Nota de editor:
A parte IV, Reflexões sobre Bretton Woods, é constituída pelos seguintes textos:
Texto 1 – O FMI é -ou foi? – a pedra angular do Sistema Financeiro Internacional, por James M. Boughton
Texto 2 – Modificar a Carta do FMI, por James M. Boughton
Texto 3 – Proposta de alteração do Acordo do Fundo Monetário Internacional com vista a aumentar o nível do comércio mundial, por Harry D. White
Texto 4 – Reflexões sobre Bretton Woods, por Edward M. Bernstein
Texto 5 – Os múltiplos contextos de Bretton Woods, por Harold James
Texto 6 – Desigualdades Nacionais e a Economia Política da Reforma Financeira Global, por Eric Helleiner
Texto 7 – O Sistema Monetário Internacional de Bretton Woods: Uma Visão Histórica Geral, por Michael D. Bordo
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
20 min de leitura
Parte IV – Texto 5. Os múltiplos contextos de Bretton Woods (1/2) (*)
(*) Dada a extensão do texto, publicá-lo-emos em duas partes.
Por Harold James
Publicado em 
, Volume 28, número 3, 2012, pags 411-430 (original aqui)
Resumo
Este texto examina porque é que há tanto debate sobre a estrutura da economia internacional a girar em torno de uma conferência realizada em Bretton Woods, em Julho de 1944, que não foi imediatamente bem sucedida. Houve uma confluência única de contextos contemporâneos – em termos de política comercial, política de estabilização, e políticas relativas aos movimentos de capitais – que significou que as ideias predominantes (especialmente as ideias de John Maynard Keynes) e os interesses dos Estados Unidos coincidiram. Foi fundamentalmente uma vitória dos Estados Unidos, mas disfarçada de multilateralismo benigno. Uma combinação de circunstâncias igualmente única rodeou os esforços europeus nos anos 70 e mais tarde, para criar, através do Sistema Monetário Europeu, uma versão em escala reduzida de Bretton Woods. O mito de Bretton Woods foi criado por uma poderosa interpretação retrospectiva ou contexto retrospectivo que criou uma auréola dourada a todo este exercício. Nesse sentido, a nossa interpretação de um acontecimento histórico muito específico está inseparavelmente entrelaçada com opiniões sobre o que aconteceu depois e antes desse acontecimento.
I. Introdução
Bretton Woods tornou-se um poderoso mito. É o único local imediatamente reconhecível da série de conferências da coligação do tempo de guerra (as Nações Unidas) realizadas pouco antes e depois do fim da Segunda Guerra Mundial. Hot Springs (a conferência em Maio e Junho de 1943 que discutiu alimentação e agricultura) e Dumbarton Oaks (as reuniões que esboçaram uma futura organização internacional de Agosto a Outubro de 1944) são facilmente esquecidas; até mesmo a conferência de São Francisco (Abril-Junho de 1945), que estabeleceu o sistema das Nações Unidas do pós-guerra, é dificilmente identificável por qualquer um que não seja perito em história das Nações Unidas. Pelo contrário, a Conferência Monetária e Financeira das Nações Unidas, realizada em Julho de 1944 em Bretton Woods, New Hampshire, ainda é imediatamente reconhecível como uma visão do mundo.
O presente texto sugere que esta visão deriva de uma confluência única de contextos contemporâneos – em termos de política comercial, política de estabilização, e políticas relativas aos movimentos de capitais – mas também de uma poderosa interpretação retrospetiva ou contexto retrospetivo que criou uma auréola dourada a todo o exercício. Nesse sentido, a nossa interpretação de um acontecimento histórico muito específico está inseparavelmente entrelaçada com opiniões sobre o que aconteceu depois e antes desse acontecimento. Em retrospetiva, a ordem de Bretton Woods parece ser uma solução, não só para a questão da reconstrução do pós-guerra, mas também para o problema da reformulação do capitalismo de tal forma que não se desestabilizasse permanentemente tanto a si próprio como à ordem política e jurídica internacional. Como Robert Skidelsky nos recordou recentemente, em consequência, tem uma atualidade contínua (Skidelsky, 2009, vd. referências).
Qualquer reflexão sobre Bretton Woods tem de começar com a figura divina (a frase é de Lionel Robbins, não minha) que presidiu a Conferência [1]. Bretton Woods tratava de reconstrução, mas não simplesmente de reconstrução depois de uma guerra ou de tentar regressar à ordem anterior à guerra. A conferência continuou um debate sobre a forma apropriada de uma ordem económica internacional que já tinha começado na guerra, como uma competição de sistemas contrastantes. Quando, em 1940, o ministro alemão da Economia, Walther Funk, apresentou um plano após a queda da França e no auge da euforia alemã sobre uma “Nova Ordem” nazi, o governo britânico pediu a John Maynard Keynes que preparasse um contra-plano. Funk tinha apresentado o seu plano como uma alternativa ao desatualizado e desacreditado padrão-ouro; Keynes insistiu que qualquer resposta não poderia oferecer uma reconstrução como tinha sido feita após a Primeira Guerra Mundial. Ele escreveu que não seria suficiente restaurar “o bom velho 1920-1921 [a recessão do pós-guerra] ou 1930-1933 [a Grande Depressão], ou seja, o padrão-ouro ou o laissez-faire das trocas internacionais agravado por tarifas pesadas, desemprego, etc.” [2]. Ele não queria a solução que os Estados Unidos preferiam, uma liberalização extensiva do comércio, pois isso iria simplesmente abrir outras economias menos competitivas a uma investida renovada das forças da depressão. Em Bretton Woods tratava-se de reconstruir um sistema que não tinha sido adequadamente reconstruído em 1919. Mas como poderia uma ordem mundial, que tinha evoluído em vez de ser criada espontaneamente, ser negociada por diferentes potências que queriam proteger os seus interesses nacionais?
Balança de transacções correntes alemã como percentagem do PIB
Fonte: Bundesbank
Keynes tinha uma reputação poderosa como crítico das tentativas contraproducentes ou destrutivas de cooperação internacional: da conferência de paz de Paris de 1919, mas também das tentativas de lidar com a depressão no início da década de 1930. Em 1933, Keynes tinha comentado o sobre o fracasso da Conferência Económica Mundial de Londres que nunca se poderia esperar que um grupo de 66 nações chegasse a acordo. Um plano exequível só poderia ser realizado com a insistência de “um único poder ou grupo de poderes semelhantes” [3]. Em 1919, em The Economic Consequences of the Peace, John Maynard Keynes escreveu claramente (Keynes, 1919, p. 268):
Mas se a América se lembra por um momento que seja o que a Europa significou para ela, do que a Europa, a mãe da arte e do conhecimento, apesar de tudo, ainda é e ainda será, não rejeitará ela estes conselhos de indiferença e isolamento, e não se interessará por questões que podem ser decisivas para o progresso e a civilização de toda a humanidade?
Será que a viragem em 1944 para uma política do pós-guerra diferente da de 1919 foi consequência da nova política de poder, ou de uma nova direção intelectual que ultrapassou o isolacionismo americano? Foi a chave do sucesso do poder americano, ou foi o poderoso intelecto de Keynes que brilhantemente limitou e circunscreveu as possibilidades de aplicar o poder americano?
Bretton Woods foi obviamente uma ocasião única, cuja magia foi produzida em parte pelo feliz momento em que ocorreu: logo após os desembarques na Normandia, quando a perspetiva de um fim muito rápido do conflito europeu parecia muito maior do que na realidade provou ser. O Secretário do Tesouro Henry Morgenthau disse numa reunião estratégica de preparação para Bretton Woods, muito candidamente, que “sentimos que era bom para o mundo, bom para a nação, e bom para o Partido Democrata, que nos movêssemos” (Blum, 1967, p. 248). Porque é que o que era bom para o Partido Democrata era realmente o que era bom para a América ou para o mundo?
Será que este poder nu estava disfarçado de idealismo? Na sessão inaugural da conferência, Morgenthau tinha proposto uma visão:
Espero que esta Conferência concentre a sua atenção em dois axiomas económicos elementares. O primeiro deles é o seguinte: que a prosperidade não tem limites fixos. Não é uma substância finita a ser diminuída pela divisão. Pelo contrário, quanto mais dela gozarem as outras nações, mais cada nação terá para si própria…
O segundo axioma é um corolário do primeiro. A prosperidade, tal como a paz, é indivisível. Não podemos dar-nos ao luxo de a ter espalhada aqui ou ali entre os afortunados ou de a desfrutar à custa de outros. A pobreza, onde quer que exista, é ameaçadora para todos nós e mina o bem-estar de cada um de nós. Não pode ser localizada mais do que a guerra, mas espalha e mina a força económica de todas as áreas mais favorecidas da terra.
A par do idealismo, houve três lições específicas, em que o idealismo foi temperado por um cálculo preciso do equilíbrio do interesse nacional: nas relações comerciais, na internacionalização do New Deal, e na abordagem da questão da mobilidade do capital. Os próprios negociadores americanos estavam bem cientes da sua vantagem negocial, e sabiam que a deveriam utilizar. Como Morgenthau disse ao Secretário Assistente Harry Dexter White, o principal negociador do acordo de Bretton Woods, “agora a vantagem é nossa aqui, e eu pessoalmente penso que devemos agarrá-la”. White respondeu: “Se a vantagem fosse deles, eles agarravam-na” (van Dormael, 1978, p. 211).
Estas lições foram substancialmente perdidas num contexto retrospetivo.
II. A lição comercial
A conferência de Bretton Woods representou tanto uma tentativa de aprender as lições da Grande Depressão (na mente do Partido Democrata, ou seja, do New Deal), como uma parte da preparação para a paz e a ordem do pós-guerra. A conferência foi precedida de negociações envolvendo inicialmente os Estados Unidos e o Reino Unido, e depois os outros membros das Nações Unidas (a coligação em tempo de guerra contra as potências do Eixo). A perceção fundamental que tornou possível chegar a acordo sobre um resultado foi que as disputas destrutivas sobre o comércio poderiam ser ultrapassadas por um acordo sobre questões monetárias.
Com isto quebrou-se a paralisia que tinha afligido as tentativas de cooperação internacional entre guerras. A Conferência Monetária e Económica Mundial realizada em Londres em 1933 foi geralmente vista como a última, e perdida, oportunidade de chegar a um acordo (ver Clavin, 1991, pp. 489-527). Tinha tratado as questões comerciais e monetárias separadamente. Mesmo na fase preparatória, o trabalho na agenda da Conferência de Londres tinha sido dividido entre dois subcomités. A Subcomissão Monetária tratou de questões financeiras e de estabilização monetária, e a Subcomissão Económica com o comércio. O resultado desta divisão de trabalho era previsível, e teria sido cómico se os resultados não tivessem sido tão trágicos como foram. A discussão monetária chegou à conclusão de que um pré-requisito para a estabilização era o desmantelamento das barreiras ao comércio: “Um comércio mais livre era um pré-requisito para um regresso a condições económicas normais e um regresso ao padrão-ouro”. Por outro lado, os debates comerciais produziram um acordo de que nada poderia ser feito sem uma revisão do sistema financeiro internacional, uma vez que ‘há dez anos que o mundo tenta ajustar a balança de pagamentos através de empréstimos e empréstimos em vez de comprar e vender’ [4]. Esta foi claramente uma receita perfeita para um impasse, em que os especialistas em comércio e moeda pensavam que o outro lado deveria ser o primeiro a dar o primeiro passo.
A causa fundamental da mudança intelectual entre 1932 e 1933, por um lado, e as discussões em tempo de guerra, por outro, reside no compromisso inabalável do Estado e da economia mais poderosos do mundo com o princípio das negociações multilaterais para reduzir os níveis pautais e eliminar, tanto quanto possível, as quotas comerciais. Esta era uma visão especificamente democrata (especialmente dos Democratas do Sul): o seu principal defensor era o Secretário de Estado Cordell Hull. Hull tinha sido congressista e depois senador pelo Tennessee, e estava profundamente influenciado pela interpretação tradicional dos interesses do Sul, que via o comércio livre como benéfico para os exportadores de algodão do Sul e outros agricultores, e a proteção como a imposição dos interesses dos estados produtores do nordeste e do centro-oeste. Na década de 1930, como Secretário de Estado, tinha utilizado negociações bilaterais como forma de criar compromissos recíprocos para a liberalização do comércio. A sua diplomacia em tempo de guerra seguiu simplesmente este padrão.
O princípio da obrigação de introduzir a convertibilidade da moeda, limites às práticas comerciais discriminatórias, e maior acesso aos mercados uns dos outros, tinha sido inserido nas relações anglo-americanas através do Artigo VII do acordo Lend-Lease, que era geralmente conhecido como “a Consideração” e era visto por Keynes com considerável amargura. O projeto original do Departamento de Estado especificava que os dois países se comprometeriam a :
Promover relações económicas mutuamente vantajosas entre eles e a melhoria das relações económicas mundiais; devem prever que os Estados Unidos da América e o Reino Unido não exercerão nenhuma discriminação, contra a importação de qualquer produto originário do outro país.
A medida apareceu em Washington como uma martelada para quebrar a carapaça da Preferência Imperial Britânica. A mesma linguagem foi utilizada na Cláusula Quatro da Carta Atlântica, redigida em reuniões a bordo de um navio no oceano na primeira visita de Winston Churchill a Roosevelt. Os governos comprometeram-se a “promover o usufruto por todos os Estados, grandes ou pequenos, vencedores ou vencidos, do acesso, em condições de igualdade, ao comércio e às matérias-primas do mundo”.
A estratégia de Hull para limitar os impulsos proteccionistas assentava em dois pilares. Primeiro, na sequência do que se tinha tornado uma interpretação científica política padrão das origens da tarifa Smoot-Hawley e dos desastres da política comercial da era da depressão, havia necessidade de limitar a política do Congresso ou do Parlamento. O cientista político Elmer Schattschneider tinha mostrado como a tarifa tinha mudado a sua natureza no decurso do debate dos congressistas, uma vez que os parlamentares individuais tinham acrescentado medidas para proteger interesses particulares associados à sua localidade. A lógica deste argumento é análoga ao mecanismo de ação coletiva sugerido por Mancur Olson: uma acumulação de pequenos interesses conduzirá a um resultado subaproveitado, uma vez que cada pequeno interesse verá grandes ganhos numa medida protecionista, e a colectividade está feliz em aceitar isto, uma vez que o custo global de cada medida é relativamente trivial. A sugestão de Olson é que só uma articulação global de um interesse geral pode resolver o problema da ação coletiva: em termos de política concreta, isto significou o reforço do executivo e da presidência à custa do legislativo. Este foi exatamente o curso que Hull seguiu, com legislação (a Lei dos Acordos Comerciais Recíprocos de 1934) que permitiu ao presidente concluir tratados comerciais bilaterais [5].
A segunda lógica por detrás da estratégia de Hull residia na perceção de que é mais seguro ancorar os arranjos liberais numa forma legal ou constitucional, e desta forma removê-los também da política partidária e parlamentar. Ancorar a economia aberta em tratados internacionais seria uma forma de amarrar as mãos dos políticos, ou – na terminologia da ciência política atual – de integrar a ordem internacional liberal [6]. Desta forma, uma ordem internacional poderia criar garantias constitucionais permanentes para as preferências dos Estados Unidos como uma coletividade (mas não necessariamente de americanos individuais ou de parlamentares individualmente considerados).
A atitude intransigente dos Estados Unidos trouxe a conclusão inevitável, mesmo para os opositores e céticos (como Keynes), de que a liberalização do comércio não poderia ser objeto de discussão ou de negociação. Os britânicos podem ter suspeitado que a intenção dos EUA era impor o comércio livre a outros países para que houvesse mercados preparados para a poderosa máquina industrial, mas que o Congresso continuaria a manter alguma proteção interna. Assim, Keynes estava ansioso por avançar na altura de Bretton Woods com algum tipo de mecanismo sob a forma de uma Organização de Comércio Internacional para assegurar que também os Estados Unidos fossem constrangidos. Que sorte para o mundo que não houvesse negociações comerciais! Quando, após a conclusão da guerra, os países começaram a regatear as isenções que desejavam de uma proposta de Organização de Comércio Internacional, o Congresso dos Estados Unidos revoltou-se e a instituição proposta entrou em colapso. Bretton Woods, neste sentido, já tinha tido sucesso antes mesmo de os delegados se terem reunido devido ao já estabelecido consenso em tempo de guerra de que o comércio não deveria ser debatido, e assim uma conferência inicial deveria tratar da estabilização das moedas. A ordem já estava embutida na diplomacia pré-existente.
III. O contexto do New Deal
A segunda componente nasceu fora do carácter do conflito. O governo britânico pediu a Keynes que preparasse um contra-plano ao notável (mas insincero) plano do Ministro da Economia alemão Walther Funk para a prosperidade europeia de 1940. Ele rejeitou muito decididamente a ideia de que um regresso ao internacionalismo dos anos 20 poderia ser atrativo como padrão para as relações pós-guerra. Nas suas propostas, Keynes falou de “o desejo de segurança social e pessoal” após a guerra [7]. Mas havia ainda poucos detalhes sobre a forma como uma economia internacional poderia ser gerida para promover tal segurança.
Era necessário integrar tipos muito diferentes de economia na visão comum: aquelas que dependiam (tal como o Reino Unido e os EUA) da gestão macroeconómica keynesiana da procura; bem como economias com planeamento central, incluindo do comércio externo, no modelo soviético. A delegação soviética fazia parte de Bretton Woods, e algumas das formulações obscuras do Acordo são o resultado da necessidade de ter em conta as peculiaridades soviéticas.
Como se poderiam conciliar as prioridades internas com a paz e os amplos objectivos internacionais? Havia três possibilidades alternativas.
- Os Estados poderiam vir a ver o seu interesse próprio como estando em harmonia internacional. A experiência da década de 1930, contudo, não parecia encorajadora.
- Poderia ser estabelecido um quadro jurídico internacional para questões económicas a arbitrar nos casos em que os objetivos nacionais e internacionais entrassem em conflito.
- Um mecanismo totalmente automático poderia orientar os Estados na direção da paz e prosperidade sem um processo burocrático ou jurídico complexo e moroso.
As discussões da ordem do pós-guerra oscilaram entre a aceitação da segunda e terceira destas escolhas, e terminaram com a tomada de elementos de ambas. O automatismo era atrativo porque era apolítico; mas nem sempre se enquadrava nas necessidades amplamente sentidas. Era necessário um elemento de discrição, que melhor poderia ser proporcionado através da criação de uma instituição com poderes legais estabelecidos por tratado. O compromisso resultante é a base da realização de Bretton Woods.
O esquema de Keynes propunha um banco internacional, a que chamou a União de Compensação, com uma nova unidade de conta que seria a base para a emissão de uma nova moeda internacional. O nome da moeda proposta, bancor, indica a forma como o novo dinheiro era concebido como um substituto do ouro criado artificialmente, que deveria ser gradualmente eliminado da conduta civilizada da economia internacional. O ouro poderia ser vendido pelos bancos centrais ao novo banco internacional em troca de unidades bancor, mas não seria comprado.
O objetivo das atividades da União seria evitar desequilíbrios na balança de pagamentos através da criação de um conjunto de regras e práticas relacionadas com os descobertos bancários acumulados pelos devedores e os saldos positivos adquiridos pelos credores. As quotas para cada país da União deveriam ser fixadas como metade da média das importações e exportações nos últimos 5 anos. Estas quotas determinavam os limites até aos quais os devedores podiam contrair empréstimos (a taxas de juro que aumentavam com a quantidade das suas dívidas). Os credores tinham de transferir para a União excedentes acima da sua quota, e pagar encargos à União se os seus saldos subissem acima de um quarto da sua quota. O esquema de Keynes criava uma simetria quase perfeita: era para ser tão desagradável e tão dispendioso manter saldos de crédito como ser devedor desses saldos. O resultado seria a impossibilidade de políticas como as seguidas pelos Estados Unidos e França no final dos anos 20: as regras da União de Compensação levariam esses Estados credores a expandir-se [8].
Nas versões subsequentes da sua proposta, Keynes debateu-se com “a questão mais difícil”, “para determinar… quanto se deve decidir por regra e quanto de deixar à discrição” (Horsefield, 1969, p. 6). Uma operação abstrata e impessoal daria a maior margem para o funcionamento dos mercados, e também para a preservação da soberania nacional. No entanto, a versão mais extrema de um sistema vinculado a regras, o padrão-ouro, tinha levado à deflação e à depressão. Sucessivos rascunhos britânicos, enviados para a frente e para trás entre Keynes e o Tesouro Britânico e o Banco de Inglaterra, aumentaram gradualmente o elemento discricionário no que tinha sido originalmente um princípio de funcionamento automático puro e simples. As autoridades monetárias preferiam (muitas vezes ainda preferem) “operar por pedidos vagos apoiados por vagas sanções, em vez da publicação de regras precisas” (Brittan, 1988, p. 87). No quarto projeto, a balança tinha-se deslocado para a discrição. O Conselho de Administração do Banco Internacional poderia estabelecer condições em que os países seriam autorizados a aumentar os seus saldos devedores, incluindo a entrega da sua reserva de ouro, o controlo das transações de capital, e uma desvalorização da moeda. Mas mesmo com a introdução de consultas sobre a política em vez de regras de conduta, ainda existia uma simetria entre as restrições impostas aos devedores e aos credores. Se uma balança estivesse excedentária e acima de metade da sua quota, o país seria obrigado a “discutir com o Conselho de Administração (mas ainda mantinha a decisão final nas suas próprias mãos)” uma expansão do crédito e da procura interna, uma reavaliação da taxa de câmbio, um aumento dos salários, reduções tarifárias, ou empréstimos internacionais para o caso de desenvolvimento de países atrasados. Os EUA intervieram gradualmente nas negociações para evitar serem forçados a políticas expansionistas simplesmente em virtude da sua posição devedora. Isto era possível, porque os movimentos internacionais de capitais seriam controlados em grande parte.
IV. O contexto intelectual
Keynes não acreditava no que se poderia chamar o ‘paradigma da globalização’: a teoria, já elaborada por Montesquieu e celebrada por Richard Cobden e John Bright, bem como por Normal Angell, de que o comércio e a interconexão comercial trariam por si só paz e ordem internacional. Nas Consequências Económicas da Paz (Keynes, 1919, pp. 263-4) ele tinha escrito:
Os banqueiros estão habituados a este sistema, e acreditam que ele é uma parte necessária da ordem permanente da sociedade. Estão dispostos a acreditar, portanto, por analogia com isto, que um sistema comparável entre Governos, numa escala muito mais vasta e definitivamente opressiva, representada por nenhum ativo real, e menos associada ao sistema patrimonial, é natural e razoável e em conformidade com a natureza humana. Duvido desta visão do mundo. Mesmo o capitalismo internamente, que envolve muitas simpatias locais, que desempenha um papel real no processo diário de produção, e de cuja segurança depende largamente a atual organização da sociedade, não é muito seguro.
O esquema de Bretton Woods dependia de um acordo mundial sobre o controlo dos movimentos de capitais, que foi apresentado como uma “característica permanente” do sistema do pós-guerra (Horsefield, 1969, p. 13). A União trabalharia de perto não só com uma agência dedicada à estabilização dos preços (para “controlar o ciclo comercial”), mas também com uma agência supranacional de manutenção da paz (“encarregada do dever de preservar a paz e manter a ordem internacional”). O projeto britânico concluía que a proposta era “capaz de despertar o entusiasmo porque iniciava um princípio de organização económica futura do mundo entre as nações e a “conquista da paz”, e poderia ajudar a criar as condições e a atmosfera em que muito mais seria possível “.
Um novo consenso sobre as causas da Grande Depressão afastou a ênfase dos vilões favoritos da literatura dos anos 30 – a distribuição desigual do ouro e as políticas de esterilização do Banque de France e do Sistema da Reserva Federal, ou a alegada inflação monetária excessiva dos anos 20, ou as debilidades estruturais dos grandes centros industriais. Em vez disso, o novo ponto de vista debruçou-se sobre o processo de transmissão da depressão, e chegou à conclusão de que os grandes fluxos de capitais de curto prazo dos anos 20 e 30 tinham conduzido ao desastre. Estes movimentos tinham impossibilitado os Estados de prosseguir políticas monetárias estáveis, ameaçavam a estabilidade cambial, e tornavam a estabilização orçamental altamente perigosa.
Esta abordagem da economia entre as duas guerras orientada para o diagnóstico dos movimentos de capitais como o mal fundamental tinha sido desenvolvida pelos economistas da Liga das Nações na década de 1930. A afirmação académica mais influente foi a Experiência Monetária Internacional de Ragnar Nurkse (1944): “Na ausência de reservas internacionais suficientemente importantes para satisfazer tais movimentos de capitais especulativos e muitas vezes autossustentados, muitos países tiveram de recorrer ao controlo cambial e a outros meios menos insidiosos para corrigir a balança de pagamentos“. A partir desta experiência histórica, Nurkse tirou a conclusão de que era necessária uma maior cooperação internacional: “Mas se, devido a ajustamentos cambiais previstos, agitação política ou a causas semelhantes, um controlo mais apertado dos movimentos de dinheiro altamente volátil (dinheiro quente) for inevitável, então algumas das suas dificuldades e perigos poderão ser ultrapassados pela compreensão internacional“. Como consequência, quando escreveu sobre planos para um banco ou fundo monetário internacional, Nurkse acrescentou:
Se, para além do comércio e outras transações normais, um tal fundo tivesse de cobrir todos os tipos de fuga de capitais, poderia ter de ser dotado de enormes recursos. De facto, nenhum fundo de qualquer dimensão praticável poderia ser suficiente para compensar movimentos massivos de fuga de capitais nervosos [9].
A restauração de um sistema financeiro multilateral dependia assim, na opinião de quase todos os analistas, do controlo dos movimentos de capitais por um tempo ilimitado. Esta abordagem seduziu Keynes, que tinha afirmado repetidamente o seu ceticismo acerca dos benefícios tanto das exportações de capital como das importações de capital. Keynes partilhava inteiramente a crença de que a fuga de capitais tinha sido o maior problema internacional entre guerras:
Não há país que possa, no futuro, permitir com segurança a fuga de fundos por razões políticas ou para fugir aos impostos internos ou na expectativa de o proprietário se tornar refugiado. Do mesmo modo, não há país que possa receber com segurança fundos fugitivos, que constituem uma importação indesejada de capital, mas que não podem ser utilizados com segurança para investimento fixo [10].
É verdade que Keynes acrescentou que os novos controlos, que poderiam tornar-se uma “característica permanente do sistema do pós-guerra”, não deveriam pôr fim à “era do investimento internacional”: mas seria necessário que os Estados e os acordos internacionais definissem (de acordo com as prioridades nacionais) o que era um investimento desejável e o que era um movimento de capital indesejado. O economista britânico Sir Hubert Henderson observou: “Tem sido geralmente aceite no Reino Unido que devemos manter o direito de regular os movimentos de capital, de forma eficaz e por tempo indefinido” [11]. Muitos americanos também partilhavam este ponto de vista.
Nos Estados Unidos, a sensação de que as exportações de capital dos anos 20 tinham sido mal utilizadas era um lugar comum para o New Deal. Harry Dexter White, assistente do Secretário do Tesouro dos EUA, e o outro grande arquiteto do que seriam os acordos de Bretton Woods, concordava plenamente com Keynes: “As bases teóricas da crença ainda tão generalizada, de que a interferência no comércio e nos movimentos de capitais e ouro, etc., são prejudiciais, são ressacas de um credo económico do século XIX, que sustentava que os ajustamentos económicos internacionais, se fossem deixados em paz, funcionariam por si próprios no sentido de um “equilíbrio” com um mínimo de prejuízos para o comércio mundial e a prosperidade… A nossa tarefa não é proibir instrumentos de controlo, mas desenvolver essas medidas de controlo, essas políticas de administração desse controlo, que serão as mais eficazes na obtenção dos objetivos de prosperidade sustentada a nível mundial” (Horsefield, 1969, p. 64). O superior imediato de White, o Secretário do Tesouro Henry Morgenthau, tornou o alvo destes controlos muito mais explícito. As novas instituições da ordem internacional seriam “instrumentos de governos soberanos e não de interesses financeiros privados”. A tarefa que os estadistas deveriam estabelecer para si mesmos era “expulsar os usurários do templo das finanças internacionais” (Gardner, 1969, p. 76). Mas esta era, antes de mais, uma tarefa política.
Produzir um acordo foi possível devido ao amplo consenso nas posições de negociação iniciais [12]. Keynes escreveu sobre as suas propostas que eles:
não reivindicam a originalidade. São uma tentativa de reduzir à prática certas ideias gerais pertencentes ao clima contemporâneo da opinião económica, que têm sido divulgadas nos últimos meses por escritores de várias nacionalidades diferentes. É difícil ver como pode ter êxito qualquer plano que não utilize estas ideias gerais, que nascem do espírito da época. [13]
(continua)
Notas
[1] Para a descrição de Lionel Robbins do “divino” Keynes, ver Harrod (1972, p. 740); também Moggridge (1992).
[2] Funk (1940); van Dormael (1978, pp. 6–7); Gold (1984, p. 19); Moggridge (1992, p. 654).
[3] Citado em Skidelsky (1992, p. 482).
[4] Arquivo da Liga das Nações, Genebra (Nações Unidas), R2672, 1 xi 1932 Segunda Reunião de Monetary Sub-Comité; R2671, 7 xi 1932 Terceira Reunião do Comité Preparatório.
[5] Schattschneider (1935); Olson (1971).
[6] Ruggie (1996); Ikenberry (2001).
[7] Van Dormael (1978, pp. 6–7); Gold (1984, p. 19); Moggridge (1992, p. 654).
[8] Há a possibilidade de que Keynes previa um mundo em que haveria mais alterações cambiais como o principal mecanismo de ajustamento do sistema monetário internacional, com países deficitários a depreciar e países excedentários a apreciar (ver Vines, 2003). Contudo, a prática do sistema de Bretton Woods foi marcadamente diferente, com apenas duas (contenciosas) apreciações de moedas excedentárias em 1961 e 1969, e teria sido difícil, em 1944-5, prever as circunstâncias em que os Estados Unidos da América, onde era provável que os excedentes se mantivessem num futuro previsível, teriam aceitado uma apreciação do dólar.
[9] Nurkse (1944, pp. 220, 222, 188).
[10] Horsefield (1969, p. 31); ver também Moggridge (1992, p. 673)
[11] Arquivo do Banco de Inglaterra OV38/49, nota de Sir Hubert Henderson de 1 de Agosto de 1944.
[12] Um comentador moderno fala da existência de uma “comunidade epistémica primitiva” de peritos em formação de opinião económica: Ikenberry (1992, p. 293).
[13] Horsefield (1969, p. 21).
O autor: Harold James [1956-] é um historiador económico inglês, doutorado pela universidade de Cambridge. Atualmente é Professor de História e Assuntos Internacionais na Universidade de Princeton e colega senior no Center for International Governance Innovation. É especialista em história económica alemã e europeia. Co-autor do novo livro The Euro and The Battle of Ideas, e autor de The Creation and Destruction of Value: The Globalization Cycle, Krupp: A History of the Legendary German Firm, e Making the European Monetary Union. Escreve regularmente para Project Syndicate.