Nota de editor:
A parte II , Em torno de Bretton Woods, é constituída pelos seguintes textos:
Texto 1 – As Origens Políticas de Bretton Woods, por G. John Ikenberry
Texto 2 – O que é que aprendemos com a investigação recente sobre Bretton Woods, por Eric Helleiner, Eric Ruachway e Kurt Schuler
Texto 3 – Defesa de Bretton Woods, declaração de Marriner Eccles submetida ao Comité Bancário e Monetário do Senado dos EUA
Texto 4 – Harry Dexter White e o Fundo Monetário Internacional, por James M. Boughton
Texto 5 – Porque é que a história de Benn Steil de Bretton Woods distorce as ideias de Harry Dexter White?, por James M. Boughton
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
10 min de leitura
Parte II – Texto 5. Harry Dexter White e a história de Bretton Woods
Porque é que a história de Benn Steil de Bretton Woods distorce as ideias de Harry Dexter White?
Por James M. Boughton
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em 9 de Novembro de 2013 (original aqui)
A economia mundial moderna materializou-se no ar de montanha de Bretton Woods, New Hampshire, em Julho de 1944. Três semanas após o desembarque do Dia D nas praias da Normandia, delegados de quarenta e quatro países aliados reuniram-se no Hotel Mount Washington para conceber instituições destinadas a fomentar a cooperação multilateral, a estabilidade financeira e a reconstrução económica do pós-guerra. Os seus objetivos expressos não eram apenas económicos; os delegados estavam convencidos de que o sucesso da conferência de Bretton Woods asseguraria a paz mundial, bem como a prosperidade. Nas palavras do mais famoso dos participantes, John Maynard Keynes, os seus esforços poderiam criar um mundo em que “a irmandade dos homens se tivesse tornado mais do que uma frase”. Mas primeiro tiveram de ultrapassar divisões profundas enraizadas em interesses nacionais.
Dois homens dominaram o planeamento para Bretton Woods e as negociações na conferência. De um lado, representando o poder em declínio da Grã-Bretanha, estava Lord Keynes, o economista mais famoso do mundo e um conselheiro não remunerado do Tesouro britânico. Durante vários anos, ele vinha a aperfeiçoar o seu plano de criar uma União Monetária Internacional, uma espécie de banco central global que criaria o seu próprio dinheiro (“Bancor”) para emprestar a países endividados como a Grã-Bretanha para que pudessem importar mais bens do que aqueles que podiam exportar nos anos magros do pós-guerra.
Do outro lado, representando o poder ascendente dos Estados Unidos, estava um obscuro funcionário do Departamento do Tesouro chamado Harry Dexter White. Embora fosse pouco conhecido fora de Washington, White era um brilhante economista treinado em Harvard, com poder e total confiança do Secretário do Tesouro Henry Morgenthau Jr., por sua vez um grande amigo e conselheiro de confiança do Presidente Franklin Delano Roosevelt. Durante três anos, White tinha estado a trabalhar no seu próprio plano para um Fundo Internacional de Estabilização que estabilizaria as taxas de câmbio, persuadindo os países a indexar as suas moedas ao dólar americano, ao mesmo tempo que indexava o valor do dólar a um preço fixo para o ouro. O fundo de White emprestaria dólares – e, potencialmente, outras moedas convertíveis ou ouro – às nações devedoras, mas em condições mais rigorosas do que as previstas por Keynes. Estes dois planos foram reconciliados em Bretton Woods para criar o Fundo Monetário Internacional (FMI).
A “batalha” entre Keynes e White foi uma negociação tensa e ocasionalmente explosiva, mas sobretudo colegial, conduzida em plena Segunda Guerra Mundial. Foi uma luta entre dois homens muito diferentes, em nome de dois países que eram imensamente poderosos de formas muito diferentes. White estava em vantagem, e apenas em parte porque os Estados Unidos detinham a maior parte do ouro do mundo e eram o único país credor de alguma relevância. As circunstâncias também davam a White o elevado terreno moral. A Grã-Bretanha estava desesperada por manter o seu império, o seu sistema de preferências comerciais “imperiais” e a sua “área da libra esterlina” de países que indexavam as suas moedas à libra. Nos Estados Unidos, a administração Roosevelt estava ansiosa por explorar os mercados da órbita britânica, e por isso favoreceu uma abertura mais rápida e completa do comércio e das finanças. No plano de White, a concessão de empréstimos pelo fundo seria secundária em relação ao seu enfoque na criação de um sistema financeiro multilateral aberto.
Porque Roosevelt e Morgenthau viam o maior objetivo de Bretton Woods como sendo a promoção de uma oportunidade duradoura para a paz, White também via a Grã-Bretanha como um ator secundário neste esquema. De muito maior destaque era a relação dos EUA com a União Soviética. Embora a URSS, tal como a Grã-Bretanha, fosse um aliado dos EUA que estava a ser empobrecido pela guerra, White previu que iria ter a chave para a segurança mundial no rescaldo do conflito. Uma Rússia próspera proporcionaria um contrapeso na Europa à Alemanha (ainda o inimigo), e o comércio com a Rússia era potencialmente valioso para o Ocidente.
White passou cerca de cinco meses na preparação para a conferência de Bretton Woods numa série de reuniões em Washington com uma delegação de peritos de alto nível da União Soviética, explicando os benefícios de se juntar às agências internacionais propostas e respondendo às suas preocupações sobre a aparente natureza capitalista da empresa. Os seus esforços conseguiram que a delegação soviética assinasse os Artigos de Acordo em Bretton Woods, mas no final de 1945 Joseph Stalin decidiu não aderir ao FMI, que ele temia (não sem razão) que fosse controlado em grande parte pelos Estados Unidos.
A história de Bretton Woods e a criação do sistema financeiro internacional do pós-guerra tem sido contada com frequência e bem em numerosos livros e artigos. A última contribuição, The Battle of Bretton Woods, de Benn Steil do Council on Foreign Relations, pretende ampliar o nosso conhecimento, mas ele engana-se sistematicamente sobre a história. Seria tentador ignorá-lo, exceto que o relato de Steil cria uma história perigosamente enganadora não só de como e porquê o sistema financeiro de hoje surgiu, mas também dos motivos que que estavam na base dos esforços de White.
Parte do problema é a confusão sobre a economia. Um elemento central do que Keynes e White estavam a tentar criar era uma forma de ter taxas de câmbio e preços estáveis e crescimento económico. Isso exigia limites – ou na opinião de Keynes,- acabando por abolir o papel internacional do ouro como base para o dinheiro. Ninguém em Bretton Woods estava a defender um regresso ao padrão de ouro clássico que tinha prevalecido antes da Primeira Guerra Mundial. Esse sistema sofreu não só devido à sua inflexibilidade, mas também devido a grandes, arbitrárias e caprichosas mudanças no fornecimento de ouro. Na era do padrão-ouro, os preços mantiveram-se estáveis em média ao longo das décadas, mas subiram e desceram em resposta à presença ou ausência de novas descobertas. As nações prosperaram ou sofreram, dependendo de onde e quando o ouro pudesse ser encontrado. Os delegados em Bretton Woods queriam um novo sistema que dependesse, de forma importante, da gestão cooperativa do dinheiro por parte dos bancos centrais. A única disputa era sobre a melhor forma de disciplinar o sistema, circunscrevendo o âmbito das políticas discricionárias dos banqueiros centrais.
A análise de Steil sobre o papel do ouro nas negociações de Bretton Woods é colorida pela sua própria nostalgia do clássico padrão de ouro. Ele critica Keynes – o pai da teoria macroeconómica – por não compreender o papel monetário do ouro. “Keynes atribuiu ao padrão ouro muitas coisas como as poderia ter atribuído às condições meteorológicas “, escreve Steil. Ele conclui que Keynes favoreceu o controlo dos fluxos de capital financeiro apenas porque não apreciava o que um regresso ao padrão-ouro poderia ter oferecido: “Keynes argumentou que o capital especulativo, sem controlos, causaria periodicamente estragos…. No entanto, o capital especulativo faz isto precisamente devido à falta de uma âncora credível para a taxa de câmbio, como era fornecida pelo padrão ouro durante os finais do século XIX”. Na verdade, Keynes compreendeu exatamente qual era o problema, e sabia que um regresso ao ouro não iria resolvê-lo. Um sistema sem o padrão de ouro requer um meio de permitir uma política flexível dentro de restrições reais. Keynes nunca encontrou uma solução totalmente eficaz, mas estava certamente no caminho certo.
O segundo, e maior, problema é político. Steil aceita a crença, longamente propagada na direita, de que as negociações de White com os soviéticos equivaliam a espionagem e eram motivadas pela sua admiração secreta pelo sistema económico soviético. Steil deu uma grande importância a um documento manuscrito que afirma ter descoberto, mas que simplesmente compreendeu e interpretou muito mal. O documento, encontrado entre os papéis pessoais de White na biblioteca de manuscritos da Universidade de Princeton, é um primeiro esboço incompleto de um artigo sobre as disposições políticas do pós-guerra que em breve seria consagrado no Conselho de Segurança da ONU. Embora sem data, o rascunho foi escrito logo após a publicação do livro mais vendido de Walter Lippmann de 1943, U.S. Foreign Policy, ao qual se refere admiravelmente, e provavelmente antes da formalização da proposta da organização das Nações Unidas em Dumbarton Oaks, em Outubro de 1944.
Neste texto inédito, White argumenta – como fez regularmente em público – que a melhor forma de evitar um ressurgimento da agressão militar do pós-guerra por parte da Alemanha ou do Japão seria manter a aliança entre as quatro grandes potências: os Estados Unidos, o Reino Unido, a União Soviética e a China (nacionalista). Isto, claro, é exatamente o que estava previsto na criação do Conselho de Segurança em 1945. (White omite a França, que raramente era respeitada naquela altura). Observa que a principal objeção nos Estados Unidos à continuação desta Grande Aliança após a guerra é a repugnância pelo sistema económico soviético, pelo que desmantela essa objeção e argumenta que o sistema soviético não é tão diferente de todos os outros países que o torne impróprio para a cooperação com o Ocidente. Em lado nenhum – seja no rascunho não publicado ou em qualquer outro lugar – White sugere uma preferência pelo sistema soviético em relação ao dos Estados Unidos. Embora Steil reconheça corretamente que “não há provas de que [White] admirava o comunismo como uma ideologia política”, ele insinua que, até agora, os relatos duvidosos da admiração “secreta” de White pela economia soviética são agora “totalmente credíveis”.
Steil dedica uma boa parte do seu livro a reavivar antigas acusações segundo as quais White fez espionagem a favor dos soviéticos, transmitindo-lhes documentos e informações gerais, e sugere que os acordos de Bretton Woods foram enviesados para favorecer a economia soviética. Por outras palavras, o FMI era uma conspiração comunista! Steil não apresenta novas provas para a acusação, e o seu argumento é perigosamente enganador. No entanto, vale a pena analisar mais de perto os seus argumentos. White não era um comunista e não tinha motivos óbvios, então porque é que algumas pessoas pensam que ele era um espião? Três razões foram sugeridas, e cada uma é suspeita e de base fraca.
Em primeiro lugar, White tinha vários amigos e associados que estavam envolvidos com o Partido Comunista dos EUA. Ele seguramente sabia que eles eram simpatizantes do comunismo e da União Soviética, e parece ter ficado indiferente às suas opiniões e atividades políticas. Essas relações alimentaram acusações de culpa por associação durante a era McCarthy. Mais seriamente, expuseram-no a acusações de cumplicidade em crimes específicos cometidos por pessoas à sua volta. Pelo menos um dos seus subordinados no Tesouro forneceu documentos, alguns redigidos por White, a uma célula de espiões americanos conhecida como o grupo Silvermaster. (Nathan Gregory Silvermaster, o alegado chefe deste grupo, era um amigo de longa data de White). Se White sabia o que estava a fazer é puramente uma questão de especulação. Que credibilidade dar às histórias em segunda mão, segundo as quais estes espiões disseram que um documento veio “de Harry”, quando um dos membros deste grupo teve acesso pessoal a uma cópia do documento no decorrer normal das atividades do Tesouro?
Em segundo lugar, depois do fim da guerra, quando White se tornou famoso como autor dos acordos de Bretton Woods, dois notórios fabulistas disseram ao FBI, e mais tarde à população americana em geral, que White era um espião a favor dos soviéticos. Um deles, Elizabeth Bentley, tinha sido um membro do grupo Silvermaster. Ela tornou-se informadora do FBI e acabou por ligar White a Silvermaster através das pessoas que tinham transmitido documentos do Tesouro. Nunca conheceu White e não tinha conhecimento direto do seu envolvimento na rede Silvermaster, a não ser por ter essas pessoas a trabalhar no seu escritório. Até o FBI tinha sérias dúvidas sobre a sua credibilidade.
O outro informador, um jornalista da revista Time chamado Whittaker Chambers, pode ter-se encontrado com White no final dos anos 30; Chambers estava no Partido Comunista e na altura associado a muitas pessoas da esquerda. Quando surgiram suspeitas uma década mais tarde, White negou ter-se encontrado com ele, mas Chambers usava habitualmente uma variedade de pseudónimos, por isso a verdade é obscura. Chambers produziu dramaticamente um microfilme para o FBI, apelidado de “Pumpkin Papers”, tirando-o literalmente de uma abóbora na sua quinta em 1948. O filme continha, entre outros itens não relacionados com White, imagens de quatro páginas de papel forrado em que White tinha rabiscado notas sobre vários tópicos. Qualquer pessoa que tenha trabalhado numa burocracia como o Departamento do Tesouro reconheceria estas páginas como o tipo de notas tiradas durante as reuniões que consomem tanto do dia de um funcionário. Chambers afirmou, ao FBI e mais tarde na sua autobiografia, que White lhe tinha dado as notas a transmitir aos serviços secretos soviéticos. Mas quando chamado a depor perante um grande júri, Chambers admitiu que White nunca lhe tinha dado pessoalmente quaisquer documentos. Como em quase todos os aspetos das histórias de Chambers, a verdade é elusiva: como é que obteve as notas e porque nunca as deu aos seus amigos no partido são perguntas sem resposta.
Em terceiro lugar, nos anos 90, o governo dos EUA desclassificou vários milhares de telegramas soviéticos dos anos 40 que tinha intercetado, descodificado parcialmente e traduzido num projeto conhecido como VENONA. Cerca de quinze desses telegramas incluem referências a White. Analisados fora do contexto e aceites como verdade literal, estes relatórios dos agentes dos serviços secretos soviéticos parecem confirmar a cumplicidade de White na espionagem. No contexto, no entanto, a história é bem mais benigna. Embora as interceções VENONA tenham durado toda a guerra e até aos primeiros anos do pós-guerra, todos os telegramas que mencionam White datam de Abril de 1944 a Junho de 1945. Vários deles referem-se ou estão relacionados com duas reuniões em Abril e Agosto de 1944 entre White e um agente soviético de nome de código Kol’tsov, ou com os esforços soviéticos durante esse período para obter melhor acesso a White e mesmo para o recrutar como agente. Nessa altura, White reunia-se regularmente e com total divulgação pública – o Tesouro chegou mesmo a emitir um comunicado de imprensa – com uma delegação de funcionários soviéticos em preparação para a conferência de Bretton Woods. Pelo menos um desses delegados reportava periodicamente a Moscovo, sugerindo que ele estava a conseguir obter brilhantemente o acesso a White. (Kol’tsov era muito provavelmente N.F. Chechulin, o chefe adjunto do banco estatal). Estes telegramas parecem incriminatórios até que se percebe que são uma descrição unilateral e interessada de conversas com um funcionário norte-americano que estava simplesmente a fazer o seu trabalho. Além disso, as implicações aparentemente nefastas dos telegramas nunca foram corroboradas.
Em Maio de 1945, durante a conferência em São Francisco para estabelecer as Nações Unidas, White concedeu uma entrevista a um russo chamado Vladimir Pravdin, que foi acreditado na conferência como jornalista da Tass, a agência noticiosa soviética. Pravdin enviou as suas notas a Moscovo em termos semelhantes aos de Kol’tsov. Em cada um destes casos, parece suspeito que White discutisse livremente questões de política dos EUA, incluindo questões como o quão fortemente os Estados Unidos poderiam opor-se a uma proposta de veto para a União Soviética sobre as discussões do Conselho de Segurança. (Se a transcrição estiver correta, White estava errado ao insinuar que os Estados Unidos poderiam ceder sobre essa questão). Mas mesmo que se aceite o relatório de Pravdin como um evangelho, as revelações foram, na pior das hipóteses, fofocas indiscretas e longe de espionagem.
Para compreender o objetivo de Steil neste livro, considere novamente o documento “eureka” que é suposto revelar o anseio secreto de White por uma economia de estilo soviético. White observou aí, com alguma satisfação, que cada economia moderna – soviética, americana ou outra – conta com uma mistura de atividades governamentais e do sector privado. As diferenças nos sistemas económicos são importantes e grandes, mas não tão fundamentais que dissuadam os Estados Unidos e a União Soviética de continuarem a cooperar numa aliança com outras grandes potências. Para Steil, a posição de White é uma verdadeira heresia porque coloca o governo ao lado do sector privado como um ator importante na economia. As “opiniões privadas de White sobre a inevitável propagação global do planeamento ao estilo soviético”, escreve Steil, “sugerem que ele estava muito mais interessado em fechar os Estados Unidos e a Rússia numa aliança política do que na criação de um sistema para reavivar o comércio entre empresas privadas”. Esta passagem não só distorce as opiniões de White, como também revela a política de Steil. Tirar o governo do caminho, eliminar burocracias como o FMI, voltar a impor o padrão-ouro, e o mundo será um lugar bem melhor. White tinha uma visão diferente, e isso foi tudo o que foi necessário para pôr a máquina repressiva em movimento.
O autor: James M. Boughton é investigador senior da CIGI desde 2013. Foi membro do departamento de investigação do FMI de 1981 a 2012, e desde então historiador emérito. De 2001 a 2010, serviu também como director assistente no Departamento de Estratégia, Política e Revisão do FMI. Ocupou vários cargos no Departamento de Investigação do FMI. Antes de entrar para o FMI, James foi economista na Divisão Monetária da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico em Paris.
Autor de dois volumes sobre a história do FMI: Revolução Silenciosa, abrangendo 1979-1989, e Tearing Down Walls, abrangendo 1990-1999. Outras publicações incluem um livro sobre dinheiro e banca, um livro sobre o mercado de fundos federais dos EUA, três livros sobre tópicos do FMI que ele co-editou, e artigos em revistas profissionais sobre finanças internacionais, teoria e política monetária, coordenação política internacional e a história do pensamento económico. O seu último livro é Harry Dexter White and the American Creed: How a Federal Bureaucrat Created the Modern Global Economy (e Failed to Get the Credit) (Yale University Press, 2021).
Licenciado e doutorado em Economia pela universidade de Duke.
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