Nota de editor: em virtude da sua extensão, o presente texto é publicado em três partes. Hoje a terceira.
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
10 min de leitura
As novas armas económicas da China (3/3) (*)
Por 
Evan S. Medeiros e 
Andrew Polk
Publicado por 
em 8 de Abril de 2025 (original aqui)
(*) Agradeço ao meu amigo de longa data, Carlos Eugénio Gouveia Pinto, a revisão atenta deste texto. No entanto, se gralhas persistem elas são, como é óbvio, da minha inteira responsabilidade, pois fui o último a reler o texto. JM
Índice
* A História Original
* O Arsenal Económico
* As “Regras do Compromisso” Económico
* Implicações da Diplomacia Económica da China
(conclusão)
O Arsenal Económico
(…)
Revisões Antitrust e de Fusões e Aquisições (M&A)
Outra ferramenta importante é a capacidade de Pequim para aprovar ou bloquear acordos de fusões e aquisições (M&A) globalmente significativos, declaradamente por motivos antitrust, mas muitas vezes para atingir objetivos políticos ligados às relações EUA-China. O órgão regulador chinês responsável pela aprovação desses acordos é a Administração Estatal de Regulação do Mercado (SAMR) criada em março de 2018. A SAMR aproveitou pela primeira vez o seu poder sobre as fusões globais logo após a sua criação e o início da guerra comercial EUA-China. Em julho de 2018, quando a guerra comercial estava a começar, a Qualcomm foi forçada a abandonar a aquisição da NXP Semiconductors por US $44 mil milhões depois do recém-formado SAMR não ter aprovado o acordo. Neste caso, a abordagem da SAMR não consistiu em negar completamente a aprovação da aquisição. Em vez disso, as autoridades simplesmente deixaram expirar o prazo para a aprovação do acordo, uma opção que quase certamente foi tomada para alavancar a evolução da guerra comercial e tecnológica EUA-China.
A China continuou a utilizar essas revisões para fins políticos. Em 16 de agosto de 2023, a oferta da Intel para adquirir a fundição de chips Israelita Tower Semiconductor colapsou quando a SAMR deixou o acordo passar do prazo estipulado sem fazer qualquer anúncio. Deixar expirar o prazo é a tática preferida da SAMR para bloquear um acordo por razões políticas [27]. A medida foi particularmente dolorosa porque atrasou o esforço da Intel para fazer a transição para uma grande fundição de chips. A medida também foi um grande revés para a fabricação de chips dos EUA como um todo, já que a Intel é o único fabricante de chips que poderia competir com a TSMC e a Samsung em chips de ponta. Esses fatores tornaram o acordo um alvo perfeito para a retaliação de Pequim, em outubro de 2022, contra os controles de exportação dos EUA para a indústria de chips da China.
Em 2024, a SAMR voltou a tomar uma decisão comercialmente significativa no exercício do seu poder regulamentar. Em 9 de dezembro, a SAMR anunciou uma investigação sobre a aquisição da Mellanox pela Nvidia em 2019 por motivos antitrust. A SAMR já havia aprovado condicionalmente o acordo, mas agora argumentou que a Nvidia não cumpria as condições do acordo. Esta foi a primeira vez que a SAMR visou fusões e aquisições concluídas para atingir empresas dos EUA [28]. Isto é significativo, uma vez que sublinha que as autoridades chinesas estão dispostas não só a alavancar a sua capacidade de aprovar acordos atualmente pendentes, mas também a rever qualquer fusão ou aquisição importante anterior para potencialmente exercer pressão sobre um leque mais vasto de empresas norte-americanas. Embora o anúncio da SAMR sobre a investigação não tenha esclarecido quais as condições que a Nvidia é suspeita de violar, comentadores internos argumentaram que a Nvidia não cumpriu os seus compromissos originais de continuar a fornecer aceleradores de IA ao mercado chinês. A investigação está em curso, mas marca um claro ponto de influência para a China usar na guerra comercial e tecnológica em curso com os Estados Unidos.
No início de 2025, a China alavancou novamente as suas capacidades de atuação antitrust em resposta à imposição de tarifas adicionais pelo governo Trump. A China anunciou que iria retomar uma investigação antitrust à Google, com foco no sistema operativo Android dominante no mercado e em potenciais impactos negativos sobre os fabricantes chineses de smartphones que usam este software. A investigação, inicialmente aberta em 2019, teria sido reavivada em dezembro de 2023, embora não tivesse sido anunciada publicamente até à entrada em vigor das tarifas de 2025. Relatos dos media indicam que as autoridades chinesas também estão a ponderar abrir uma investigação semelhante à Intel e à Apple, embora também não tenham sido anunciados oficialmente [29].
Leis de Controlo das Exportações e Listas de Controlo
O sistema de controlo das exportações da China não é novo, mas a sua recente aplicação à concorrência económica e tecnológica é. O regime de controlo das exportações da China foi originalmente desenvolvido no início da década de 1990 para apoiar os compromissos de não proliferação das armas nucleares da China e foi expandido e modernizado na década de 2000 à medida que esses compromissos aumentavam. Este último processo incluiu o desenvolvimento de mecanismos para controlar as exportações de equipamentos, materiais e tecnologias de dupla utilização em grande parte relacionados com armas convencionais, nucleares, químicas e biológicas [30].
Desde 2020, o uso de controlos de exportação pela China evoluiu rapidamente para facilitar a concorrência económica e tecnológica com os Estados Unidos e países com posições semelhantes. Esta evolução avançou com a transformação e consolidação conjunta dos mecanismos existentes. A peça central da arquitetura contemporânea desta política é a Lei de Controle das Exportações, adotada em outubro de 2020, que entrou em vigor em dezembro deste ano e que deu início ao processo de unificação numa só estrutura abrangente do fragmentado regime de controle das exportações da China. Notavelmente, a Lei de 2020 reivindica a jurisdição extraterritorial, como a dos EUA. Trata-se de uma novidade no sistema chinês de controlo das exportações.
Ao longo de 2023 até ao início de 2025, as autoridades chinesas agiram rapidamente para utilizar o seu regime de controle das exportações como parte da estratégia de concorrência económica tornando-o uma peça central do manual de retaliação da China. De julho de 2023 a agosto de 2024, a China usou a sua Lei de Controle das Exportação para impor restrições à exportação de gálio, germânio, compostos-chave de grafite e antimónio – minerais críticos para os setores dos semicondutores, baterias e outros setores estratégicos. Em dezembro de 2023, disparou um tiro de aviso contra os esforços emergentes dos EUA para substituir as cadeias chinesas de fornecimento de minerais proibindo a exportação de equipamentos de processamento de elementos de terras raras usados para fabricar os ímanes permanentes de veículos elétricos, turbinas e inúmeras outras aplicações estratégicas. As restrições à exportação durante este período foram em grande parte ad hoc, impostas como reação de curto prazo pelas ações dos EUA e seus aliados de controles tecnológicos e tarifas. Até 2024, a China começou a consolidar ainda mais os seus vários controlos, permitindo um controlo mais sistemático e racionalizando as futuras atualizações.
A grande mudança seguinte ocorreu em outubro de 2024, quando Pequim emitiu os regulamentos de controlo da exportação de itens de dupla utilização, instituindo uma lista de controlo unificada -análoga à Lista de Entidades dos Estados Unidos – a ser implementada pelo MOFCOM. A lista completa de produtos de dupla utilização controlados foi divulgada menos de um mês depois unificando formalmente os cerca de 700 controlos de dupla utilização existentes na China. Em dezembro de 2024, Pequim usou os seus novos regulamentos de controlo da dupla utilização para proibir completamente – não apenas controlar – as exportações de gálio, germânio, antimônio e “material superduro” para os Estados Unidos enquanto restringia ainda mais as exportações de grafite. Notavelmente, o anúncio dessas proibições também se aplicava às exportações de países terceiros para os Estados Unidos, a primeira invocação da reivindicação pela China da jurisdição extraterritorial nos termos da Lei de Controlo das Exportações de 2020.
Logo depois, em janeiro de 2025, a China deu um novo passo. Pequim acrescentou elementos essenciais às baterias de fosfato de lítio ferro (LFP) à sua lista de tecnologias sujeitas a restrições à exportação. Esta decisão pode ter sido motivada tanto pelo bloqueio de uma vantagem tecnológica chave quanto por uma retaliação. A alteração mais recente e notada da China na frente do controlo das exportações ocorreu em fevereiro e março em resposta à decisão da administração Trump de lançar duas parcelas de tarifas de 10 por cento sobre as exportações chinesas. Em resposta, Pequim anunciou em fevereiro uma nova série de controlos de exportação (não uma proibição) de cinco minerais usados nas indústrias de defesa, energia limpa e outras indústrias tecnológicas: tungsténio, índio, bismuto, telúrio e molibdénio. Atualmente são necessárias licenças de exportação para que as empresas chinesas exportem vinte e cinco produtos diferentes relacionados com estes minerais. Em contraste com as alterações anteriores, isto aplica-se a todos os países, não apenas aos Estados Unidos, e entrou em vigor imediatamente, sendo esta outra mudança em relação aos controlos anteriores. Estas novas medidas sublinham o papel central do regime de controlo das exportações na abordagem da China à concorrência económica. No início de março, a China deu o passo notável de colocar quinze empresas de defesa dos EUA na sua lista de controlo das exportações. Todas estão envolvidas no comércio de armas de defesa com Taiwan (foram sancionadas anteriormente por fazê-lo) e a maioria não faz negócios na China continental, para além do fornecimento de pequenas quantidades de subcomponentes.
As “Regras do Compromisso” Económico
O uso preciso destas armas por Pequim — as suas regras de compromisso – é uma parte importante para a compreensão da nova capacidade chinesa. Estes instrumentos foram construídos para retaliar e têm sido utilizadas principalmente desta forma, mas a sua finalidade também pode estar a evoluir, como é evidenciado pela forma como foram utilizados no final de 2024 e início de 2025.
Em primeiro lugar, o uso destas armas pela China tem sido em grande parte incremental e proporcional, mas isso está a mudar. A prática passada deixou de ser um guia preciso para o comportamento futuro. O uso inicialmente cuidadoso da China foi condicionado pelo facto de ainda estar a desenvolver essas ferramentas e não ter a certeza de como aplicá-las. Muitos dos mecanismos legais não estavam completos; as burocracias tinham pouca experiência no uso das ferramentas ou na compreensão das suas consequências económicas e políticas para a China. Nos últimos dois anos, Pequim usou mais ferramentas com maior frequência e esteve muito mais confortável a fazê-lo. Desde dezembro de 2024, o MOFCOM tem vindo a aplicar medidas de controlo das exportações imediatamente, em oposição à sua prática anterior de implementar medidas cerca de um mês após o seu anúncio. Algumas delas têm agora aplicação extraterritorial. Pensamos que esta tendência se vai acelerar, talvez de forma acentuada. (Ver abaixo Gráfico 1)
Gráfico 1. Utilização de Armas Económicas por parte da China, por Ano
Em segundo lugar, apesar da retórica muitas vezes bombástica de Pequim, o uso das suas armas económicas tem sido muito preciso, limitando o impacto nos laços económicos e políticos EUA-China. Pequim deixa a si próprio bastante espaço de manobra quando utiliza estas armas. Por exemplo, quando Pequim aplicou as restrições da UEL às empresas de defesa dos EUA, ou elas não faziam negócios com a China, ou a UEL foi aplicada de forma a preservar a capacidade das empresas-mãe de continuar a realizar negócios na China, como nos casos da RTX e da Boeing. Ao usar a AFSL, a China sancionou vários funcionários dos EUA pelas suas posições políticas sobre Hong Kong, Taiwan e Xinjiang, mas a maioria das sanções foi contra ex-funcionários dos EUA (além de alguns membros atuais do Congresso). Quando uma sanção anterior, como a do Secretário de Estado Rubio (designado quando era senador), entrava em conflito com a necessidade da China de falar com ele, a sanção parecia ter sido levantada.
Um terceiro padrão é o uso liberal de advertências e ameaças para preservar a margem de manobra em relação a possíveis sanções. O objetivo desta abordagem é dividir a ação em várias etapas para maximizar a capacidade de Pequim para controlar a aplicação de uma sanção e deixar espaço para negociar. A China fez isso com a revisão da PVH, que durou meses. Quando Pequim determinou que a PVH havia tomado medidas ilícitas, a resposta da China foi realizar “consultas” e mesmo após listar oficialmente a PVH na UEL, a China conteve o seu ataque relativamente ao anúncio de ramificações concretas na listagem. Outros exemplos incluíram as várias revisões de cibersegurança, como as investigações na Micron pelo CAC e a investigação sugerida para a Intel, que foi lançada por um centro de reflexão ligado ao CAC. O uso do processo de revisão de fusões e aquisições pela China mostra um comportamento semelhante: Pequim prossegue lentamente, oferece evidências limitadas da decisão que pretende tomar e aprova ou não toma nenhuma ação na décima primeira hora. As análises antitrust possuem uma qualidade semelhante, como evidenciado pela lógica pouco clara para a reabertura da investigação sobre a Google em dezembro de 2024.
Em quarto lugar, o uso das novas armas pela China está a mudar de reativo para proativo. Visto a partir da primavera de 2025, a China está preparada não apenas para retaliar com mais frequência com essas ferramentas, mas também para usá-las para afirmar os seus interesses globais. Um exemplo é a prioridade atribuída pela China ao desenvolvimento e aplicação de controlos de exportação, em especial o seu novo catálogo de dupla utilização. A dimensão e o âmbito destes controlos sugerem que Pequim pode estar a preparar-se para os utilizar para atingir objetivos políticos deliberados – como sejam a proteção de tecnologias-chave e cadeias de abastecimento e a aplicação da política interna em países terceiros – em vez de serem instrumentos de retaliação. A decisão da China de dezembro de 2024 de proibir – não apenas restringir – as exportações de dupla utilização para os Estados Unidos foi uma mudança notável bem como a aplicação desta decisão a países terceiros, a primeira vez que esta arma foi utilizada pela China. Os controlos de fevereiro de 2025 sobre as exportações de tungsténio, telúrio, bismuto, molibdénio e índio aplicam-se à exportação para todos os países, não apenas para os Estados Unidos.
Em quinto lugar, uma divisão de trabalho rudimentar parece estar a emergir da implementação na China das suas novas armas económicas. A China está cada vez mais a utilizar controlos de exportações e revisões governamentais (cibersegurança e fusões e aquisições) como meios de penalizar materialmente as empresas norte-americanas; o objetivo destas ações é negar a estas empresas alvo o acesso às importações chinesas e, mais geralmente, a vender no mercado chinês. É de esperar uma utilização mais frequente e alargada destas ferramentas. As ações de fevereiro e março de 2025 são instrutivas e inquietantes.
Em contraste, Pequim está a utilizar a AFSL para impor sanções a indivíduos e organizações que alega terem violado a sua soberania. A UEL está a ser utilizada de forma esmagadora para penalizar as empresas envolvidas no comércio de armas de defesa com Taiwan, mas quase sem impacto material nas empresas visadas. Em suma, a maioria das utilizações da UEL tem sido simbólica até à data. No futuro, a UEL poderia assumir um papel mais alargado, o que a listagem em fevereiro da PVH e da Illumina parece indicar. Embora a China tenha usado anteriormente a UEL e a AFSL principalmente para ações simbólicas de sinalização de descontentamento, sem interromper as operações comerciais, a primeira pode vir a desempenhar um papel cada vez mais punitivo no futuro. Enquanto isso, as sanções impostas pela AFSL a indivíduos permanecem inteiramente ao critério dos líderes chineses, como evidenciado pelas suas recentes interações com funcionários de Trump nominalmente sujeitos a sanções.
Em sexto lugar, Pequim parece estar a estabelecer o precedente para a aplicação extraterritorial das suas várias sanções. A decisão de maio de 2024 de repreender — mas não penalizar — a Caplugs por transferir produtos fabricados nas suas instalações na China para empresas de defesa listadas na UEL foi um primeiro sinal de que estava a explorar os limites das suas autoridades. Sete meses depois, em dezembro, Pequim declarou pela primeira vez jurisdição extraterritorial quando declarou que a sua proibição total de exportações de minerais críticos de dupla utilização para empresas americanas se aplicaria a países terceiros. Do ponto de vista da China, esta iniciativa não só tem o benefício de se pôr a par dos EUA como também pode aumentar a sua capacidade de obter maior controlo global sobre as cadeias de abastecimento de minerais.
Implicações da Diplomacia Económica da China
Uma nova era da política económica chinesa está a chegar. A China desenvolveu, testou e implementou um novo conjunto de armas económicas de segunda geração. Estão a ser utilizadas com maior frequência e visam um conjunto mais vasto de objetivos políticos: económicos, tecnológicos e geopolíticos. Pequim tornou-se mais confiante a usá-los para punir de forma precisa e ampla. Como resultado, a concorrência económica e tecnológica EUA-China está a tornar-se mais confrontadora e dispendiosa à medida que as ferramentas e técnicas se tornam mais sofisticadas. A maior tolerância de Xi ao risco e ao atrito nos laços EUA-China está bem à vista, e o presidente Trump parece disposto não apenas a igualar, mas a excedê-lo.
Mas é a evolução da trajetória de utilização destas novas ferramentas pela China que nos preocupa mais. Inicialmente desenvolvidas para retaliar, o comportamento recente indica um crescente conforto a usá-las de novas formas e aplicá-los a um conjunto mais amplo de situações. A recente e rápida evolução da sua utilização como instrumentos de retaliação para usá-las com o objetivo de desenvolver um maior controlo sobre os mercados globais e as cadeias de abastecimento é uma possibilidade preocupante e, mesmo, eventual.
É certo que a política económica chinesa não está separada das circunstâncias internas do país. Por mais prejudiciais e crescentes que estas novas ferramentas possam tornar-se, a China está a utilizá-las de forma deliberada e discreta para limitar a escalada e os danos colaterais. Durante um período de elevados desafios económicos internos, os decisores políticos chineses continuam a preocupar-se com a opinião económica interna, a confiança global no RMB e as opiniões externas sobre o investimento na China. Por outras palavras, as decisões de Pequim na implantação das suas novas armas económicas continuam a ser influenciadas, se não mesmo limitadas, por um conjunto de desincentivos relacionados com o bem-estar económico na China.
A sofisticação reforçada com que a China está a empregar o seu novo kit de ferramentas tem estado claramente exposta nos primeiros dias de 2025, tanto nas semanas finais do mandato da administração Biden como nas semanas iniciais da segunda administração Trump. A reação de Pequim às duas rondas de tarifas de 10% de Trump demonstra como a abordagem de Pequim está a evoluir. A reação da China sublinha quanto está melhor preparada para travar hoje uma guerra comercial e tecnológica do que há seis anos. Embora o uso das suas armas continue a ser incremental, há claramente uma mudança em direção a uma resposta mais assimétrica, em oposição à abordagem perfeitamente proporcional usada em 2018-2019. Na verdade, parte dessa assimetria corresponde à maximização por Pequim de pontos específicos de ataque — através da listagem da UEL de PVH e Illumina, a investigação anti monopólio renovada do Google e controlos direcionados às exportações de minerais muito específicos — em oposição a igualar os movimentos dos EUA apenas através do canal tarifário. Tudo isto tornará as ações económicas dos EUA e de outros países ocidentais contra a China muito mais difíceis de calibrar eficazmente.
A China já indicou que a sua resposta à escalada das tarifas da segunda administração Trump assumirá uma forma diferente da sua abordagem durante o primeiro mandato. A utilização destas ferramentas mais precisas acarreta um risco acrescido para as empresas norte-americanas, uma vez que cada uma das ferramentas descritas neste artigo é concebida para infligir danos substanciais, mas com alvos precisos como, por exemplo, cortar subitamente o acesso a inputs-chave ou restringir a atividade comercial com contrapartes chinesas. Em contraste, as tarifas são restrições de base ampla que afetam igualmente as empresas com o mesmo enquadramento legal, fazendo com que os danos económicos sejam sentidos de forma ampla, mas uniforme. No entanto, a China determinou corretamente que, na sua maioria, as contra tarifas são agora uma resposta impraticável às ações dos EUA. Uma questão nova e crítica para os decisores políticos dos EUA é decidir se os impactos desproporcionados sobre um pequeno número das maiores e mais importantes empresas dos EUA são um preço que vale a pena pagar. A resposta a esta pergunta determinará os limites — ou a falta deles — à capacidade dos EUA em obter influência nas negociações com a China, uma vez que a China atua cada vez mais no quadro de uma batalha económica assimétrica.
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Notas
- Dan Strumpf, Yang Jie, and Sarah E. Needleman, “China Torpedoes Intel’s Bid to Buy Israeli Chip Maker Tower Semiconductor,” Wall Street Journal, August 16, 2023, https://www.wsj.com/business/deals/intel-scraps-tower-acquisition-after-china-fails-to-approve-deal-f59dd70f.
- Jennifer Sor, “Nvidia Stock Drops as China Probes the Chipmaker Over Potential Antitrust Violations,” Business Insider, December 9, 2024, https://markets.businessinsider.com/news/stocks/nvidia-stock-price-today-china-antitrust-probe-investigation-mellanox-chips-2024-12.
- Zijing Wu and Cheng Leng, Ryan McMorrow, and Tim Bradshaw, “China Targets Google, Nvidia and Intel as Trump Tariffs Bite,” Financial Times, February 4, 2025, https://www.ft.com/content/2ec45e79-9502-4ffd-82e8-888d9283c776.
- Evan S. Medeiros, Chasing the Dragon: Assessing China’s System of Export Controls for WMD-Related Goods and Technologies(Santa Monica: RAND Corporation, 2005), https://www.rand.org/pubs/monographs/MG353.html#document-details.
Os autores
Evan S. Medeiros Evan Sabino Medeiros é um académico americano de Relações Internacionais que atualmente atua como Presidente da Penner Family em Estudos Asiáticos na Walsh School of Foreign Service e Distinto Membro da Cling Family em estudos EUA-China na Universidade de Georgetown. É também conselheiro sénior do Asia Group, membro sénior de política externa do Asia Society Policy Institute Center for China Analysis, membro sénior não residente do Carnegie Endowment for International Peace Asia Program, membro do Conselho de administração do National Committee on U.S.-China Relations, membro do Conselho Consultivo Internacional do centro de geopolítica da Universidade de Cambridge, membro vitalício do Council on Foreign Relations e membro do Conselho da Blackberry Government Solutions.
Andrew Polk é co-fundador e chefe de investigação económica da Trivium China, uma empresa de consultadoria estratégica com sede em Pequim. Antes de fundar a Trivium, Polk foi diretor da China na Medley Global Advisors, onde assessorou gestores de ativos e fundos de hedge sobre a evolução da economia e dos mercados financeiros da China. Anteriormente, foi economista residente na China do Conference Board do Centro de Economia e Negócios da China, onde conduziu análises económicas sobre a economia chinesa para clientes empresariais. Polk é co-autor de The Long, Soft Fall in Chinese Growth (the Conference Board, 2015) e mantém uma profunda rede de contactos profissionais nas comunidades oficiais, académicas e empresariais da China—construída ao longo de uma década a viver na China e a trabalhar em questões da China. Outros cargos de pesquisa que ocupou incluem passagens pelo Instituto de Finanças Internacionais e pelo Departamento do Tesouro dos EUA. Possui Mestrado em Economia e Relações Internacionais pela Johns Hopkins School of Advanced International Studies.