Nota de editor:
A parte III , Keynes versus Harry White, é constituída pelos seguintes textos:
Texto 1 – Porque é que foi White e não Keynes a inventar o sistema monetário internacional do pós-guerra, por James M. Boughton
Texto 2 – Bretton Woods – Declaração de John Maynard Keynes sobre o proposto Banco para a Reconstrução e Desenvolvimento
Texto 3 – Discurso de Henry Morgenthau, Jr., na Sessão Plenária Inaugural (1 de Julho de 1944) em Bretton Woods
Texto 4 – Discurso de Henry Morgenthau, Jr., na Sessão Plenária de Encerramento da Conferência de Bretton Woods (22 de Julho de 1944)
Texto 5 – Cooperação Financeira Global como um Legado de Bretton Woods, por Randal K. Quarles
Texto 6 – A Batalha de Bretton Woods, Introdução, por Benn Steil
Texto 7 – A história está feita, por Benn Steil
Texto 8 – Os fundamentos esquecidos de Bretton Woods, por Eric Helleiner
Dada a dimensão do presente texto 7, o mesmo será editado em três partes. Publicamos hoje a 2ª parte.
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
25 min de leitura
Parte III – Texto 7. A Batalha de Bretton Woods – Capítulo Oito – A história está feita (2/3)
Por Benn Steil
Extracto do livro de sua autoria
(ver aqui)
(continuação – 2ª parte)
Telegramas entre a delegação britânica e o Ministério dos Negócios Estrangeiros mostram uma preocupação crescente de que o estatuto de Londres como “o centro financeiro do mundo” estava a desmoronar-se [63]. O governo estava a lutar por disposições no acordo do FMI que pudessem maximizar a sua liberdade de controlar as saídas de capital, ainda que as medidas tomadas para estancar a drenagem das suas decrescentes reservas em dólares, através da imposição de limites à convertibilidade da libra esterlina, como escreveu a delegação em 10 de Julho, “seriam utilizadas como um forte argumento político pela Índia, por exemplo, contra a manutenção das reservas em Londres”. Entretanto, os “canadianos, holandeses e belgas dizem-nos todos que se Londres quiser continuar em atividade neste domínio, até mesmo a nossa proposta atual vai perigosamente longe de mais [64]“. Apesar de o Império se estar a desfazer diante dos seus olhos, os mandarins em Whitehall ainda conseguiam fazer por manter a sua autoimagem imperial. “O Chanceler aprova a vossa aceitação das propostas de quotas”, começa um projeto de telegrama, mas “seria naturalmente muito bem-vindo se algo pudesse ser feito para mitigar a desilusão dos povos menos importantes, particularmente dos nossos Domínios, com exclusão da Austrália e dos Aliados Europeus [65]“. A segunda frase foi suprimida antes de a mensagem ter sido enviada.
Apesar da própria grande capacidade oratória de Keynes, Robbins relatou que “Keynes está a mostrar sinais óbvios de exaustão” após a primeira semana, “e todos nós estamos muito preocupados com ele. Ele não é um homem fácil de controlar, e o ímpeto da sua mente é tal que lhe é intolerável avançar devagar [66]“. Os americanos sentiram uma mistura de profunda consideração pelo brilhantismo de Keynes e frustração com a sua incapacidade de se conformar com o papel burocrático que lhe foi atribuído. Goldenweiser caraterizou Keynes como “a personalidade extraordinária de Bretton Woods … Ele brilhou em dois aspetos:
“no facto de ser, naturalmente, uma das luzes mais brilhantes da humanidade tanto no pensamento e na expressão como na sua capacidade de influenciar as pessoas, e brilhou também por ser o pior presidente do mundo. Presidiu às reuniões do Banco de uma forma totalmente intolerável, porque tinha os seus próprios documentos todos antecipadamente preparados para que os pudesse fazer aprovar a toda a pressa. Ele falava quando estava sentado na plateia de uma sessão e era difícil ouvi-lo. Falava indistintamente quando presidia e ficava impaciente com qualquer diferença de opinião… A sua função em Bretton Woods era principalmente desempenhada numa suite de salas no segundo andar do hotel, onde todos iam em busca de inspiração, orientação e compromisso [67].
Acheson, o principal delegado americano da Comissão II de Keynes, disse a Morgenthau que “as reuniões da Comissão sobre o Banco Mundial, que são conduzidas por Keynes, estão a ser apressadas de uma forma perfeitamente impossível e escandalosa”.
Isso deve-se ao facto de Keynes estar sob grande pressão. Ele conhece tudo, de trás para a frente e da frente para trás, de modo que quando alguém fala em Secção 15-C ele sabe a que se está a referir. Ninguém mais na sala sabe. Assim, antes de termos a oportunidade de consultar a Secção 15-C e de ver do que se está a falar, ele diz: “Não ouço objeções a isso” e passa imediatamente em frente.
Bem, todos estão a tentar encontrar a Secção 15-C. Ele diz então, estamos agora a falar da Secção 26-D. Depois todos começam a dar volta aos seus papéis e antes que descubram a tal referência, já passou.[68]
“[Vou] chamá-lo e, de uma forma muito cortês, dizer-lhe que pelo menos meia dúzia de pessoas vieram ter comigo perfeitamente transtornadas e que penso que ele está a cometer um erro”, respondeu Morgenthau, “e vou perguntar-lhe muito respeitosamente se ele não poderia fazer a coisa a meia velocidade”. Acheson concordou, dizendo a Morgenthau para assegurar a Keynes, que estava determinado a ir-se embora no dia 19, que ainda seria “possível para ele terminar na quarta-feira, quando parte o comboio”. Não iria ser este o caso.
White era menos simpático: “Só porque Keynes é um autocrata, não significa que tenha de o aceitar . Levanta-se e diz que não gosta da forma como as coisas estão a correr”. White ofereceu-se para participar na próxima reunião da Comissão II e fazer exatamente isso. “[As pessoas] ou estão demasiado receosas de falar com ele ou são demasiado simpáticas para falar com ele, mas tenho a certeza de que se ele for chamado à atenção de forma vigorosa, e se tiveres a multidão a apoiar por trás, Keynes irá modificar o seu procedimento”.
“Não poderia fazer isso em particular em vez de o fazer publicamente?”, pediu Morgenthau, claramente perturbado pela imagem de um confronto público dos Titãs.
“Talvez”, admitiu White.
White tinha a Comissão I como se estivesse sob lei marcial, mas não sentiu nenhuma necessidade de se preocupar com a Comissão II. Ele estava satisfeito em deixar Keynes como um rei no pavilhão dos macacos. Assim, mesmo a equipe americana sob o comando de Acheson estava numa grande confusão. Ninguém conhecia a posição oficial.
“Não sei nada sobre o Banco Mundial”, insistiu Acheson, “estou a falar de ouvido.” Os americanos em diferentes comités estavam a concordar com disposições opostas. Havia quem chamasse mentiroso a outro. “Eu estava quase a ficar louco”, explicou Acheson.
White assegurou-lhe que obteria toda a ajuda especializada de que precisasse, mas somente depois dele, White, ter concluído a matéria do Fundo.
Acheson não ficou satisfeito. Insistiu que White havia colocado a Comissão e os Comités do Banco Mundial na “trapalhada mais caótica do mundo. … Nomeámos comités ad hoc, comités de secção, comités de redação e todos os tipos de comités. Um projeto de proposta vem de algum lado e ninguém o lê, então é encaminhado para outra pessoa; os delegados estão a ficar loucos .”
“Não há confusão no que diz respeito ao Fundo”, assegurou-lhe White. “Todos os problemas importantes foram resolvidos.”
“Tenho a certeza de que eles foram resolvidos”, disparou um sarcástico Acheson, “mas não acho que os delegados saibam disso.”
“O procedimento é muito simples, Dean.” Acheson simplesmente não sabia como jogar o jogo. “Quando houve desacordo [na Comissão I], em vez de encaminhar o documento de volta aos comités ou ao invés de o discutir longamente nos comités, deixamos algumas pessoas discutirem e imediatamente encaminhamos para os comitês ad hoc, criados especialmente para esse propósito, para depois os entregar à Comissão do Fundo”, onde ele, White, estava a controlar, “e não para os comités… Não vejo como algo poderia ser mais simples ou mais eficaz. [69]”
A visão britânica da organização da conferência de White estava, muito naturalmente, de acordo com a de Acheson. “Com todas as suas virtudes como técnicos – e essas são muito grandes – os americanos não são bons organizadores de conferências internacionais”, escreveu Robbins. “A administração aqui é incrivelmente má… [Os] diferentes comités perdem muito tempo discutindo se as questões… estão ou não estão a ser tratadas em alguma outra parte da conferência… [Se] estiver para haver uma Conferência de Paz… será consideravelmente pior do que a de Versalhes [70].” O que Robbins não entendeu é que era uma clara intenção de White que os comités perdessem tempo; ele já havia tomado as decisões-chave que pretendia plasmar no texto final.
Tendo os britânicos assumido, antes da conferência, que iriam perder quase todos os debates substantivos, a área de maior tensão com os americanos sobre o Fundo e o Banco Mundial centrou-se, não sobre o conteúdo das disposições estatutárias, mas sim sobre a localização das respetivas sedes. Os britânicos ainda esperavam que as instalações do Fundo ficassem em Londres, enquanto os americanos estavam firmemente determinados a que tanto o Fundo como o Banco ficariam nos Estados Unidos (especificamente em Washington, e não em Nova York, mas não o disseram publicamente). Os britânicos estavam determinados a, pelo menos salvar, as aparências e evitar o confronto imediato com uma imprensa interna hostil, adiando a decisão para depois da Conferência. Keynes defendeu o seu ponto de vista perante White numa carta marcada como “pessoal” e “privada”, que White leu com desdém perante a delegação americana em 10 de Julho. A sua posição sobre a questão era de intransigência.
“[Se] não resolvermos isso na Conferência, [a probabilidade de os EUA ficarem tanto com o Fundo como com o Banco] é reduzida, e é por isso que eles querem adiar a decisão”, disse White ao grupo:
Talvez eles esperem chegar a algum acordo pelo qual consigam algumas coisas e nós consigamos outras. Eu acho que isto é suficientemente importante para nós forçarmos a resolução da questão aqui na Conferência, onde tenho a certeza que teremos uma votação favorável… Acho que estamos estrategicamente numa posição invulnerável para obtê-lo agora… [Eles] não podem desistir da Conferência alegando que não gostam de onde fica a sede. O público deles não vai apoiá-los e o mundo também não. Então, a coisa a fazer é pôr o assunto à votação aqui. Se eles não gostarem, tenho muita pena… Estamos a dar duas vezes mais dinheiro do que qualquer outro país, três vezes mais… é absurdo que a sede seja em qualquer outro lugar. Podemos fazer esta votação onde quisermos… é por isso que eles não querem que seja levado a votos.
White concluiu: “Não vejo por que razão nos devemos colocar em posição de ficarmos sujeitos a manipulação política”, o que para ele significava ter o assunto fora do controlo americano [71].
A delegação americana estava firme atrás dele – poucos deles eram instruídos nos detalhes técnicos da arquitetura monetária, mas sabiam que o Congresso insistiria em que o edifício físico ficasse a uma curta distância a pé. “Temos várias questões envolvendo a Grã-Bretanha que são muito embaraçosas para o Congresso”, disse Wolcott, “o que vai acontecer com os seus postos avançados no hemisfério ocidental… e sempre houve um certo ciúme de que o centro financeiro do mundo seja Londres… Achamos que o Congresso tomará a atitude de que… devemos ficar com o Fundo e o Banco.”
“Então a resposta é de que temos que lutar aqui e agora”, resumiu Morgenthau. “[E] e se não houver acordo, vamos adiar.”
“Saia e vá beber até se embriagar”, declarou o senador Wagner. [72]
Em questões políticas críticas, como a localização do Fundo e do Banco Mundial, White e Morgenthau fizeram reuniões privadas com as várias delegações estrangeiras para, em boa verdade, trocar atribuições de quotas por votos.
“Você não acha que isto vai favorecer os britânicos?”, perguntou White sobre o estratagema.
“Claro, provavelmente vai”, respondeu Acheson.
“Não se esqueça da Libéria”, interveio Morgenthau solicitamente, “eles estão instruídos para votar connosco.”
“Libéria, Filipinas e Etiópia”, esclareceu Luxford.
“Você conversou com eles sobre as suas quotas?” perguntou Acheson.
White e Acheson desceram na lista dos nomes. “Conversei com o Luxemburgo, que ficou indeciso, porque eles querem dez mil milhões”, disse White. “Eles podem dar apenas cinco, e eu quero ver quanto sobra. Mas assegurei-me de que a Libéria e a Etiópia estejam lá.”
Luxford explicou a dificuldade das negociações usando a analogia do negócio de cavalos: “A razão [de que precisamos] disso é porque se pode regatear e regatear, e não termos bons argumentos para algumas das coisas que queremos fazer aprovar [73]“.
Keynes continuou a pressionar com a sua ideia de manter a questão da localização do Fundo e do Banco Mundial fora da agenda da Conferência numa “carta prolixa” a Morgenthau datada de 13 de Julho; “ele repete-se umas cinco vezes”, resmungou o Secretário do Tesouro para a sua equipa na manhã seguinte. Por uma questão de protocolo político, argumentava Keynes, a localização do Fundo era uma questão de “alta política” e estava além do mandato dos delegados da Conferência.
Sou inabalavelmente contra [a posição de Keynes] e não vou mudar”, disse Spence; todos o aclamaram. “Acho que você deveria falar com ele tão claramente quanto a diplomacia permitir… a profanidade não mata [74].
Keynes acabou por levar o assunto a uma reunião privada com Morgenthau na qual ele foi “muito combativo”; ele enfatizou repetidamente que se os americanos pressionassem por uma votação sobre a questão, ele seria compelido por Whitehall a “retirar-se” da Conferência. Morgenthau não se comoveu: “é assim que a nossa delegação – particularmente a delegação do Congresso, sente”.
“Bem, o problema com vocês é que passam o tempo todo a pensar na eleição presidencial – é sempre o Congresso. Vocês continuam sempre a atirar isso contra nós”, retorquiu Keynes.
“Tivemos enormes discussões durante um longo período de tempo sobre como deveríamos lidar com o Congresso desta vez para não cometer o mesmo erro que Woodrow Wilson cometeu”, respondeu Morgenthau calmamente. Não tinha nada a ver com a eleição presidencial: “O presidente Roosevelt vai ganhar, e à vontade.” Tratava-se de evitar uma outra derrota desastrosa da Liga das Nações no Congresso. “Você sabe que os textos do senador Lodge mostram que se Wilson o tivesse chamado e tivesse falado com ele, Lodge, teria conseguido a coisa através do Senado.”
Depois de apresentar uma breve defesa indignada, Keynes deixou a reunião, segundo Morgenthau descreveu, com “um excelente humor [75]“. Keynes sabia que era hora de se conformar novamente com a realidade política. Ele telegrafou ao Chanceler, Sir John Anderson, em 14 de Julho: “Acredito que estamos numa situação de aperto desfavorável e espero que me possa instruir sobre as linhas (1) ou (3)” – isto é, aceitar ou argumentar apenas para fazer espetáculo [76] .
White queria uma votação imediata sobre o assunto, mas Robbins pediu que os americanos não levantassem o assunto publicamente até que Keynes recebesse uma resposta de Londres, daí a poucos dias. “Sabemos que seremos derrotados e esperamos evitar ser humilhados”, disse Robbins, conforme relato de Vinson.
“Nós podemos esperar,” White concedeu graciosamente [77].
O chanceler disse a Keynes no dia 17 para voltar a escrever a Morgenthau afirmando que ele, Keynes, na verdade havia subestimado as dificuldades políticas do Chanceler na questão da localização, mas que o governo britânico, no entanto, retiraria as suas objeções a uma votação na Conferência. A Grã-Bretanha ainda se reservava o direito de condicionar a sua aceitação final do Fundo à designação de uma sede que seja “decidida como sendo do melhor interesse do Fundo [78]“. Keynes disse a Morgenthau que pretendia fazer uma declaração pública expondo a posição britânica antes da votação sobre a localização do Fundo.
No dia seguinte, 18 de Julho, a Conferência votou para que a sede do Fundo e do Banco Mundial ficassem no país com a maior quota – palavras-código para significar os Estados Unidos. O New York Times anunciou o resultado no dia seguinte: “Os britânicos desistem da luta para manter Londres como Centro Mundial do Fundo [79]“.
Morgenthau reviu com White e Acheson o comunicado de imprensa de Keynes. Acheson simpatizava com a linha de raciocínio de Keynes – que a localização do Fundo era uma questão entre os governos. White estava exasperado. “Os governos são representados pelos delegados”, insistiu. “Depois de decidirem, como qualquer outro ponto, qualquer governo pode sancioná-lo ou rejeitá-lo.”
Morgenthau interrompeu a discussão. “Já acabaram com isso?”, perguntou. “Agora, para mim a questão resume-se ao seguinte – e estarei disposto a enfrentar essa questão – e esses grupos – de uma vez por todas: o centro financeiro do mundo será Nova York e não queremos adiar essa coisa até outro dia em que talvez não estejamos numa posição tão vantajosa e talvez os tenhamos numa posição em que seja difícil negociar e acabemos, porventura, por ter isso em Londres”. Dois dias depois, Morgenthau acusou praticamente Acheson de traição, dizendo a White, Luxford e Vinson que “palavra por palavra, o discurso que Acheson me dirigiu quando estava a tentar impedir-nos de trazer o assunto à baila quanto à localização do Banco – não me parece que foi um acidente. Ou ele deu a dica aos ingleses ou foram os ingleses que lha deram a ele [80].”
Às vezes, White e Morgenthau achavam difícil saber de que lado estava Acheson. Eles não ficariam surpreendidos se lessem que Robbins tinha escrito, em 2 de Julho, que as relações britânicas com os “nossos amigos íntimos do lado do Departamento de Estado… são tão amigáveis como sempre [81].” Acheson, de acordo com Robbins, foi “muito apologético” sobre a intransigência dos EUA no que refere à sede. Robbins citou Acheson como tendo este dito, em 13 de Julho, quando tomavam uma bebida, “Eu sei que a nossa atitude é perfeitamente ilógica, e posso acreditar que às vezes o senhor pense que está a lidar com um grupo de pessoas perfeitamente loucas”. “Vocês terão de ceder sobre esta questão se querem que o Fundo Fundo seja aprovado pelo [Congresso]… Estou simplesmente a dizer-lhe qual é a situação.”
Robbins estava igualmente pouco à vontade em ser incapaz de acalmar as preocupações de Acheson sobre a falta de progresso dos britânicos no âmbito do Artigo VII do acordo “Lend-Lease” relativo aos fornecimentos americanos aos aliados na Segunda Guerra Mundial – especificamente o compromisso britânico de desmantelar os direitos de preferência imperial e permitir a convertibilidade da moeda após a guerra. A questão permaneceu um campo político minado em Londres, mas Robbins não tinha a ilusão de que os britânicos pudessem continuar a esquivar-se a ela. “Por muito que nos custe… no espírito americano, o Artigo VII e programa lend-lease estão intimamente ligados e seria uma coisa fatal para nós continuar a desenvolver a nossa política de acordos comerciais a longo prazo sem saber como é que os americanos reagirão às nossas propostas para resolver a nossa situação financeira a curto prazo. Precisamos do dinheiro e não o conseguiremos se voltarmos atrás com as nossas obrigações escritas [82]“.
Em relação a White , os sentimentos de Acheson eram por esta altura positivamente hostis. Refletindo sobre Bretton Woods um quarto de século mais tarde, Acheson revelaria que tinha “frequentemente ficado tão indignado com a capacidade de White em ser rude… que as acusações feitas contra ele” de “simpatias comunistas… teriam parecido suaves em comparação com as expressões que utilizei [83]“.
No final, a resolução da questão da localização das instituições de Bretton Woods não seria resolvida por protocolo de Conferência ou por subtilezas jurídicas. Esta era uma questão de oportunidade e poder. Os Estados Unidos tinham sido abençoados por uma confluência única de acontecimentos, com uma janela momentânea na qual poderiam, em troca dos seus agora vitais serviços de financiamento, não só pôr fim à desvalorização competitiva e ao protecionismo comercial – o flagelo dos anos 30, do ponto de vista da Administração – mas eliminar também, e de forma permanente, as velhas potências europeias como rivais e obstáculos na cena mundial. “Aqui e agora, a vantagem é nossa “, declarou o Secretário do Tesouro, apelando a que se acabasse com as hesitações e as vacilações, “e, pessoalmente, penso que devemos aproveitá-la”.
“Se a vantagem fosse deles”, acrescentou White, “eles aproveitavam-na [84]“.
Apesar da amigável retração dos britânicos sobre a questão da localização, Keynes irrompeu violentamente na Conferência no dia seguinte. Curiosamente, o assunto era obscuro: o futuro do Banco de Compensações Internacionais – uma discreta e pouco conhecida liga de banqueiros centrais abrigada na pequena cidade alpina de Basileia, Suíça.
Os noruegueses, apoiados por outras delegações europeias, tinham proposto no início da Conferência a liquidação imediata daquele banco, devido à sua cooperação com o regime nazi que agora controlava os estados membros que a Alemanha tinha invadido. Robbins descreveu o líder da delegação norueguesa, o diretor do banco central Wilhelm Keilhau, como “uma figura bizarra, tipo Peer Gynt, de Ibsen, com uma voz explosiva e hábitos absurdos de gesticulação [85]“. Os holandeses, cujo dirigente da respetiva delegação, J.W. Beyen, tinha como presidente daquele Banco de Compensações, em 1939, autorizado de forma controversa uma transferência de ouro checo para a Alemanha na sequência da invasão nazi da Checoslováquia, opuseram-se à resolução norueguesa. A estes juntaram-se os britânicos, representados por Nigel Ronald do Ministério dos Negócios Estrangeiros e George Bolton do Banco de Inglaterra, que se opuseram à resolução norueguesa, alegando que esta questão não tinha qualquer ligação nem com o FMI nem com o Banco Mundial. Acheson e o Departamento de Estado americano apoiaram a posição britânica, para grande irritação de White. Brown, o banqueiro, juntou-se a Acheson; tendo o banco de Brown ajudado, em 1929, a estabelecer o Banco de compensações a pedido do Departamento de Estado e do Tesouro americano, apoiou privadamente a dissolução, mas não quis sofrer o embaraço de ter a instituição fechada por ações tomadas em Bretton Woods.
Uma comédia de confusões começou na tarde de 19 de julho, quando Luxford e os seus colegas americanos tentaram impedir um esperado ponto de ordem britânico sobre a resolução, reformulando-a de tal forma que tornava incompatível a adesão ao FMI e ao Banco de Compensações. Isto proporcionaria a necessária ligação entre o Banco de Compensações e o Fundo, neutralizando assim a objeção britânica. Robbins chamou à iniciativa americana “intriga política de bastidores” [86]. Nesta altura ainda não havia uma versão oficial da resolução, mas o que foi filtrado a Keynes pelos seus colegas, às 19:20m, foi que uma resolução sobre o Banco de Compensações tinha sido aprovada por um Comité que funcionava no seio da Comissão III, passando por cima das objeções britânicas e holandesas; que a imprensa tinha sido informada sobre aquela aprovação; e que estava prestes a ser ratificada pela Comissão. Keynes ficou apoplético, dirigindo-se à suite de Morgenthau antes da hora de jantar para descarregar a sua fúria. “[O] homem estava furioso com esse caso do Banco de Compensações, e disse que se isso fosse aprovado às nove horas ele levantar-se-ia e abandonaria a Conferência … a inferência era que ele tinha sido traído”, foi o que Morgenthau disse a White, Vinson e Luxford, um pouco depois das 21h 30min dessa noite A esposa de Morgenthau, Elinor, que estava presente aquando da explosão de cólera de Keynes descreveu Keynes como “de tal forma excitado com isso”, que até estava “a tremer [87]“. Acheson, segundo disse Robbins, “fez todo o possível para repudiar toda a responsabilidade sobre o que aconteceu [88]”
O que torna o confronto particularmente curioso é que tanto White quanto Keynes se opuseram à formulação de Luxford, embora por razões diferentes. White opunha-se alegando que isso reforçaria o Banco de Compensações, dando a ideia que pudesse ser uma alternativa viva e viável ao seu FMI. “Isso torna as coisas mais difíceis para nós no Fundo”, explicou White à equipa americana, “porque [os opositores] podem dizer: ‘Porque é que não dá mais poderes ao Banco de Compensações?’ [89]” Keynes, por sua vez, insistia que o seu governo realmente apoiava a dissolução do Banco de Compensações – uma posição que White considerou implausível, dada a clara rejeição de Ronald e Bolton à proposta norueguesa. De qualquer forma, mais tarde naquela noite, Keynes apresentou a Morgenthau uma nota de uma página contendo apenas uma pequena objeção técnica à formulação de Luxford, relacionada com a possibilidade de a Grã-Bretanha vir a ter compromissos legais contraditórios para com o Banco de Compensações e para com o Fundo. Morgenthau ficou perplexo com os enigmas de Keynes, mas genuinamente comovido pela sua sinceridade emocional aquando da explosão ocorrida na sua suite. “[Bernard] Baruch encheu-me com essas tretas que ninguém pode acreditar em Keynes, que Keynes o traiu em Versalhes, e assim por diante, e eu bem indaguei sobre isso, mas não vi nenhuma evidência disso”, disse o Secretário do Tesouro à sua equipa [90]. Caracteristicamente, ele tinha pouco interesse nos detalhes técnicos sobre o que era necessário fazer com o Banco de Compensações, mas insistiu em manter um encontro com os britânicos na manhã seguinte para resolver o assunto e acalmar eventuais ressentimentos.
O facto de que a maior rutura na Conferência entre Keynes e a delegação americana poderia emergir a propósito de uma questão lateral, sobre a qual não havia discordância substantiva é explicável apenas em termos da rápida deterioração da saúde de Keynes e da sua concomitante sensibilidade à flor da pele. “Era impossível estar tão excitado como ele no campo técnico”, observou Luxford [91]. Rapidamente se espalhou pela Conferência, incluindo pelos repórteres no bar, que Keynes tinha tido um ataque cardíaco naquela noite; os relatos mais terríveis apareceram na imprensa alemã na forma de obituários adulatórios [92]. “Todos nós sentimos que, no que diz respeito à saúde de Keynes, estávamos à beira de um precipício”, escreveu Robbins após o incidente. “[Eu] agora sinto que é uma corrida entre o esgotamento das suas forças e o fim da Conferência [93].” Catto telegrafou a Keynes expressando sentimentos mais reservados: “Estamos muito preocupados com o relato nos jornais daqui de que teve um ataque cardíaco. Espero que esteja tudo bem, mas por favor descanse. Saudaões amigas para ambos [94].”
Na manhã do dia 20, Luxford leu para Morgenthau uma resolução revista, muito mais do agrado de White, pedindo apenas que o Banco de Compensações fosse “liquidado no mais curto prazo possível”.
“Meu Deus, isso é curto e agradável,” observou alegremente Morgenthau [95].
Após uma reunião breve com a sua equipa, Morgenthau convidou Keynes, Ronald e Bolton para a sala, entregando-lhes cópias da nova e concisa formulação americana. Keynes, com um humor muito melhor e claramente desejoso de uma reaproximação, concordou imediatamente, apesar de Ronald e Bolton se terem oposto no dia anterior a qualquer resolução não explicitamente ligada ao FMI ou ao Banco Mundial. Bolton protestou brandamente que não sabia “muito bem o que significava a expressão no mais curto prazo possível”. “Não muito cedo!”, vaticinou Keynes [96]. Ele estava certo. Apesar de a resolução se tornar parte dos acordos de Bretton Woods, o Banco de Compensações continua, quase 70 anos depois, muito ativo. Ironicamente, este é o legado mais tangível de Keynes na Conferência.
Quanto às outras nações presentes, nem mesmo a Rússia, a França, a China ou a Índia tinham esperança de alterar materialmente a estrutura do Fundo ou do Banco; nenhum deles individualmente era suficientemente central para a economia global para poder impedir que o projeto de White avançasse. As suas delegações vieram, portanto, com poucos objetivos além de maximizar o seu estatuto e capacidade de endividamento no seio das novas instituições, minimizando as suas responsabilidades para com elas. Isso eles só podiam esperar concretizar através de pedidos à delegação americana, já que os Estados Unidos eram a única nação capaz de trazer reservas de ouro suficientes para tornar os credíveis os planos de ação.
Além dos EUA, Reino Unido e Canadá, poucas delegações vieram preparadas para dar contributos intelectuais à arquitetura do Fundo ou do Banco Mundial. A maioria dos delegados, disse Robbins friamente, “simplesmente ficava simplesmente sentada, apática e só ganhava vida quando se tratava de termos mais fáceis para a determinação das quotas ou de concessões especiais para as áreas libertadas”. Os europeus, observou ele, “odiavam os EUA e não perdiam nenhuma oportunidade… de expressar esses sentimentos na suposição de que nós [colegas europeus], como homens de qualidade superior, devíamos adotar o mesmo ponto de vista, mesmo que, por razões políticas, tivéssemos que fingir o contrário”. No entanto, advertiu, “qualquer intenção de nos metermos num canto com estimadas cliques europeias de escassos pergaminhos administrativos ou políticos, e gabar-nos da nossa superioridade cultural em relação ao Novo Mundo seria quase que a maior estupidez que poderíamos cometer [97]“.
O único assunto pelo qual quase todas as delegações demonstraram grande interesse foi o da determinação das quotas nacionais no Fundo. As quotas representavam a capacidade de endividamento. No entanto, as quotas também eram profundamente políticas. Eles não apenas se traduziam em poder de voto no seio das duas instituições, mas os governos viam-nas como referenciais quantitativos facilmente reconhecidos publicamente da importância de cada país na hierarquia económica global. Ser-lhes atribuída uma quota mais alta do que a dos rivais era amplamente considerado como uma marca de estatuto superior aos olhos da comunidade internacional. Para uma delegação voltar para casa com uma quota inferior à alcançada por uma delegação rival, ou grupo de delegações, poderia ser visto como uma capitulação vergonhosa. O grande desafio diplomático para White e Morgenthau, portanto, era gerar uma constelação de atribuições de quotas que permitisse a cada delegação voltar para casa com uma narrativa de vitória e, ao mesmo tempo, limitar a contribuição total de capital americano a um nível que o Congresso pudesse aceitar.
Os britânicos quiseram mostrar a sua força na ligação com o Império britânico, negociando quotas mais elevadas para os seus eleitores do que aquilo que os americanos propuseram. Os americanos sempre estiveram conscientes da força cumulativa dos votos do Império britânico, e deixaram claro à imprensa que nunca seria permitido ao Império ter mais votos que eles [98]. A Rússia queria uma quota pelo menos tão elevada como a da Grã-Bretanha. A Índia queria ficar em pé de igualdade com a China. A China exigia ficar em quarto lugar, à frente da França. A França insistia em conseguir o melhor para os três países do Benelux em conjunto, para que à França fosse assegurado o último lugar no comité executivo do Fundo, mesmo que o Benelux se tornasse uma união política plena. No novo mundo, a Colômbia e a Bolívia exigiam paridade com o Chile, que por sua vez visava a igualdade com Cuba – baixando a quota de Cuba, se necessário. E assim por diante. Cada delegação defendeu que as quotas deveriam ser determinadas por métricas que lhes eram favoráveis. Enquanto o rendimento nacional, o volume de comércio, as reservas de ouro e a produção de ouro eram os principais indicadores económicos apresentados, os chineses e os indianos preferiam naturalmente a população. A Rússia exigiu que se tivesse em linha de conta os danos da guerra, o que permaneceu como um ponto de fricção durante grande parte da Conferência.
Ao contrário do que acontecia com o Fundo, as delegações preferiam quotas mais baixas no Banco Mundial [99]. Uma quota maior do Banco Mundial não dava direito a um país pedir mais empréstimos – a concessão de empréstimos baseava-se numa avaliação da sua necessidade. “[N] o Fundo os [países] viam-se a si-mesmos como potenciais mutuários”, enquanto “no Banco, eram garantes de empréstimos [100]“. E, condizente com a afirmação de Keynes de que teria sido “pior do que um erro tentar a tarefa ingrata de discriminar os membros uns dos outros e de avaliar a sua solvabilidade”, as quotas no Banco Mundial eram meramente responsabilidades por empréstimos concedidos a taxas abaixo do normal [101]. Os latino-americanos estavam particularmente ansiosos por se distanciarem da função de reconstrução de guerra pelo Banco, uma vez que tinham adquirido grandes somas de dólares durante a guerra, as quais não tinham qualquer desejo de mobilizar para subsidiar a reconstrução de nações da Europa concorrentes das suas exportações [102].
Cada país seria obrigado a entrar com uma contribuição em ouro equivalente no mínimo de 25% do valor da sua quota ou 10% dos seus ativos em ouro. “Quanto ao resto”, escrevia o New York Times, “pode colocar o seu próprio papel-moeda, avaliado a um valor arbitrário, quer seja ou não convertível em ouro ou represente qualquer coisa que não seja o produto da máquina de impressão. Com base nesta quota, pode “comprar” moedas de valor real – ou seja, no essencial, os dólares americanos – até ao dobro do montante da sua quota [103]“. O Chicago Tribune era caracteristicamente mais colorido:
O país mítico dito Bargravia, com nada mais do que uma impressora, entraria com a sua parte em moeda nacional, que nada mais é do que declarações de dívida que se podem ser usadas para compras naquela terra pitoresca… O povo daquele orgulhoso país, substituindo os edifícios destruídos durante a guerra, estaria ansioso por comprar produtos americanos… [e] por converter em dólares americanos somas consideráveis da sua moeda para comprar produtos americanos… Enquanto os Bargravianos estavam a transformar o seu dinheiro em dólares [através do Fundo], os povos de 42 outros países estariam a fazer a mesma coisa. Em pouco tempo o tal Fundo Monetário Internacional ficaria sem dólares, e os seus ativos seriam constituídos por bargas, belgas, dracmas, pesetas, francos, libras, e outras moedas [104].
O que o plano significa, então, é um esquema pelo qual os nossos bons vizinhos da Europa e da Ásia obterão os nossos bens e vão pagá-los com o nosso dinheiro, retirado do Fundo Internacional de estabilização. Sairá do Fundo o ouro que todos querem e para o Fundo entrarão os papéis-moeda que ninguém quer. Em pouco tempo, não haverá nem dólares nem ouro no Fundo, e seremos pressionados a anular as dívidas novamente, e assim por diante, ad infinitum, ou pelo menos até ficarmos tão arruinados quanto o resto. [105]
A Conferência tinha um comité oficial de quotas, e que não passava de uma estrutura formal. A substância das atribuições de quotas era inteiramente controlada pelos americanos. White e os americanos elaboraram à porta fechada sucessivos projetos de tabelas de quotas, aumentando umas e diminuindo outras, conforme a necessidade ou a compulsão que surgia. As atribuições iniciais foram estabelecidas antes da Conferência por uma fórmula secreta, embora os refinamentos no local tenham progressivamente incorporado elementos mais subjetivos.
“Quando se pensa na luta que a Jugoslávia travou… parece-me que esse é um país em relação ao qual nos devemos esforçar por satisfazer”, disse White numa reunião com os seus colegas em 9 de Julho. E sobre a Grécia: “Keynes diz que Varvaressos é um tipo tão adorável que gostaria de fazer algo por ele”.
Morgenthau tinha geralmente pouco interesse em como os números eram determinados. Mas ele queria que as suas ordens operacionais fossem cumpridas com lisura. “Só um minuto”, interrompeu ele White. “Então, a Polónia fica com cem ou não fica com cem. Qual é a sua preferência, por favor?”
Uma vez armado com os números e parâmetros na sua movimentada sala de negociações, Morgenthau era encarregado de concluir os acordos com cada país, geralmente em intervalos de quinze minutos. “Agora temos os iranianos às quatro [horas]. Quem dissemos que receberíamos às quatro e quinze?”
“A Holanda – os checoslovacos às quatro e meia”, disse a sua assistente e cronista, Sra. Klotz.
“Penso que os chilenos são os próximos da lista”, disse Collado. “Eles são os que nos estão a dar alguns problemas.”
“Os chilenos às quatro e quarenta e cinco”, afirmou Morgenthau.
A única área de intenso debate político no seio da delegação dos EUA era como lidar com as potências coloniais europeias. Seria que eles tinham direito a quotas maiores por causa de suas grandes e remotas colónias? O senador Wagner não podia aceitá-lo. “[Em] Teerão foi decidido que esses países terão a sua liberdade se assim o desejarem. . . Agora, façamos qualquer coisa aqui para lhes dizer: ‘Estamos a impedir-vos de progredir?’”
“Acho que a rainha da Holanda ficaria muito perturbada se fizéssemos alguma coisa no que se refere às Índias Orientais Holandesas “, aventou White.
“A Rainha?” retrucou Wagner. “Ela é uma rainha, mas não é minha rainha. Eu sou pela América.”
“Parece uma canção”, observou Morgenthau.
Luxford sugeriu uma disposição que prevesse um ajustamento de quotas no caso de um país estar “dividido em duas soberanias separadas”. White pensou que isso seria “uma coisa deveras excelente”. Acheson, seguindo firmemente a tradição conservadora do Departamento de Estado, declarou que isso era “uma coisa terrível”. Isso “simplesmente seria o inferno completo”. Como é que se lidaria com o “caso russo… dividindo aquelas dezasseis repúblicas”?
“O caso russo não está em causa”, disse White secamente. “Eles não vão ter esse problema.”
White não muito tempo depois da Conferência escreveria um ensaio – certamente não era um ensaio para ser visto enquanto ele estivesse no governo, se é que alguma vez seria visto – atacando os EUA e a hipocrisia ocidental em relação à União Soviética [106]. White estava, é claro, errado sobre a sustentação do “caso russo”, mas levaria quase cinco décadas para que isso fosse estabelecido.
A disputa dentro da delegação continuou até que Morgenthau sugeriu uma fórmula pela qual Hull seria consultado se o Comitê de Quotas optasse por considerar a cláusula de mudança de soberania sugerida por Luxford. O grupo concordou que a cláusula seria retirada se Hull se opusesse – o que Acheson considerava uma certeza [107]. Tal como no acordo de paz de Paris 25 anos antes, o alto princípio da autodeterminação nacional no mundo pós-guerra era muito mais fácil de afirmar do que de implementar.
(continua)
Notas
[63] Foreign Office, FO371/40918, resposta de Bretton Woods aos telegramas nº 68 e 69, Jul. 1944 (dia pouco claro).
[64] Foreign Office, FO371/40916, No. 51, Jul. 10, 1944.
[65] Foreign Office, FO371/40917, resposta ao telegrama No. 37, Jul. 11, 1944.
[66] Robbins (1990:174).
[67] Goldenweiser Papers, Bretton Woods Conference, Box 4.
[68] Morgenthau Diaries, Vol. 753, pp.143-144.
[69] Morgenthau Diaries, Vol. 753, Jul. 13, 1944, pp.133-164.
[70] Robbins (1990:174).
[71] Morgenthau Diaries, Vol. 752, pp.33-36; Vol. 753, pp.122-132.
[72] Morgenthau Diaries, Vol. 752, Jul. 10, 1944, pp.34-38.
[73] Morgenthau Diaries, Vol. 753, July 13, 1944, pp. 89.
[74] Morgenthau Diaries, Vol. 754, Jul. 14, 1944, pp.4-5.
[75] Blum (1967:269-270).
[76] Keynes XXVI, Jul. 14, 1944, p.92.
[77] Morgenthau Diaries, Vol. 754, Jul. 15, 1944, p.6.
[78] Keynes XXVI, Jul. 17, 1944, p.94-95.
[79] New York Times (Jul. 19, 1944:5).
[80] Morgenthau Diaries, Vol. 756, Jul. 20, 1944, p.120.
[81] Robbins (1990:168).
[82] Robbins (1990:183-184, 192).
[83] Acheson (1969:81-82).
[84] Morgenthau Diaries, Vol. 753, Jul. 13, 1944, pp.133-164.
[85] Robbins (1990:181).
[86] Robbins (1990:190).
[87] Skidelsky (2000:354).
[88] Robbins (1990:190).
[89] Morgenthau Diaries, Vol. 756, Jul. 20, 1944, pp.137-169.
[90] Morgenthau Diaries, Vol. 756, Jul. 20, 1944, p.144.
[91] Morgenthau Diaries, Vol. 756, Jul. 20, 1944, p.120.
[92] Skidelsky (2000:355).
[93] Robbins (1990:191).
[94] Foreign Office, FO371/40918, No. 86, Jul. 20, 1944.
[95] Morgenthau Diaries, Vol. 756, Jul. 20, 1944, p.119.
[96] Morgenthau Diaries, Vol. 756, Jul. 20, 1944, p.151.
[97] Robbins (1990:182).
[98] The Times (London) (Jul. 10, 1944:3).
[99] New York Times (Jul. 17, 1944:19).
[100] Bernstein citado em Black (1991:47).
[101] New York Times (Jul. 19, 1944:18).
[102] New York Times (Jul. 18, 1944).
[103] New York Times (Jul. 18, 1944:18).
[104] Chicago Tribune (Jul. 9, 1944:10).
[105] Chicago Tribune (Jul. 15, 1944:6).
[106] White Archives, Princeton University, Box 9, Folder 18. Undated.
[107] Morgenthau Diaries, Vol. 751, Jul. 9, 1944, pp.272-291.
O autor: Benn Steil [1963-] é um economista e escritor americano. Foi educado no Nuffield College, Oxford e na Wharton School da Universidade Pennsylvania. Steil é o membro sénior e director de economia internacional no Council on Foreign Relations. É o fundador e editor da revista International Finance, tendo-lhe sido atribuído o Prémio da New-York Historical Society para o melhor livro sobre história americana, o Prémio do Livro Douglas Dillon da Academia Americana de Diplomacia, o Prémio do Livro Hayek, e o Prémio do Livro Spear em História Financeira.