Nota de editor:
A parte II , Em torno de Bretton Woods, é constituída pelos seguintes textos:
Texto 1 – As Origens Políticas de Bretton Woods, por G. John Ikenberry
Texto 2 – O que é que aprendemos com a investigação recente sobre Bretton Woods, por Eric Helleiner, Eric Ruachway e Kurt Schuler
Texto 3 – Defesa de Bretton Woods, declaração de Marriner Eccles submetida ao Comité Bancário e Monetário do Senado dos EUA
Texto 4 – Harry Dexter White e o Fundo Monetário Internacional, por James M. Boughton
Texto 5 – Porque é que a história de Benn Steil de Bretton Woods distorce as ideias de Harry Dexter White?, por James M. Boughton
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
22 min de leitura
Parte II – Texto 1. As Origens Políticas de Bretton Woods(*)
(*) Nota de editor: dada a extensão do presente texto, apresentálo-emos em duas partes. Hoje a primeira.
Por G. John Ikenberry
Publicado por 
, em Janeiro de 1993 (original aqui)
Texto de um volume esgotado do National Bureau of Economic Research
Os acordos de Bretton Woods, negociados em grande parte entre a Grã-Bretanha e os Estados Unidos e assinados por quarenta e quatro nações em 1944, foram notáveis de várias maneiras. Em primeiro lugar, representaram uma experiência sem precedentes na criação de regras internacionais e de instituições – regras e instituições para as relações monetárias e financeiras do pós-guerra. Em segundo lugar, os acordos de Bretton Woods foram o passo decisivo na histórica reabertura da economia mundial. Chegou-se a um acordo, pelo menos em princípio, segundo o qual a economia mundial abandonaria a moeda regional e os agrupamentos comerciais em favor de um sistema multilateral liberal. Terceiro, Bretton Woods criou um tipo inteiramente novo de sistema aberto – algo que o mundo capitalista nunca tinha visto antes. Os acordos anglo-americanos estabeleceram regras sofisticadas que tentariam conciliar a abertura e a expansão do comércio com os compromissos dos governos nacionais para o pleno emprego e a estabilização económica. No seu âmago, o acordo de Bretton Woods foi uma experiência sem precedentes na construção de uma constituição económica internacional. Quase meio século mais tarde, enquanto um grupo de estados anteriormente comunistas procura juntar-se à economia mundial liberal, muitos olham para trás para esta experiência em busca de orientação.
No entanto, estes pioneiros acordos não eram uma inevitabilidade. De facto, continua a ser um enigma como todo o conjunto de acordos, regras e instituições foi estabelecido. Para começar, os dois governos tinham opiniões marcadamente diferentes durante as negociações iniciais sobre as relações comerciais e monetárias do pós-guerra. As diferenças mais importantes eram as diferenças entre os altos funcionários americanos do Departamento de Estado, que queriam reconstruir um sistema comercial aberto, e os altos funcionários britânicos do gabinete do tempo de guerra, que queriam assegurar o pleno emprego e a estabilidade económica e que, assim, contemplavam a continuação do sistema de preferências imperiais e do comércio bilateral. Uma visão era a de um sistema comercial multilateral não discriminatório; a outra, embora não totalmente articulada, era de agrupamentos económicos preferenciais.
Os acordos foram ainda mais surpreendentes, dadas as devastações e as deslocações da guerra. Os equilíbrios mundiais de poder estavam a mudar rapidamente – a guerra tinha revelado a posição precária da Grã-Bretanha, e a maior parte do mundo industrial estava em ruínas. Além disso, o período do pós-guerra prometia vulnerabilidades económicas crescentes para todas as nações. Apesar destes obstáculos, e das agendas divergentes e concorrentes dentro e entre a Grã-Bretanha e os Estados Unidos, foi engendrado um conjunto inovador de acordos do pós-guerra. Não surpreendentemente, o principal estudioso da diplomacia económica anglo-americana caracterizou o acordo do pós-guerra como um “milagre político” (Gardner 1985-86, 21).
Milagres à parte, como explicar este acordo decisivo ? O acordo do pós-guerra foi uma expressão direta da distribuição de poder e interesses prevalecente no final da guerra, ou será que precisamos de olhar mais de perto para as forças em ação? Nas suas linhas mais amplas, o acordo do pós-guerra reflete os interesses americanos e a sua posição esmagadora após a guerra. Se estamos a tentar explicar o facto de que o sistema do pós-guerra foi “aberto” em vez de “fechado”, as variáveis estruturais são provavelmente adequadas. A distribuição do poder e dos interesses dentro e entre os Estados Unidos, Grã-Bretanha e Europa continental estabelece os amplos limites sobre a forma da ordem económica internacional do pós-guerra.
Esta explicação estrutural, no entanto, deixa duas questões por resolver. Primeiro, havia uma gama de “ordens” do pós-guerra que eram compatíveis com um interesse americano numa economia mundial aberta. De facto, uma variedade de conceções para a ordem do pós-guerra foram avançadas por funcionários dentro do governo americano. Por que razão é que o sistema assumiu as características que teve em vez de um conjunto diferente? Fazer esta pergunta é realmente perguntar porque é que os interesses foram definidos da forma como foram definidos pelos funcionários ao mais alto nível do governo. Porque é que um governo americano com um Departamento de Estado que defendia o laissez-faire e o comércio livre acabou por apoiar um sistema mais preocupado com a salvaguarda do capitalismo de bem-estar?
Em segundo lugar, como é que foi formada uma coligação transatlântica a favor do acordo anglo-americano? A alternativa ao acordo pós-guerra poderia não ter sido apenas mais uma ordem comercial e monetária, mas poderia ter sido um impasse e desordem – esta, afinal, era a experiência da última tentativa de acordo pós-guerra após a I Guerra Mundial. O acordo em Bretton Woods poderia ter falhado ou caminhado no sentido do Tratado de Versalhes, um acordo internacional bem intencionado, mas que caiu nas mãos de interesses nacionais divergentes. Como foi alcançado um acordo no meio de posições nacionais e burocráticas divergentes e conflituosas? Qual foi a “cola” que manteve a coligação anglo-americana – e o acordo do pós-guerra – juntos?
As respostas a estas perguntas não emergirão de um enfoque exclusivo sobre as condições subjacentes de poder e interesses. Defendo que um conjunto de ideias políticas inspiradas pelo Keynesianismo e abraçadas por um grupo de bem colocados economistas e especialistas políticos britânicos e americanos foi crucial na definição das conceções governamentais dos interesses do pós-guerra, na construção de coligações de apoio ao acordo pós-guerra, e na legitimação do exercício do poder americano, particularmente porque estes especialistas engendraram uma mudança das questões controversas do comércio para as questões monetárias, onde havia um “meio-termo” emergente criado pelas ideias Keynesianas. Estes peritos e o seu “pensamento novo” foram importantes para ultrapassar o impasse político, tanto no seio dos dois governos como entre eles. Em termos simples, este grupo de peritos britânicos e americanos interveio num momento particularmente fluido da história para ajudar os poderes estabelecidos políticos britânicos e americanos a identificar os seus interesses, criando assim as bases da cooperação económica do pós-guerra. Estes argumentos podem ser resumidos como se segue.
- Como as deliberações sobre a ordem do pós-guerra começaram durante a guerra, opiniões divergentes dentro e entre os poderes políticos estabelecidos britânicos e americanos colocavam obstáculos a um acordo. As diferenças mais importantes eram entre a posição de comércio livre pura do Departamento de Estado e a busca do gabinete britânico do tempo de guerra por acordos para assegurar o pleno emprego e a estabilização económica do pós-guerra.
- Uma comunidade de especialistas políticos e economistas reunidos dentro e fora dos governos britânico e americano durante a guerra articulou um conjunto de ideias sobre a ordem monetária e a organização da economia mundial do pós-guerra que ultrapassaram estas diferenças e levaram os seus governos a um acordo. Com efeito, estes especialistas identificaram um conjunto de posições normativas e técnicas que mais tarde foram defendidas pelos líderes britânicos e americanos do pós-guerra. Estes peritos articularam uma filosofia de governo mais ou menos coerente da ordem económica do pós-guerra: que deveria ser uma ordem multilateral gerida, com práticas monetárias e comerciais sujeitas a acordo internacional, e que o sistema global trabalharia para facilitar a política económica keynesiana e os objetivos de bem-estar social.
- Os especialistas políticos britânicos e americanos vieram a formar uma “aliança” transnacional e trans-governamental flexível durante as negociações em tempo de guerra. Esta comunidade transatlântica de especialistas revelou-se importante, pois veio alterar a sequência das negociações anglo-americanas. As negociações iniciais sobre a ordem económica do pós-guerra, lideradas pelo Departamento de Estado, trataram dos acordos comerciais e não chegaram a nenhum acordo, Os funcionários do Tesouro britânico e do Tesouro americano deslocaram estas negociações para acordos monetários, onde partilhavam pontos de vista comuns sobre a ordem do pós-guerra, e acabou por se chegar a um acordo, prejudicando a posição mais convencional, mas também controversa, do Departamento de Estado em matéria de livre comércio.
- No contexto político mais amplo, as ideias articuladas por estes peritos foram importantes, pois definiram um “meio-termo” entre velhas divisões políticas, abrindo novas possibilidades para a construção de coligações. O que acabou por ser importante na ratificação do acordo de Bretton Woods não foi que este se baseasse em ideias políticas avançadas por uma comunidade de peritos, mas que as ideias políticas tivessem ressonância no ambiente político bem mais vasto. As ideias sobre ordem monetária avançadas por peritos britânicos e americanos tinham virtudes políticas: definiam um meio termo entre as velhas e controversas alternativas de laissez-faire e do intervencionismo. Estas ideias acabaram por se impor porque criaram as condições para coligações políticas mais amplas dentro e entre governos – coligações que refletiam uma reformulação mais geral da ordem sociopolítica do pós-guerra nas democracias capitalistas ocidentais.
Começarei por esboçar as características do acordo anglo-americano do pós-guerra e discuto a gama de fatores envolvidos em qualquer tentativa de explicação. Em seguida, identificarei o grupo de peritos que estiveram ativos na formação do acordo monetário, situando o papel destes especialistas e as suas ideias políticas no contexto estrutural mais vasto. Nas secções seguintes, traço o curso das negociações anglo-americanas – desde o impasse inicial sobre os acordos comerciais do pós-guerra até ao acordo de Bretton Woods. Finalmente, discutirei o modo como a experiência política desempenhou um papel central na formulação do acordo anglo-americano. Sublinho a forma como a comunidade de peritos serviu para articular um “meio-termo” entre posições anteriormente intransponíveis e que, como consequência, proporcionou oportunidades para novas coligações políticas (tanto dentro das nações como entre elas).
I. Explicação do acordo anglo-americano
O acordo anglo-americano sobre a ordem económica internacional, organizado em torno de um conjunto de esquemas monetários e comerciais, constituiu uma criação histórica verdadeiramente única. O acordo encarnava uma mistura distinta de laissez-faire e intervencionismo. Permitiu o funcionamento de um sistema relativamente aberto de comércio e pagamentos, bem como acordos para apoiar o pleno emprego interno e uma prestação de assistência social. Esta síntese evolutiva de objetivos económicos e sociais liberais é capturada na noção de “liberalismo incrustado” de John Ruggie (Ruggie 1983). Os regimes económicos internacionais do período pós-guerra foram construídos sobre um compromisso político histórico: “Ao contrário do nacionalismo económico dos anos trinta, a ordem económica internacional teria um carácter multilateral; mas ao contrário do liberalismo do padrão-ouro e do comércio livre, o seu multilateralismo basear-se-ia no intervencionismo interno” (Ruggie, 1991, 203) [1].
As forças que moldaram este acordo pós-guerra foram obviamente muitas e complexas. Um “primeiro corte” centrar-se-ia nas estruturas subjacentes das capacidades de poder [2]. De acordo com este ponto de vista, a ordem económica do pós-guerra reflectiu os esforços dos Estados Unidos, como potência ascendente “hegemónica” e vencedora na guerra, para construir um sistema adequado aos seus interesses [3]. A dinâmica mais fundamental em acção na diplomacia económica dos anos 40, portanto, envolveu realmente tentativas dos Estados Unidos de quebrar as barreiras à abertura económica global, fazendo compromissos quando necessário. Como Charles Maier argumenta, “O conflito central que definiu a economia política internacional desde a Primeira Guerra Mundial até cerca de 1950 não foi o conflito entre alternativas americanas e soviéticas, entre o capitalismo e o comunismo… . Visto ao longo de todo o meio século, o esforço económico internacional americano da era da estabilização centrou-se na superação de alternativas britânicas, japonesas, e especialmente alemãs a um liberalismo pluralista, de economia de mercado” (Maier 1987, 183).
A posição de comando dos Estados Unidos, e os recursos hegemónicos à sua disposição, estabeleceram os termos básicos das negociações. Os governos europeus, incluindo a Grã-Bretanha, como veremos, tinham opiniões muito contraditórias sobre a ordem do pós-guerra. Os esforços americanos para ultrapassar os obstáculos europeus e induzir a aceitação de uma ordem liberal exigiram uma série de compromissos e atrasos na implementação de acordos, em grande parte devido às vulnerabilidades económicas e políticas de uma Grã-Bretanha e uma Europa continental devastadas pela guerra [4]. No entanto, os Estados Unidos utilizaram os seus recursos para influenciar a direcção da mudança política. Além disso, os esforços americanos para reformular as instituições políticas e económicas do Japão e da Alemanha após a guerra reflectiram talvez o exercício final das intervenções hegemónicas de poder que nos anos seguintes tiveram consequências profundas para o funcionamento estável de uma ordem multilateral liberal (ver Ikenberry e Kupchan 1990). O poder hegemónico, contudo, tem limitações como explicação para a emergência de um multilateralismo liberal após a guerra (ver Odell 1989, 294-95). Os esforços coercivos, tais como o empréstimo britânico, foram menos bem sucedidos do que muitas vezes se pensava. Além disso, como veremos, o conteúdo substantivo do sistema foi moldado pela Grã-Bretanha, bem como pelos Estados Unidos, e de formas que não poderiam prever-se por simples considerações de poder (Ikenberry 1989).
Para além de se concentrarem no poder hegemónico, as explicações podem também atribuir o acordo anglo-americano a mudanças convergentes nos interesses económicos nacionais subjacentes. Como argumentarei numa secção posterior, havia interesses económicos subjacentes tanto nos Estados Unidos como na Grã-Bretanha que apontavam na direcção de um sistema relativamente aberto, particularmente se pudessem ser fornecidas protecções e salvaguardas. O que falta nesta explicação, porém, é um relato de como estas condições estruturais se manifestaram. Argumentar que um determinado resultado é economicamente funcional ou no interesse de um grupo ou nação não é, em si mesmo, uma explicação para esse resultado. Isto é particularmente importante porque, tanto na Grã-Bretanha como nos Estados Unidos, à medida que o planeamento económico e as negociações começaram durante a guerra, surgiram obstáculos substanciais para se chegar a um acordo até mesmo sobre os contornos mais gerais para a ordem económica do pós-guerra.
O argumento deste documento é que um grupo transatlântico de economistas e especialistas em política, unidos por um conjunto comum de ideias políticas e uma visão partilhada de que os fracassos económicos do passado poderiam ser evitados através de propostas inovadoras, conduziu os seus governos a um acordo através da identificação de um conjunto de interesses anglo-americanos comuns. Este argumento baseia-se num conjunto de literatura que liga a cooperação internacional às atividades dos peritos em política e às ideias económicas em evolução. Uma vertente desta literatura argumenta que a convergência de quadros conceptuais entre peritos económicos é uma condição prévia necessária para uma cooperação bem sucedida (ver Cooper 1989; Eichengreen e Uzan 1990) [5]. Uma outra vertente da literatura apresenta argumentos semelhantes mas concentra-se no papel das comunidades políticas transnacionais (ou “comunidades epistémicas”) na promoção da cooperação. O argumento aqui é que, em condições de incerteza, quando os líderes governamentais não sabem que posições tomar em áreas políticas económicas, científicas, e outras áreas técnicas, as comunidades transnacionais de peritos podem intervir decisivamente para moldar a política e conduzir os governos para um acordo interestatal (Haas 1992). Uma última vertente desta literatura tem procurado explorar a relação mais geral entre os organismos de conhecimento em evolução e os resultados políticos. O trabalho nesta área tem enfatizado a forma como as ideias ajudam a moldar os interesses dos estados, grupos e classes, criando assim possibilidades para novas coligações e resultados políticos (Hall 1989; Goldstein e Keohane, a publicar).
O Acordo sobre a ordem monetária do pós-guerra foi fomentado por uma comunidade momentânea de peritos envolvidos em negociações que, apesar das muitas diferenças entre eles, partilharam uma visão sobre a desejável organização das relações monetárias e a ordem económica mundial. Em 1945, Alvin Hansen, um importante economista americano envolvido no planeamento do pós-guerra, argumentou que “entre os muitos contrastes entre a Primeira Guerra Mundial e a Segunda Guerra Mundial nada é mais notável do que a profunda mudança no pensamento económico”. Após a Primeira Guerra Mundial, o principal objetivo da política económica era “reconstituir o mais rapidamente possível as forças automáticas na vida económica”. O impulso em geral foi um regresso, no essencial, ao laissez faire” (Hansen 1945, 199). No final dos anos 30, argumentou Hansen, tudo isto tinha mudado. Um novo propósito social infundiu o planeamento do pós-guerra na segunda vez. Compreender como este “novo pensamento” se estabeleceu e moldou a política governamental e o acordo anglo-americano é a nossa tarefa.
II. O surgimento de uma comunidade política internacional
O acordo de Bretton Woods é frequentemente visto como o resultado das ideias e diplomacia de John Maynard Keynes e Harry Dexter White [6]. De facto, estes economistas, particularmente Keynes, foram figuras centrais na elaboração de planos monetários, e lideraram as suas delegações nas célebres negociações anglo-americanas durante a guerra. Mas também formavam parte de um conjunto mais amplo de economistas e especialistas em política que estavam localizados nos departamentos do Tesouro britânico e americano, em outros gabinetes governamentais, e em universidades e instituições políticas. Embora muitas das crenças desta comunidade informal de especialistas refletiam os pontos de vista evolutivos dos economistas profissionais, a própria comunidade foi formada pelas exigências dos governos britânico e americano de deliberar sobre assuntos económicos do pós-guerra. O processo de planeamento do pós-guerra em ambos os lados do Atlântico serviu para organizar e estimular as atividades destes especialistas em política. Podemos traçar os contornos deste conjunto de especialistas e situá-lo dentro das instituições maiores dos governos britânico e americano.
II.1. Um Consenso Emergente
Tanto na Grã-Bretanha como nos Estados Unidos, a maioria das ideias que entraram no acordo de Bretton Woods foram amplamente partilhadas entre o que se poderia chamar de economistas internacionais de “mente liberal”, muitos dos quais eram Keynesianos e cujas opiniões, mais do que qualquer outra coisa, refletiam lições aprendidas da experiência histórica recente, bem como a evolução em curso no pensamento económico profissional. Este consenso entre economistas e especialistas monetários foi menos o reflexo da aceitação comum de uma doutrina ou teoria económica específica do que uma reação profissional mais ou menos comum às recentes convulsões e mal-estar na economia mundial. Destas lições resultou um consenso crescente sobre as linhas gerais de uma economia desejável do pós-guerra e sobre as políticas e instituições gerais que a sustentariam.
Este consenso político incluiu um acordo rudimentar sobre três aspetos essenciais. Primeiro, havia uma crença comum na conveniência da estabilidade monetária e na convertibilidade das moedas. A convertibilidade seria assegurada através da abolição dos controlos e restrições cambiais. Podia haver um desacordo sobre o papel do ouro e outros mecanismos para estabelecer a estabilidade nas relações cambiais, mas os ajustamentos cambiais, quando necessários para corrigir desequilíbrios de pagamentos, deveriam ser sujeitos a acordo internacional. Por detrás do pensamento destes especialistas estava a opinião de que os acordos monetários deveriam procurar evitar a instabilidade política e económica do período entre guerras. “No intervalo entre as guerras”, argumentou Keynes num rascunho inicial das suas propostas monetárias, “o mundo explorou em rápida sucessão quase, por assim dizer, numa experiência laboratorial intensiva todas as falsas abordagens alternativas à solução” (Keynes 1980, 25:22). Os ajustamentos dolorosos do padrão-ouro excluíram ideias políticas deste tipo. As flutuações cambiais, os controlos cambiais e as políticas discriminatórias dos anos 30 também desacreditaram as ideias associadas com taxas de câmbio flutuantes (Odell 1989, 299).
Em segundo lugar, os peritos americanos e britânicos concordaram que alguma forma de reservas internacionais teria de estar disponível como assistência a curto prazo, de modo a permitir soluções expansionistas para os défices da balança de pagamentos. Os peritos americanos e britânicos, como veremos, discordaram sobre a generosidade deste fundo e sobre as obrigações das nações credoras e deficitárias (discordâncias que surgiram mais de circunstâncias internas divergentes do que de avaliações profissionais). Mas concordaram que os fundos internacionais de estabilização deveriam estar disponíveis de modo a permitir que os governos procurassem soluções multilaterais e expansionistas para os desequilíbrios de capital e comerciais (Eckes 1975).
Em terceiro lugar, e de forma mais geral, os especialistas anglo-americanos, alguns dos quais inspirados pelo trabalho pioneiro de Keynes, concordaram que deveriam ser concebidas novas técnicas de gestão económica internacional que pudessem conciliar a circulação de capitais e o comércio com políticas que promovessem economias estáveis e de pleno emprego. Havia necessidade de novos níveis de gestão e supervisão internacional das políticas monetárias e comerciais nacionais. Assim, embora estes peritos favorecessem em geral uma economia mundial aberta, era também uma economia mundial gerida, e neste sentido as suas ideias diferiam das opiniões políticas encontradas no Departamento de Estado que favoreciam o comércio livre. Esta diferença foi articulada por Harry Dexter White em 1942: “A base teórica da crença ainda tão generalizada, de que a interferência no comércio e nos movimentos de capitais e ouro, etc., são prejudiciais, são ressacas de um credo do século XIX, que sustentava que os ajustamentos económicos internacionais, se fossem deixados em paz, iriam trabalhar para um ‘equilíbrio’ com um mínimo de prejuízos para o comércio mundial e a prosperidade. É duvidoso que essa crença alguma vez tenha sido sólida” (White 1942). Em contraste com o pensamento de Cordell Hull e do Departamento de Estado, estes especialistas concordaram com White que o investimento internacional, os movimentos de capitais, as paridades cambiais, e os preços das mercadorias eram todos meios potencialmente legítimos para resolver problemas económicos. Um importante objetivo do fundo de estabilização internacional e das outras instituições propostas no pós-guerra era o de separar as práticas económicas legítimas das ilegítimas (White 1942).
Estes pontos de vista partilhados por especialistas britânicos e americanos refletiam a mudança do pensamento económico, em grande parte estimulado pela turbulência dos anos 30. Mas refletiam também uma confluência mais ampla do pensamento intelectual e político. A revolução política keynesiana estava ainda a alastrar nos círculos políticos britânicos e americanos, mas as suas consequências políticas já tinham tomado forma: políticos e funcionários governamentais, equipados com ferramentas modernas de política económica, eram cada vez mais capazes de gerir as economias nacionais. Como consequência, precisariam, mais do que nunca, de levar a cabo políticas que promovessem o pleno emprego e o bem-estar social – uma responsabilidade formalmente aceite pelo governo britânico em Maio de 1944 com a publicação do Livro Branco sobre Política de Emprego (Beveridge 1944). As inovações na política económica e social permitiram aos políticos prometer mais ao eleitorado, mas também significaram que os políticos teriam de entregar os bens socioeconómicos prometidos (Skidelsky 1977). Estes novos objetivos socioeconómicos do governo estavam em desacordo com a disciplina deflacionista do padrão-ouro: uma política de contração e desemprego não era uma solução satisfatória para as nações deficitárias. “Mesmo que esta política tivesse as suas vantagens”, escreveu Keynes em 1944, “está certamente fora de questão e pode facilmente significar a queda do nosso atual sistema de governo democrático” (Keynes 1980, 27:373-74).
As ideias dos planificadores monetários britânicos e americanos também ressoaram com o renascimento do internacionalismo americano no final dos anos 30, um processo que envolveu a lenta reorientação da política externa americana. Uma referência do pensamento anterior veio no primeiro ano da administração Roosevelt. Quando, na Conferência Económica de Londres de 1933, Franklin Roosevelt declarou que “o sistema económico interno sólido de uma nação é um factor maior no seu bem-estar do que o valor da sua moeda”, a mensagem era que os Estados Unidos assumiriam pouca responsabilidade pela evolução da economia mundial (citado em Kindleberger 1986, 216). Quando os Estados Unidos aderiram à guerra, o pensamento oficial tinha mudado, e Roosevelt adiantou a afirmação na conferência de Bretton Woods em 1944 de que “a saúde económica de cada país é um assunto que preocupa todos os seus vizinhos, próximos e distantes” (Departamento de Estado dos EUA 1948, 71). A mudança na opinião de Roosevelt refletiu a renovação do pensamento internacionalista na política económica externa americana.
A ascensão do keynesianismo e do internacionalismo americano, ainda em curso no início do planeamento anglo-americano do pós-guerra, proporcionou um estímulo a esse planeamento, bem como uma audiência pronta a acolhê-lo. Estas novas atitudes contrastaram fortemente com as que foram tomadas no planeamento após a Primeira Guerra Mundial, mudanças que foram notadas por Jacob Viner, um importante economista americano e planeador do pós-guerra, em 1942: “Existe hoje um amplo consenso de que as grandes depressões e o seu desemprego em massa, são males sociais, e que é obrigação dos governos … evitá-los”. Além disso, sustentava Viner, existe “também um amplo consenso de que é extraordinariamente difícil, se não mesmo impossível, para qualquer país lidar sozinho com os problemas das depressões e boom cíclicas. embora haja boas perspetivas de que, com a cooperação internacional… o problema do ciclo económico e do desemprego em massa possa ser largamente resolvido” (Viner 1942, 168). Um notável sentido de possibilidade económica e de finalidade social infundiu o pensamento de Viner e dos outros planificadores americanos e britânicos.
II.2. Peritos Americanos em Política Económica
O grupo americano de peritos esteve baseado, durante a administração Roosevelt, no Departamento do Tesouro. Sob a liderança de Henry Morgenthau, um grupo de economistas internacionais foi reunido no departamento em meados da década de 1930 para trabalhar na estabilização das taxas de câmbio. Jacob Viner e Harry Dexter White lideravam este grupo (Rees 1973,62). Os primeiros esforços do grupo culminaram no Acordo Tripartido de 1936, que estabeleceu pelo menos o princípio da cooperação monetária internacional (Blum 1959, 131-34). Por volta de 1941, White subiu no Departamento do Tesouro para assumir a responsabilidade global pela política económica externa. Pouco depois, em Dezembro de 1941, Morgenthau deu instruções a White para preparar um memorando sobre a criação de um fundo de estabilização inter-aliados – um fundo que “forneceria a base para acordos monetários internacionais do pós-guerra” (Blum 1967,228-29).
As ideias do plano original de White eram geralmente partilhadas por muitos dos colegas profissionais e de departamento de White. No final da década de 1930, economistas recém-formados, na sua maioria de Harvard e abraçando ideias keynesianas, começaram a encontrar lugares no governo dos EUA (Galbraith 1971). Este processo de recrutamento foi posto em marcha por vários funcionários-chave da administração Roosevelt, entre os quais Marriner Eccles, presidente da Reserva Federal, e Lauchlin Currie, um economista de Harvard que Eccles tinha atraído para a Reserva Federal. Currie, por sua vez, tornou-se um canal importante para o recrutamento de economistas keynesianos para a burocracia federal (Salant 1989, 40; Stein 1969; Sweezy 1972, 116-24; May 1981). No início da guerra, os Keynesianos ocupavam cargos na Direção do Orçamento, no Departamento do Comércio e no Tesouro. Durante a guerra, também assumiram posições no Gabinete de Administração de Preços e no Conselho Nacional de Planeamento de Recursos; este último também esteve envolvido no planeamento pós guerra (Weir 1989, 56; Clawson 1981). Embora Henry Morgenthau não fosse Keynesiano, os cargos-chave no Departamento do Tesouro passaram a ser ocupados por aqueles que o eram (Block 1977, 39). No seu conjunto, quando se começou a trabalhar no Tesouro sobre propostas monetárias do pós-guerra, os peritos em torno de White partilharam as suas opiniões básicas sobre a necessidade de propostas económicas de longo alcance e inovadoras. Após a elaboração do plano White, discussões técnicas interdepartamentais, nas quais participaram principalmente economistas e advogados (não empresários ou banqueiros), serviram de veículo para as deliberações dos peritos no seio do governo (Eckes 1975, 60).
Esta comunidade de peritos estendeu-se também para fora do governo. A maioria das ideias importantes que se incluíram na proposta de White foram também discutidas durante a guerra numa série de grupos de planeamento e discussão de peritos patrocinados pelo Conselho das Relações Externas. Este grupo de estudo, o Grupo Económico e Financeiro, que fazia parte do Projecto de Estudos de Guerra e Paz do Conselho, foi liderado por Alvin Hansen e Jacob Viner, e proporcionou um veículo extraordinário para a concentração de peritos e planeamento (Domhoff 1990). O Grupo Económico e Financeiro também proporcionou um importante fórum de discussão com economistas britânicos após o início do planeamento monetário em 1941 [7].
A maioria dos peritos que trabalharam no planeamento monetário do pós-guerra (dentro ou fora do Departamento do Tesouro) foram associados de uma forma ou de outra com o Grupo Económico e Financeiro. Viner desempenhou um papel fundamental no desenvolvimento da fundamentação do plano White, e Hansen, um dos principais economistas keynesianos, esteve envolvido na revisão das propostas (Domhoff 1990). O grupo também encomendou os seus próprios estudos que tratavam de várias dimensões da reconstrução pós-guerra e das relações económicas internacionais. Tanto nas ideias específicas relacionadas com a estabilização monetária como nas discussões mais vastas sobre a reconstrução económica do pós-guerra, os planeadores elaboraram uma visão da cooperação britânica e americana.
II.3. Peritos económicos britânicos
A comunidade britânica de peritos económicos envolvidos com o planeamento monetário do pós-guerra foi ofuscada por John Maynard Keynes. Após a Primeira Guerra Mundial, Keynes tinha escrito a conhecida polémica As Consequências Económicas da Paz, que criticava duramente os termos do acordo pós-guerra e previa políticas comerciais e monetárias destrutivas e o eventual colapso da economia europeia (Keynes 1920). Duas décadas mais tarde, a natureza profética das opiniões de Keynes, juntamente com o sucesso da sua própria teoria pioneira, colocaram-no numa posição de comando para influenciar a política britânica do pós-guerra. Durante a guerra, Keynes recebeu um gabinete no Departamento do Tesouro para trabalhar na administração económica em tempo de guerra e nas negociações financeiras. Quando o planeamento do pós-guerra começou no Tesouro, outros economistas, tais como Lionel Robbins e James Meade, participaram ativamente nas deliberações (Weir 1989,55; Gardner 1972,24).
Os funcionários britânicos envolvidos no planeamento partilhavam a opinião dos economistas americanos no Departamento do Tesouro de que a estabilidade monetária deve ser ancorada num acordo internacional. A “depreciação cambial“, escreveu Keynes a Jacob Viner em 1943, “não é nada tão elegante como costumava ser, e a experiência ensinou a muitos países o inútil que é, exceto em circunstâncias bastante especiais” (Keynes 1980, 25:323). No entanto, a lição mais marcante que os economistas britânicos que trabalharam em acordos monetários do pós-guerra partilharam foi a crença de que os compromissos cambiais não devem minar as políticas internas expansionistas. Em meados da década de 1930, os economistas britânicos (e muitos políticos também) chegaram à conclusão que o regresso ao ouro em 1925 foi uma decisão que trouxe miséria económica à economia interna e que a saída do ouro em 1931 estava associada à recuperação (Clarke 1977; Hall 1986, 49-50). A visão dominante dos economistas britânicos no governo durante a guerra era que o bem-estar social e a gestão económica deviam ditar os planos económicos internacionais do pós-guerra, em vez do contrário.
Enquanto especialistas em planeamento formaram comunidades independentes na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos, estavam também ligados como uma comunidade transnacional. A interação entre peritos britânicos e americanos tinha várias dimensões. Primeiro, houve as discussões oficiais (e mais tarde negociações) entre White e Keynes e os seus associados que tiveram lugar entre 1942 e a conferência de Bretton Woods. Muitas destas reuniões foram de natureza técnica e tiveram lugar após a elaboração dos planos britânico e americano (Eckes 1975, cap. 4). Em segundo lugar, houve também discussões mais informais entre os economistas britânicos e americanos relevantes, várias das quais tiveram lugar sob os auspícios do Council on Foreign Relations’ Economics and Financial Group. Nestes e noutros contextos, parece que Viner e Hansen foram importantes para facilitar a discussão informal entre os planificadores britânicos e americanos. Viner era um grande amigo de Lionel Robbins, um economista britânico que era associado de Keynes e que também estava envolvido no planeamento do pós-guerra [8]. Hansen fez uma importante visita à Grã-Bretanha no Outono de 1941, apresentando propostas de cooperação económica anglo-americana de um tipo muito diferente das que estavam a ser avançadas pelo Departamento de Estado (Harrod 1951, 527-28). As discussões entre economistas britânicos e membros do Grupo Económico e Financeiro, que foram realizadas em 1941 e 1942, proporcionaram uma comunicação útil entre os planificadores.
Havia especialistas monetários que não faziam parte desta comunidade política emergente. A comunidade bancária americana apoiava planos mais tradicionais do que os que estavam a ser elaborados nos departamentos do Tesouro americano e britânico, tais como propostas de acordos de estabilização ad hoc ligados ao ouro. Outra proposta, avançada pelo Professor John Williams, envolvia o que equivalia a uma extensão do Acordo de Estabilização Tripartida de 1936 (ver Horsefield 1969, 16-18). Independentemente do seu mérito técnico, os especialistas que apresentavam propostas deste tipo tendiam a ser vulneráveis no seio da administração Roosevelt, cujos New Dealers desconfiavam da comunidade bancária conservadora. É revelador que estes especialistas políticos mais convencionais não faziam parte do circuito. Morgenthau recrutou não só especialistas para o Tesouro, mas também especialistas com uma orientação de planeamento do New Deal. Morgenthau não gostava do pensamento orçamental keynesiano, mas tinha uma antipatia ainda mais forte pela comunidade bancária. Estas considerações ajudaram a moldar o carácter dos especialistas que estavam posicionados perto do centro da elaboração de políticas no seio da administração Roosevelt [9].
Em suma, uma comunidade de planificadores económicos britânicos e americanos emergiu durante a guerra. Os esforços dos funcionários governamentais na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos para iniciar o planeamento do pós-guerra ajudaram a estimular o pensamento e a dar forma organizacional aos peritos. A colonização de partes das burocracias britânicas e americanas por economistas keynesianos também reforçou o sentido de comunidade entre estes especialistas. Muitos dos pontos de vista que estes peritos anglo-americanos tinham, particularmente os relativos à experiência monetária passada, foram também partilhados por uma comunidade internacional mais vasta de economistas e decisores políticos. Como veremos, houve também diferenças de opinião entre os planeadores monetários britânicos e americanos, mas mesmo estas diferenças nem sempre romperam com as linhas nacionais. Sobre as questões básicas da ordem monetária do pós-guerra, a comunidade de planificadores económicos partilhou um conjunto de crenças fundamentais.
(conclusão amanhã)
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Notas
[1] Para uma excelente discussão destes compromissos políticos e das lições económicas que os inspiraram ver Cooper (1968).
[2] Robert Gilpin (1981) fornece talvez a explicação mais poderosa e parcimoniosa da organização e reelaboração da ordem internacional. Uma ordem internacional dominante é o reflexo da distribuição subjacente das capacidades materiais dos estados dentro do sistema. Com o tempo, essa distribuição de energia muda, levando a rupturas no sistema, guerra hegemónica, e uma eventual reorganização da ordem internacional que reflicta as novas capacidades de poder subjacentes.
[3] Poder hegemónico é um termo utilizado para descrever um estado que possui uma preponderância de recursos de poder – económicos, políticos e militares – ocupando uma posição de comando internacional. Este conceito é discutido em Ikenberry e Kupchan (1990).
[4] Sobre o acordo celebrado entre os Estados Unidos e a Europa após a II Guerra Mundial sobre o multilateralismo e a integração regional, ver Cohen (1974).
[5] Estes autores enfatizam a convergência de quadros conceptuais como um determinante da cooperação, mas fornecem diferentes histórias de como se produz ou não essa convergência.
[6] A história definitiva deste episódio permanece (Gardner, 1980). A interpretação de Gardner dos acontecimentos coloca muito mais ênfase do que a minha ênfase nas diferenças entre os planos americano e britânico, à medida que foram avançados, respectivamente, por White e Keynes. Enquanto Gardner vê as negociações anglo-americanas mais como um confronto entre funcionários que representam diferentes interesses, eu vejo os negociadores especializados como encontrando uma causa comum na elaboração de um plano que reflectiria o seu pensamento económico e que o Congresso americano estaria disposto a ratificar. Uma história mais recente deste período também sublinha as diferenças britânicas e americanas (ver Woods 1990). Para um história política sofisticada dos acontecimentos que também sublinha o papel dos peritos na promoção do acordo, ver Eckes (1975). Para uma história bastante simples e detalhada das negociações, que se baseia principalmente em documentos britânicos, ver Van Dormael (1978).
[7] Entrevista, William Diebold, Jr., Nova Iorque, 14 de Agosto de 1990. (Diebold foi secretário de investigação do Grupo Económico e Financeiro em 1941 e 1942).
[8] Entrevista, William Diebold Jr., New York, 14 de Agosto de 1990.
[9] Williams esteve inicialmente envolvido nas discussões do Grupo Económico e Financeiro no Conselho das Relações Exteriores, mas, talvez reflectindo a sua ausência de acordo com o “novo pensamento”, logo desistiu (entrevista, William Diebold, Nova Iorque, 14 de Agosto de 1990).
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O autor: G. John Ikenberry é professor associado de ciências políticas na Universidade da Pensilvânia. Durante 1992-93, é associado sénior da Carnegie Endowment for International Peace. O apoio à investigação foi prestado pelo Fundo Peter B. Lewis e pelo Centro para os Estudos Internacionais na Universidade de Princeton. Uma versão anterior deste artigo apareceu como ” A World Economy Restored: Expert Consensus and the Anglo-American Post-war Settlement”, Organização Internacional 46, no. 1 (Inverno de 1992): 289-321.
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