto membros do FMI. Por esta razão, muitos consideram este como o único período em que o sistema de Bretton Woods funcionou como pretendido. Ao mesmo tempo, eram cada vez mais necessárias respostas ad hoc para garantir que o sistema monetário internacional não recriava pressões deflacionistas, dando início à mudança para uma economia global financeirizada. Como as tarifas também tinham descido significativamente em relação aos máximos registados durante a guerra em 1960, começaram os esforços para reorientar o GATT – nomeadamente alargando o seu âmbito no sentido da redução das barreiras não tarifárias ao comércio. O espaço para os Estados prosseguirem as suas próprias políticas económicas – um dos princípios fundamentais de Bretton Woods – começou a diminuir. As democracias liberais ocidentais começaram a enfrentar uma menor autonomia política, enquanto os Estados que eram periféricos ao sistema resistiram às regras em evolução para impulsionar o seu desenvolvimento, como os Tigres da Ásia Oriental que protegeram as suas indústrias nascentes.
Com o início da estagflação na década de 1970, o consenso keynesiano em torno da política macroeconómica foi destruído. As ideias económicas alternativas – do monetarismo ao neoliberalismo – preencheram o vazio. Simultaneamente, as exigências por uma NOEI ganharam impulso. A estrutura de Bretton Woods enfrentou assim uma oposição crescente de duas direções: daqueles que a viam como uma base para a continuação da desigualdade económica num mundo pós-colonial, e daqueles que consideravam a sua abordagem à governação económica como vulnerável às exigências desencadeadas pela descolonização e, por isso, como mal equipados para lidar com os desafios da estagflação. Alguns apelos à reforma consideraram o sistema existente demasiado suscetível à pressão social-democrata; outros defenderam que não respondia suficientemente às exigências geradas pelo processo democrático à medida que este se expandia para novas partes do globo [36].
O terceiro período no desenvolvimento da economia global assistiu à mudança neoliberal e à aceleração da globalização, juntamente com o desenrolar da Guerra Fria e o início de importantes reformas de governança económica na China [37]. O cada vez mais dominante Consenso de Washington tentou alargar um modelo particular de economia neoliberal. O avanço tecnológico, incluindo a rápida redução dos custos de transporte com a revolução dos contentores, estimulou um crescimento dramático no comércio global e nos fluxos financeiros [38]. Isto permitiu o surgimento de modelos de desenvolvimento nos quais a produção e a exportação se desenvolveram em torno da arbitragem regulamentar, em vez de vantagens comparativas no cenário clássico. As mudanças geopolíticas, tecnológicas e de ideias combinaram-se para impulsionar uma forma muito mais expansiva de globalização económica.
As mudanças estruturais foram promovidas pelos desenvolvimentos institucionais, especialmente à medida que a ordem económica internacional se transformava cada vez mais num acordo legalizado. A criação do Órgão de Recurso da OMC, a proliferação da arbitragem investidores-Estados no regime do Centro Internacional para a Resolução de Litígios entre Investidores e Estados e a crescente importância dos tribunais dos EUA e da Europa na gestão das finanças globais e da dívida soberana transformaram o regime multilateral num regime muito mais jurídico [39]. As instituições de Bretton Woods começaram a condicionar o seu apoio externo aos Estados em desenvolvimento à sua maior liberalização dos fluxos de capitais, em vez do contrário.
Em suma, os estados enfrentaram limites crescentes na sua capacidade de moldar as suas políticas económicas. Nesta altura, a ordem económica internacional criada em Bretton Woods tinha aparentemente sido virada de pernas para o ar: os estados eram agora pressionados, em vez de protegidos, pela economia global.
Neste período, a ordem económica internacional divergia das opiniões mais plausíveis de Bretton Woods. Muito do que restou foram as próprias instituições, mas o FMI e o Banco Mundial adotaram papéis muito diferentes daqueles imaginados pelos seus arquitetos ou daqueles que desempenharam nas primeiras décadas do pós-guerra. Mais surpreendentemente, o GATT foi transformado na OMC, que foi encarregada de gerir muitas novas dimensões do comércio com vista a criar mercados globais nominalmente competitivos. A ordem económica internacional já não funcionava para fortalecer as sociais-democracias; em vez disso, pretendia alargar os mercados, limitando ao mesmo tempo a forma como os Estados podiam intervir nos mesmos.
Ainda assim, as ideias centrais de Bretton Woods não perderam todo o seu poder. Por exemplo, a União Europeia surgiu durante este período, cimentando uma união monetária e aduaneira que concretizou uma das primeiras ideias de Bretton Woods. No seu plano inicial, Keynes apelou a um futuro de “pequenas unidades políticas e culturais, combinadas em unidades económicas maiores e mais ou menos estreitamente interligadas” [40]. Este período levou também a uma configuração do sistema monetário internacional que alguns economistas designam como Bretton Woods II. Assim, mesmo quando parecia ter sido suplantado, Bretton Woods ainda lançava uma longa sombra tanto na moldagem como na compreensão da economia global.
O quarto período e ainda em curso na história da ordem económica internacional do pós-guerra começou após a crise financeira de 2008. A recessão económica deu início a um aumento do populismo, da proteção e do nacionalismo económico em grande parte do mundo. Talvez paradoxalmente, este período de turbulência coincidiu com o aprofundamento da consciência da necessidade de cooperação internacional para enfrentar novos desafios. A crescente rejeição da globalização neoliberal suscitou dois contra-movimentos: um rejeitando quase qualquer forma de cooperação económica internacional e outro para reorganizar o multilateralismo económico para lidar com questões não tradicionalmente associadas a Bretton Woods, como as alterações climáticas, a inteligência artificial e a gestão de vários riscos associados ao aumento das interligações, que vão desde a finança à saúde pública. Estas mudanças levam-nos assim de volta à questão de saber se Bretton Woods está a ser rejeitado ou deve ser reavivado. Esta revisão da história de Bretton Woods – e de interpretações concorrentes da mesma – pode aguçar o debate sobre a resposta certa.
O novo momento de Bretton Woods
Nos Estados Unidos, os crescentes apelos a um novo momento de Bretton Woods refletem, muitas vezes, grandes ambições de reforma. Os altos funcionários enquadram isto como um meio de gerir a mudança geopolítica e de fundamentar um novo papel para o Estado na economia.
No entanto, existem diferenças gritantes entre o presente e o contexto em que Bretton Woods surgiu. Os apelos atuais para a reestruturação da ordem económica internacional estão a intensificar-se em circunstâncias de crescente concorrência geopolítica e no meio do risco crescente de fragmentação da economia global [41]. A exigência de reformas também surge no contexto de desafios proliferantes que implicam novas responsabilidades para o Estado na governação da economia, e num momento em que a América já não é a hegemonia económica mundial imbatível. Em contraste, Bretton Woods emergiu perto do fim da guerra mais destrutiva da história e no auge do poder económico dos EUA. O seu objectivo era gerir o principal desafio de governação económica da instabilidade macroeconómica e do desemprego resultante, que tinha sido possibilitado pelo sistema internacional pré-guerra. No meio da destruição da guerra total, evitar outra espiral de depressão e de nacionalismo económico foi visto como fundamental para a manutenção da paz.
Os desafios geopolíticos e económicos de hoje são diferentes. Os elementos necessários para uma ordem mundial estável, próspera e justa são muito mais multidimensionais. A eficiência e o crescimento devem ser equilibrados com o risco e a resiliência. As alterações demográficas complicam as perspetivas de crescimento sustentado nas economias maduras. Vários sectores funcionam agora de formas que se afastam dos pressupostos que explicam os benefícios de há muito associados a um maior comércio livre [42]. O período mais recente da ordem económica internacional também gerou desequilíbrios substanciais entre países que são agora rivais geopolíticos [43]. Tendo em conta estas diferenças fundamentais, esta análise permite uma melhor compreensão do que é que um novo momento de Bretton Woods deveria ter como objetivo proporcionar.
Em primeiro lugar, os decisores políticos não devem concentrar-se numa configuração institucional específica, mas na orientação comum de uma série de instituições [44]. Um novo momento de Bretton Woods não gerará um conjunto bem definido de disposições para gerir a economia global e estabilizar a geopolítica. Mesmo numa altura em que grande parte do mundo aspirava ao universalismo, e quando o poder económico incomparável dos Estados Unidos lhe permitia ditar muitos termos do acordo do pós-guerra, a implementação de Bretton Woods prosseguiu de forma fragmentada. Um panorama institucional diversificado revelou-se necessário para defender os seus compromissos básicos. Juntamente com o FMI e o Banco Internacional de Recuperação e Desenvolvimento, o GATT substituído pela Organização Internacional do Comércio, o Plano Marshall e a União Europeia de Pagamentos eram mecanismos necessários para sustentar a recuperação, e o G10, o Banco de Pagamentos Internacionais e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico coordenou reformas vitais no sistema monetário internacional. Funções essenciais da governação económica internacional eram frequentemente delegadas em diversas instituições à medida que surgiam novas circunstâncias. Mas, pelo menos durante algum tempo, estas instituições mantiveram compromissos que foram fundamentais para o projeto original de Bretton Woods de reforçar a governação social-democrata e, ao fazê-lo, manter a paz.
Em segundo lugar, a sustentabilidade do multilateralismo económico dependia das funções que a ordem económica internacional deixava ao Estado. Uma das principais características de Bretton Woods foi o reconhecimento de que a cooperação económica contínua exigia garantias de que os Estados ainda podiam traçar o seu rumo económico interno. Cada membro do sistema tinha necessidades, circunstâncias e exigências diferentes dos seus cidadãos. Para que a cooperação fosse de soma positiva, tinha de permanecer limitada à gestão de desafios partilhados, caso contrário todo o sistema corria o risco de se desintegrar. Prevenir o nacionalismo económico destrutivo exigia uma ordem internacional construída em torno de garantias de autodeterminação económica, nomeadamente para manter a legitimidade dos governos sociais-democratas que estavam no centro do acordo multilateral.
Em terceiro lugar, a governação da economia internacional acompanha as dinâmicas geopolíticas, tanto quanto as molda. A crença de que o multilateralismo económico pode domesticar a política mundial através de um conjunto rígido de regras intensificou-se na era do neoliberalismo, que virou Bretton Woods de pernas para o ar. No entanto, no início do período pós-guerra, quando as aspirações do tempo de guerra deram lugar às realidades da Guerra Fria, tornou-se claro que Bretton Woods fazia parte da disputa geopolítica e não um antídoto para a mesma. O acordo fortaleceu os Estados com ideias semelhantes e garantiu a legitimidade de uma forma comum de governo, difundindo os benefícios da cooperação, garantindo ao mesmo tempo a capacidade dos Estados-Membros para gerir desafios prementes. Ambos foram ingredientes necessários para manter os compromissos de Bretton Woods ao longo do tempo. Uma ambição associada a um novo momento de Bretton Woods poderia, assim, ser ligeiramente refinada: em vez de procurar remodelar ou estabilizar as relações geopolíticas, a reestruturação do multilateralismo económico pode ser uma ferramenta numa abordagem mais ampla para o fazer.
Estas lições vêm com uma ressalva. As social-democracias com ideias semelhantes no centro de Bretton Woods eram sobretudo as grandes economias industrializadas do Ocidente. O sistema não estendeu os seus compromissos essenciais a todos os membros, razão pela qual surgiram apelos para uma NOEI. Hoje, a definição de Estados com ideias semelhantes deve ser alargada para além das democracias de mercado ocidentais avançadas, se não quisermos que um novo Bretton Woods recrie o tipo de desigualdades que colocaram uma pressão significativa sobre o antigo. Os passos para esta abordagem são evidentes no Quadro Económico Indo-Pacífico da administração Biden [45].
Algumas ideias que inicialmente animaram Bretton Woods, tais como formas mais estreitas de cooperação económica no âmbito de uma estrutura multilateral mais ampla, oferecem outras opções para expandir a conceção de Estados com ideias semelhantes como um princípio organizador para um novo multilateralismo económico.
Estas lições levam a uma conclusão final: as várias formas de interpretar a história de Bretton Woods sobrepõem-se de forma crucial. Todos sugerem que os dois objetivos principais para um novo momento de Bretton Woods estão profundamente relacionados. Se uma ordem económica internacional reestruturada pretende desempenhar um papel na resposta a um cenário geopolítico em rápida mudança, então deverá legitimar a abordagem de Estados com ideias semelhantes na resolução de desafios urgentes. Isto significa que a ordem económica internacional precisa de assumir a responsabilidade sobre novas questões de governação, ao mesmo tempo que capacita o Estado para assumir um papel diferente na gestão da economia. Revendo a história de Bretton Woods destacam-se formas plausíveis de estruturar o multilateralismo económico para estes fins. Um artigo subsequente explorará um caminho a seguir, centrando-se na forma como a ordem económica internacional pode organizar a cooperação em torno de desafios comuns que enfrentam Estados com ideias semelhantes e, no processo, desempenhar um papel na estabilização de um momento turbulento na política mundial.
Agradecimentos
Este projecto desenvolveu-se através de uma conversa útil com Sannoy Das, Lucas Osborne e Emma Campbell-Mohn. David Singh Grewal e Stewart Patrick merecem um agradecimento especial por reforçarem muitas ideias no documento e fornecerem um feedback indispensável sobre várias versões.
Este ensaio foi possível graças a uma generosa concessão ao Carnegie Endowment for International Peace da William and Flora Hewlett Foundation para financiar a iniciativa do Programa Global Order and Institutions sobre a reimaginação da governação económica global.
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Notas
[24] Richard Gardner, Sterling-dollar diplomacy: Anglo-American collaboration: the origins and the prospects of our international economic order (McGraw-Hill, 1969).
[25] Harold James, “The Multiple Contexts of Bretton Woods, ”Oxford Review of Economic Policy” 28, no. 3 (2012): 411–430.
[26] Ver, por exemplo, Barry Eichengreen, Globalizing Capital: A History of the International Monetary System (Princeton: Princeton University Press, 2019).
[27] Ruggie, “Embedded liberalism.”
[28] Perry Mehrling, “Exorbinant Privilege? On the Rise (and Rise) of the Global Dollar System,” Institute for New Economic Thinking, January 9, 2023, https://www.ineteconomics.org/uploads/papers/WP_198-Mehrling-Exorbitant-privilege-final.pdf.
[29] Eichengreen, Globalizing Capital; James, “The multiple contexts of Bretton Woods,” 420.
[30] Ruggie, “Embedded liberalism.”
[31] Eric Helleiner, States and the Reemergence of Global Finance: From Bretton Woods to the 1990s, (Cornell University Press, 1994).
[32] Gardner, Sterling-dollar diplomacy.
[33] Refiro-me aqui à ideia de Polanyi de um “duplo movimento”: a expansão das relações de mercado e o contrapeso para proteger a sociedade dos seus deslocamentos. Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time, (Beacon Press, 1944).
[34] Gardner, Sterling-dollar diplomacy, 304.
[35] Thomas Piketty, Capital in the Twenty First Century (Cambridge: Belknap Press, 2014).
[36] Quinn Slobodian, Globalists: The End of Empire and the Birth of Neoliberalism (Cambridge: Harvard University Press, 2018).
[37] Grewal, “A World-historical Gamble.”
[38] Klein and Pettis, Trade Wars are Class Wars.
[39] Haley Sweetland Edwards, Courts: The Tribunals that Rule Global Trade (New York: Columbia Global Reports, 2016).
[40] Jan Kregel, “What Would Keynes Have Thought of the European Crisis?”Annals of the Fondazione Luigi Einaudi, LI (December 2017), 107–120, p 114, https://www.annalsfondazioneluigieinaudi.it/images/LI/R28201702_E-3815-Kregel.pdf.
[41] Vale a pena ressaltar que esses riscos ainda não se manifestaram. Ver, por exemplo, Brad Setser, “The Dangerous Myth of Deglobalization” Foreign Affairs, June 3, 2024.
[42] Ralph Gomory and William J. Baumol, Global Trade and Conflicting National Interests, (Cambridge: MIT Press, 2001).
[43] Desta forma, a era entre guerras pode ser um guia igualmente instrutivo e um aviso sobre potenciais reformas das regras de gestão da economia global. Ver Nicholas Mulder, The Economic Weapon: The rise of sanctions as a tool of modern war (New Haven: Yale University Press, 2022).
[44] Esta recomendação baseia-se nos conhecimentos de Ruggie’s “Embedded liberalism.”
[45] “Research Report on Indo-Pacific Economic Framework,” Congressional Research Service, July 22, 2024, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF12373.
O autor: Matthew Hamilton está a preparar um doutoramento em Jurisprudência e Política Social na Universidade da Califórnia-Berkeley e um doutorado profissional em Direito (Juris Doctor) na Faculdade de Direito da Universidade de Nova York. É licenciado em Economia e História pela Universidade de Duke.