Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
11 min de leitura
Texto 13. A Nova Ordem Mundial ?
Por 
Kate Mackenzie e 
Tim Sahay
Publicado por 
em 17 de Abril de 2024 (original aqui)
“o slogan do plano do Banco Mundial para mobilizar dinheiro do sector privado para o desenvolvimento, tornou-se “milhões entram, milhares de milhões saem”. — Larry Summers e NK Singh
Vivemos num sistema disfuncional em que o dinheiro sai dos países que mais dele precisam e vai para os cofres dos mais ricos. Em 2023, o sector privado arrecadou mais 68 mil milhões de dólares em juros e reembolsos de capital do que emprestou ao mundo em desenvolvimento. As instituições financeiras internacionais e as agências de assistência extraíram mais 40 mil milhões de dólares, enquanto a assistência concessional líquida das instituições financeiras internacionais foi de apenas 2 mil milhões de dólares – mesmo com a situação de fome a expandir-se. O resultado é que, à medida que as economias em desenvolvimento efetuam pagamentos de juros exorbitantes aos seus credores, são forçadas a cortar nas despesas com a saúde, a educação e as infraestruturas internas. Metade dos países mais pobres do mundo são agora mais pobres do que eram antes da pandemia.
Em The Polycrisis, temos acompanhado a evolução do sistema financeiro global, entre mantras de finanças privadas, subidas das taxas de juro na Reserva Federal e a explosão da dívida no Sul global. Nas nossas notas sobre as reuniões do FMI, a conferência de Paris sobre a dívida e o clima, a cimeira dos BRICS, Barbados, Bruxelas, Ucrânia e Paquistão, procurámos lançar luz sobre a economia política das dificuldades financeiras. Quem está em estado de necessidade? O que é que recebem de quem, e em que condições?
A “ordem” financeira policêntrica
O Banco Mundial aumentou os seus empréstimos na sequência da pandemia de Covid, mas ainda está muito longe de satisfazer as necessidades de financiamento dos países em desenvolvimento. Nas reuniões da primavera do FMI e do Banco Mundial, esta semana, a questão de quem acrescenta capital para o desenvolvimento, a resiliência climática e a transição energética está no topo da agenda.
O financiamento a longo prazo é uma coisa, mas numa crise, é a liquidez que conta mais – e pode ser a chave para afastar o tipo de pânico que afasta o investimento.
Em tudo isto, o dólar continua a ser rei. Quer efetuar pagamentos? Enviar uma fatura? Guardar o seu património? Pedir empréstimos além-fronteiras? As conversas sobre qualquer substituição do dólar como moeda de reserva dominante são exageradas. Nenhum outro concorrente está disposto a ter o défice de conta corrente necessário para ser um emissor de reserva global. E quando chega uma tempestade, a liquidez flui para aqueles com “activos seguros” mais próximos do núcleo imperial, enquanto o fardo do “ajustamento estrutural” recai sobre os ombros dos mais pobres e mais fracos de cada sociedade.
Mas, mesmo assim, com as despesas dos Estados Unidos bloqueadas pela política interna, um novo conjunto de atores globais está a dar o dinheiro aos Estados que precisam de liquidez. Algo que se assemelha a uma manta de retalhos financeira policêntrica tem vindo a emergir lentamente. Acompanhamos aqui esse surgimento, centrando-nos nos fornecedores de liquidez, a chamada “rede de segurança financeira global”.
A rede de segurança financeira global é uma bricolagem, não um quadro formal. Consiste em linhas de swap dos bancos centrais, linhas de crédito do FMI e acordos de financiamento regionais (RFAs), através dos quais um grupo de países reúne as suas reservas. A quarta componente são as reservas internas internacionais dos próprios países – ativos soberanos denominados em moeda estrangeira.
Swaps
Numa crise, a Fed torna-se efetivamente o banco central mundial e é o “emprestador de última instância” para os países que têm a sorte de fazer parte do círculo restrito, documenta Aditi Sahasrabuddhe. O primeiro da fila é o “bando dos cinco”, constituído pelo Banco Central Europeu, o Banco de Inglaterra, o Banco do Canadá, o Banco do Japão e o Banco Nacional Suíço. Neste escalão superior, a liquidez em dólares é fornecida em troca da respetiva moeda de um banco central – é incondicional, ilimitada, rápida e acessível diariamente. Seguem-se nove países que constituem o segundo escalão: Austrália, Nova Zelândia, Singapura, Dinamarca, Noruega, Suécia, México, Coreia do Sul e Brasil – o seu acesso à liquidez é incondicional mas limitado em quantidade. Para os restantes, aplicam-se termos e condições.
As decisões relativas às taxas de juro tomadas pelos cinco bancos centrais do escalão superior criam ondas de choque nos países mais abaixo. Após 2021, o aumento das taxas de juro atraiu capitais estrangeiros e nacionais para as economias de topo. As economias de nível inferior foram afectadas pela desvalorização da moeda, pelo aumento das saídas de dólares para importar produtos de base caros (alimentando assim a sua inflação) e pelo aumento dos custos dos empréstimos. O FMI estima que as saídas de capital dos mercados emergentes excederam 300 mil milhões de dólares entre o final de 2021 e julho de 2022, quando a Fed iniciou o seu atual ciclo de subida.
As moedas dos países do G20, e não apenas do G77, foram vendidas e enfraqueceram em relação ao dólar em 2021-2023. Até mesmo países de primeira linha, como o Japão, estão agora descontentes com o dólar forte e estão a protestar no G20. Como John Connally, o secretário do Tesouro dos EUA durante o governo de Nixon, disse em 1971: “O dólar é a nossa moeda, mas ele é o vosso problema”.
O FMI
Como o esquema de Herman Mark Schwartz (acima) indica, para todos os países da periferia dos swaps de dólares americanos, o caminho padrão para a liquidez é o FMI. De acordo com algumas medidas, o Fundo intensificou-se desde a Covid: os seus empréstimos atingiram um máximo histórico de 151 mil milhões de dólares (denominados em Direitos Especiais de Saque), embora isso continue a ser uma fração do seu poder de empréstimo total de um milhão de milhões de dólares.
Os seus empréstimos pendentes contam uma história geoeconómica. Os países africanos mais necessitados estão muito abaixo na lista. Grande parte da liquidez do FMI flui para os países nas linhas de fratura da nova guerra fria. A Argentina, de longe o maior devedor do FMI, detém sozinha 30 por cento do crédito do FMI, superando os empréstimos do FMI a todos os países subsarianos juntos. O segundo maior mutuário, o Egito, recebeu uma nova parcela de 5 mil milhões de dólares em março para ajudar o regime de Sisi a lidar com as consequências das guerras da Rússia e de Israel. Depois, há os 15,6 mil milhões de dólares emprestados à Ucrânia – o sétimo maior programa do FMI na sua história. Devido à sua taxa de empréstimo extremamente elevada, a Ucrânia está agora a enfrentar várias sobretaxas para além da sua taxa de juro de 3,5%, e o Economist estima que, no total, as suas taxas poderão ascender a 8% quando a guerra terminar – outro desastre iminente que aguarda o país. Como se isto não fosse suficientemente mau, o FMI também quer que a Ucrânia introduza reformas orçamentais – uma ordem bastante difícil, uma vez que as bombas russas continuam a cair.
A prática do FMI de exigir que os governos introduzam medidas de austeridade severas em troca de liquidez levou muitos países a tentarem proteger-se da necessidade de se envolverem com o Fundo.
Autossegurança
A maior parte da rede de segurança agregada continua a ser o auto-seguro – a quarta categoria de reservas cambiais em moeda forte acumuladas por países individuais. Alguns países de mercados emergentes criaram os seus próprios fundos de segurança de ativos seguros emitidos pelo “grupo dos cinco” desde a década de 1990. A Coreia, a Índia, a Indonésia e outros países asiáticos que sofreram com a crise financeira da região reorganizaram os seus modelos de crescimento para aumentar as receitas de exportação, com o objetivo de proteger a sua soberania contra as prescrições do FMI. Além disso, começaram a contrair empréstimos nas suas moedas locais e aumentaram a produção interna de alimentos e energia, acumulando os seus escassos dólares para evitar uma crise na balança de pagamentos.
Este auto-seguro das reservas internacionais continua, no entanto, a estar distribuído de forma muito desigual. Dos 14 milhões de milhões de dólares de reservas internacionais, a chefe do FMI, Kristalina Georgieva, afirmou no ano passado que mais de 10 milhões de milhões de dólares eram detidos por economias avançadas e “fortes economias de mercado emergentes”. E acrescentou: “o resto do mundo depende de recursos comuns de instituições internacionais como o FMI”.
Alternativas
Na sua própria esfera geoeconómica, os reinos do Golfo estabeleceram-se como emprestadores de último recurso. Camile Lons e Hasan Alhasan, do Instituto Internacional de Estudos Estratégicos, analisaram as ajudas do Golfo a vinte e dois países africanos e asiáticos e concluíram que eram “incomparáveis em termos de escala com os doadores tradicionais ocidentais e multilaterais”. Nos últimos sessenta anos, a Arábia Saudita, os Emirados Árabes Unidos, o Qatar e o Kuwait desembolsaram cerca de 363 mil milhões de dólares a países, a maioria dos quais na região do Médio Oriente e Norte de África. Os maiores beneficiários foram o Egito, o Iraque, o Paquistão e a Jordânia, com os pacotes de ajuda a dispararem depois de a primavera Árabe ter ameaçado os aliados dos Reinos do Golfo e, novamente, quando a angústia na região aumentou após a invasão da Ucrânia pela Rússia. Em contrapartida, o FMI concedeu, durante o mesmo período, 162 mil milhões de dólares (em dólares constantes de 2020) em empréstimos a esses mesmos países.
O recente pacote de ajuda do FMI ao Egito foi feito em coordenação com os Emirados Árabes Unidos, que injetaram um recorde de 35 mil milhões de dólares no país sem dinheiro, incluindo a compra de imóveis nobres no Mediterrâneo, enquanto Sisi vende as jóias da coroa do seu país.
Muito se tem falado sobre os empréstimos da China para projetos de infraestruturas nos últimos quinze anos. Os empréstimos chineses para projetos da iniciativa “Um Cinturão, Uma Rota” são muitas vezes interpretados como uma nova forma de “diplomacia da armadilha da dívida”, mas assemelham-se mais a modas de investimento estrangeiro familiares e mal concebidas que outros países ricos empreenderam antes deles.
A par das infra-estruturas e do comércio, a provisão de liquidez da China – linhas de swap de divisas do BdC e empréstimos de emergência concedidos pelos bancos estatais chineses aos países da Iniciativa “Um Cinturão, Uma Rota” – aumentaram na última década.
Um relatório da AidData procurou quantificar e categorizar as várias disposições de “emprestador de última instância” da China a outros países (embora a disponibilidade de dados fosse um problema). Os autores advertiram que o facto de a China se tornar um importante fornecedor de liquidez poderia conduzir a uma arquitetura financeira global menos transparente. Mas a análise da atual rede de segurança financeira mundial sugere que a coerência há muito que não existe.
Há anos que a Argentina recorre às linhas de swap chinesas. Formalizou pela primeira vez uma linha de swap com o Banco Popular da China em 2009 e, desde então, o acordo evoluiu e expandiu-se, como é detalhado por Vincient Arnold. O banco central argentino recorreu a esta facilidade para comprar dólares, para comprar importações e proteger os seus escassos dólares e, mais recentemente, para pagar diretamente as dívidas ao FMI.
Países menos ligados ao FMI do que a Argentina também fazem acordos de swap com a China. No seu artigo “It Takes Two to Swap,”, Aditi Sahasrabuddhe analisou as motivações políticas e económicas de mais de 40 países que assinaram linhas de swap com a China. Descobriu que, para os países que não tinham empréstimos pendentes com o FMI, os swaps bilaterais com a China funcionavam como um substituto da ida ao FMI – um serviço muito útil, de facto.
Há vias ainda mais diretas para a hierarquia do dólar para países poderosos de rendimento médio: A Índia evitou programas do FMI durante mais de 30 anos e não recebeu linhas de swap do Fed, mas, a partir de 2019, pode recorrer ao Banco do Japão para obter swaps denominados em dólares americanos.
Alianças regionais
Foram criadas várias alianças formais devido à insatisfação com o FMI, incluindo o Fundo Monetário Árabe, a Iniciativa Chiang Mai dos países da ASEAN e da China, Japão e Coreia, o Fundo Euroasiático de Estabilização e Desenvolvimento, o Mecanismo Europeu de Estabilidade, o Fundo de Reserva da América Latina e as reservas contingentes dos BRICS. Alguns destes acordos de financiamento regionais (RFAs) são “aspiracionais e não operacionais”. Apesar de uma capacidade de empréstimo quase tão grande como a do FMI, só desembolsaram cerca de 1,5 mil milhões de dólares em empréstimos nos primeiros dez meses da crise da Covid e ativaram swaps de divisas no valor de 550 milhões de dólares. O FMI concedeu 88 mil milhões de dólares no mesmo período. A maior parte dos acordos de financiamento regionais foram criados na sequência de crises regionais: o MEE, após a crise europeia de 2010, e a Iniciativa Chiang Mai da ASEAN, após a crise financeira asiática de 1998.
Os países da África Subsariana estão claramente ausentes da maior parte destes acordos, sejam eles formais ou informais. Não dispondo de reservas obtidas através das exportações, estão em grande medida sujeitos à complacência do FMI. Não são considerados suficientemente importantes do ponto de vista estratégico para justificar medidas especiais por parte de países maiores e mais elevados na hierarquia monetária. Também não fazem trocas comerciais suficientes entre si ou têm riqueza regional suficiente para formar um acordo de financiamento regional – embora estejam a ser propostas novas ideias (o Gana propôs que os países mantivessem 30% das suas reservas em moedas africanas; foi lançado um mecanismo para melhorar a liquidez e a atratividade das euro-obrigações africanas, mas sem o apoio do G20 que estava inicialmente previsto). Sem amigos poderosos, a engenharia financeira por si só é inadequada.
Policentrismo?
O dinheiro mundial sempre foi geopolítico, como argumentou a economista política Mona Ali. O sistema global do dólar, com sede em Nova Iorque e Londres, é uma “matriz monetária-militar apoiada por uma armadura legal”.
A maior parte dos acordos não americanos não passa de soluções alternativas que continuam ao serviço das obrigações baseadas no dólar, alargando-as um pouco mais do que a política dos EUA permitiria e com menos condições do que o FMI poderia exigir. A solidez do sistema do dólar baseia-se em grande medida nas preferências e necessidades das elites globais. É provável que a flexibilização por baixo e contra esse sistema continue a ser de natureza limitada e ad-hoc – mais para proteger contra desastres e proteger interesses do que para derrubar o sistema global financeirizado do dólar.
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Os autores
Kate Mackenzie, trabalha com académicos, jornalistas, ONGs e, ocasionalmente, empresas, no sentido de actuar no domínio das alterações climáticas. O seu ponto ideal é a intersecção entre finanças, indústria, ciência, política, equidade social e a forma como tudo isso se relaciona com as alterações climáticas. Começou a escrever sobre energia, finanças e clima em 2009, quando lançou o Energy Source blog do FT. De 2014-2022, era grande em finanças climáticas. Foi fundamental para que a regulamentação do risco climático financeiro fosse lançada na Austrália através do seu trabalho em alguns thinktanks. Foi colaboradora original da Bloomberg Green, onde escreveu uma coluna quinzenal sobre finanças. Foi coautora do primeiro artigo revisado por pares sobre o (mau)uso de modelos climáticos para fins de análise de negócios. Desde 2022, ficou muito interessada na economia política das alterações climáticas. Em 2008-09, quando escreveu pela primeira vez sobre energia, os picos e quedas do preço do petróleo mostraram como a energia – uma indústria muito estranha nos últimos 150 anos– está intimamente ligada ao bem–estar humano no mundo moderno. Agora, co-escreve em Policrise; uma série sobre a economia política das alterações climáticas; geopolítica, comércio e finanças; publicada pela Phenomenal World. É licenciada em Relações industriais, Jornalismo pela universidade de Griffith (Austrália).
Tim Sahay é gestor sénior de políticas da Green New Deal Network. É co-editor do Polycrisis em Phenomenal World e co-diretor do Net Zero Industrial Policy Lab da Universidade Johns Hopkins. É doutorado em Física pelo Massachusetts Institute of Technology.