Nota de editor: em virtude da sua extensão, o presente texto é publicado em três partes. Hoje a primeira.
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
9 min de leitura
As novas armas económicas da China (1/3) (*)
Por 
Evan S. Medeiros e 
Andrew Polk
Publicado por 
em 8 de Abril de 2025 (original aqui)
(*) Agradeço ao meu amigo de longa data, Carlos Eugénio Gouveia Pinto, a revisão atenta deste texto. No entanto, se gralhas persistem elas são, como é óbvio, da minha inteira responsabilidade, pois fui o último a reler o texto. JM
Índice
* A História Original
* O Arsenal Económico
* As “Regras do Compromisso” Económico
* Implicações da Diplomacia Económica da China
No drama em evolução da ascensão da China nos assuntos globais, a sua habilidade política económica tem sido um dos comportamentos mais recentes e mais perturbadores. Ao expandir as relações comerciais e de investimento com países desenvolvidos ou em desenvolvimento, a China tem utilizado os laços económicos para promover os seus objetivos políticos e geopolíticos. Este comportamento não é único nem surpreendente, tendo em conta os comportamentos das potências em ascensão no passado (e das grandes potências atuais). No entanto, dada a dimensão e o alcance da economia chinesa, essas ações têm tido consequências extraordinárias tanto para a economia global como para a política internacional.
Na última década, o recurso da China à coerção económica tornou-se uma caraterística comum e bem estudada da sua política económica [1]. Na maior parte dos casos, a China utilizou instrumentos coercivos convencionais, como a suspensão da compra de bens e serviços (por exemplo, mercadorias essenciais e turismo), a contenção de investimentos, a restrição das operações de empresas estrangeiras na China e boicotes “espontâneos” por parte dos consumidores, tudo como forma de impor custos económicos a outros. O historial da influência chinesa na alteração dos cálculos de outros países tem sido claramente misto e as suas ações geraram mesmo alguma reação negativa por parte de países recentemente preocupados com este tipo de predação [2].
No entanto, este padrão de comportamento tem evoluído desde 2018. A Política Económica da China – especificamente os seus instrumentos de coerção – tem vindo a expandir-se. Enquanto no passado utilizava principalmente incentivos e sanções comerciais ou de investimento básicos, hoje está a desenvolver, a testar e a implementar um conjunto inteiramente novo de instrumentos legais e regulamentares com o objetivo explícito de impor custos específicos às empresas e países que considera agirem contra os seus interesses. Com efeito, trata-se de armas económicas orientadas com precisão, concebidas para infligir danos específicos e muitas vezes substanciais com fins políticos e geopolíticos.
A China desenvolveu estas ferramentas nos últimos anos para obter melhores opções de retaliação contra as restrições económicas e tecnológicas de outros países, especialmente dos Estados Unidos. Desde 2018, quando o primeiro governo Trump lançou uma guerra comercial contra a China, as autoridades chinesas concluíram que os seus instrumentos coercivos anteriores não eram adequados para atingir o objetivo. Pequim priorizou explicitamente o desenvolvimento de um conjunto de novos mecanismos legais — frequentemente similares às regras de controle das exportações, sanções e restrições ao investimento dos EUA — para responder de forma mais eficaz. A China desenvolveu estes instrumentos gradualmente e testou-os esporadicamente antes de tentar aumentar a sua utilização.
Nestes primeiros dias da segunda administração Trump, todas as indicações vão no sentido de que a China se apoiará ainda mais nas suas novas armas económicas à medida que procura aumentar o poder de negociação, infligindo danos direcionados a um pequeno número de empresas e indústrias norte-americanas de elevado nível. Esta abordagem constitui uma resposta crescente e cada vez mais assimétrica às ações de Trump — e que pretende determinar até onde os políticos dos EUA podem pressionar o conjunto mais amplo dos setores exportador e tecnológico chineses.
A China pode agora estar no limiar de uma maior evolução da sua política económica. Ao longo do ano passado, começou a aplicar essas armas económicas com muito mais frequência e de forma abrangente. Pequim pode estar a tentar posicionar-se para utilizar os instrumentos necessários para atingir os objetivos nacionais de segurança económica e não apenas para aumentar a influência nas negociações com os EUA. Por outras palavras, em vez de usar ferramentas de controle de exportações apenas como retaliação, a China parece estar a utilizá-las para promover a sua centralidade nas cadeias de abastecimento globais através do reforço da dependência global de certas tecnologias chinesas, desenvolvendo as suas capacidades de jurisdição de longo alcance e facilitando a sua própria inovação tecnológica interna.
Este artigo articula-se com e constitui uma contribuição no campo emergente de investigação em relações internacionais coloquialmente referido como “interdependência como arma” — as formas como os estados usam as suas conexões económicas globais para atingir objetivos de política coerciva [3]. Considerando que grande parte do trabalho neste campo se concentra no papel da formulação de políticas pelos EUA (e, em particular, na utilização de empresas dos EUA), a nossa investigação mostra que a China não só foi motivada para desenvolver instrumentos semelhantes devido a ações dos EUA como também o governo chinês está agora a entrar no jogo de usar como armas numerosas formas das suas conexões económicas e tecnológicas globais.
Este artigo também se baseia na excelente investigação existente sobre a coerção económica chinesa que se concentrou principalmente na documentação de casos de coação económica tradicional e na avaliação da sua eficácia relativa. Nenhum estudo avaliou ainda toda a gama deste novo e emergente conjunto de instrumentos, incluindo a sua origem e a utilização que a China faz deles para obter ganhos geopolíticos. Para preencher esta lacuna, criámos uma base de dados abrangente (desde 2018) de todas as iniciativas chinesas no desenvolvimento, teste e implementação dessas novas armas económicas; este artigo é baseado neste conjunto exclusivo de dados.
Este artigo está desenvolvido da seguinte forma. Em primeiro lugar, explica-se por que razão a China construiu este conjunto de instrumentos, com referência aos eventos bilaterais e globais específicos que a estimularam a desenvolver estas novas armas de política económica. Em segundo lugar, o artigo documenta a gama de novas armas económicas no arsenal de políticas da China, muitas das quais são modelizadas como instrumentos semelhantes noutros países. Em terceiro lugar, é explicado como a China tem vindo a utilizar estas armas económicas, incluindo ação e inatividade por parte dos decisores políticos chineses. Na conclusão apresentam-se algumas modestas previsões sobre o uso dessas armas no futuro, em que direção a China pode tomar essa nova capacidade e o que ela pressagia para as relações económicas EUA-China.
A História Original
O desenvolvimento e o refinamento das novas armas económicas pela China têm a sua origem na reação de Pequim a quatro acontecimentos que ocorreram entre 2019 e 2022. Primeiro, a colocação da Huawei por Washington, em 2019, na Lista de Entidades, uma lista de restrições comerciais publicada pelo Departamento de Comércio dos EUA, durante a primeira administração Trump, levou diretamente às ações iniciais da China. Em segundo lugar, as reações dos EUA e da UE relacionadas com Hong Kong e Xinjiang durante as administrações Trump e Biden em 2020-21 induziram a China a desenvolver outro conjunto de instrumentos. Em terceiro lugar, a invasão russa da Ucrânia em fevereiro de 2022 e a resposta coordenada dos países ocidentais com sanções levaram a China a alargar a utilização de muitas das suas novas ferramentas. Finalmente, os controles de outubro de 2022 dos EUA das exportações de semicondutores avançados e equipamentos industriais com eles relacionados foram um separador de águas, levando as autoridades chinesas a também tornar os controles de exportações uma peça central de sua abordagem à coerção económica.
Trump 1.0 e Huawei
O esforço inicial da China para desenvolver novas instrumentos de concorrência económica surgiu em resposta direta à guerra comercial e tecnológica EUA-China durante a primeira administração Trump. Pequim gradualmente percebeu que precisava de meios de retaliação mais robustos do que apenas uma estratégia de braço de ferro que dependia principalmente de tarifas, o que agravava a desvantagem da China, dado o seu grande volume de exportações para os Estados Unidos.
Depois da primeira vaga de tarifas adotadas pelos EUA ter entrado em vigor no verão de 2018, os dois países realizaram consultas durante meses para procurar alcançar um fim negociado da guerra comercial. Na primavera de 2019, no entanto, as negociações foram interrompidas e, a 10 de maio, o governo Trump decidiu aumentar as tarifas de 10% para 20% sobre importações vindas da China no valor de US $200 mil milhões, tendo esta retribuído com um aumento tarifário em 13 de Maio [4]. Três dias depois, a 16 de maio, o Departamento de Comércio dos EUA anunciou que havia colocado a Huawei na Lista de Entidades — de que constam as entidades e indivíduos “considerados preocupantes para a segurança nacional, sujeitando-os a restrições de exportação e requisitos de licenciamento para certas tecnologias e bens” [5] – por envolvimento “em atividades contra os interesses da segurança nacional ou da política externa dos Estados Unidos” [6]. A China encarou isso como uma grande escalada, como a equipa de Trump pretendia. No entanto, na altura, as autoridades chinesas não dispunham de mecanismos legais para uma retaliação equivalente contra as empresas norte-americanas, expondo uma grande fraqueza na sua capacidade de resposta. Duas semanas depois, o MOFCOM [Ministério do Comércio da China] anunciou a criação da Lista de Entidades Não Fiáveis da própria China (UEL), que será discutida com mais pormenor a seguir [7].
Hong Kong e Xinjiang
A partir de meados de 2020, novos eventos impulsionaram a China a expandir o seu conjunto de instrumentos: a aprovação pelo Congresso dos EUA da Lei da Política dos Direitos Humanos dos Uigur, promulgada em junho, e da Lei da Autonomia de Hong Kong, promulgada em julho. Estas leis, aprovadas em reação a anos de políticas muito repressivas em Xinjiang e à aprovação da Lei de Segurança Nacional de Hong Kong pelo órgão legislativo da China em junho de 2020, desencadearam esforços renovados dos formuladores de políticas chineses para operacionalizar as suas novas armas económicas como meio de retaliação.
Ao longo do ano seguinte, as autoridades tomaram várias medidas para as concretizar. Em setembro de 2020, o Ministério do Comércio da China (MOFCOM) divulgou as Disposições da Lista de Entidades Não Confiáveis especificando ainda mais este novo mecanismo. Em janeiro de 2021, o MOFCOM introduziu as “regras de bloqueio” da China na legislação extraterritorial estrangeira. Em março de 2021, na reunião anual do Congresso Nacional Popular (NPC), a assembleia legislativa apontou a listagem das sanções estrangeiras como uma prioridade no seu Relatório de Trabalho Anual, um importante sinal político para a burocracia governamental.
Além disso, em 8 de junho de 2021, o NPC anunciou que tinha concluído a segunda revisão da nova lei de sanções anti-estrangeiros (o que foi particularmente notável porque o congresso nunca tinha anunciado uma primeira revisão). Então, em 11 de junho de 2021, o NPC aprovou oficialmente a lei completa de sanções anti-estrangeiros (AFSL) visando indivíduos “direta e indiretamente” envolvidos na formulação e implementação de sanções contra a China.
O NPC aprovou rapidamente a AFSL, principalmente para fornecer a base legal para as sanções que já tinham sido adotadas nos meses anteriores em retaliação às sanções ocidentais contra a China devido às políticas para Hong Kong e Xinjiang. De facto, no primeiro semestre de 2021, a China penalizou pelo menos sessenta e um indivíduos e dez entidades dos EUA, Reino Unido, UE e Canadá, embora sem base legal. Essas sanções visaram indivíduos e entidades que assumiram posições críticas em questões políticas sensíveis, como as situações em Hong Kong e Xinjiang.
A Rússia Invade a Ucrânia
Na primavera de 2022, a invasão russa da Ucrânia e o dilúvio de sanções ocidentais contra a Rússia deram um impulso adicional para Pequim desenvolver mais e melhores instrumentos de concorrência económica e tecnológica. De facto, na altura, a administração Biden declarou que estava a acompanhar de perto o cumprimento das sanções de Pequim à Rússia e a examinar ainda mais de perto qualquer “apoio material” da China ao esforço de guerra da Rússia, que poderia precipitar sanções secundárias dos EUA às entidades chinesas.
Em resposta, Pequim sinalizou que estava preparada para responder se fosse alvo de sanções relacionadas com a Rússia impostas pelos Estados Unidos. Nas palavras do ex-embaixador chinês nos Estados Unidos e então porta-voz do Congresso Nacional do Povo (NPC) Zhang Yesui em 4 de março de 2022: “no que diz respeito aos agressores que empunham sanções a cada passo, a China salvaguardou firmemente a sua soberania nacional, a segurança e os interesses de desenvolvimento através da [AFSL], e protegeu os direitos e interesses legítimos dos cidadãos e organizações chineses … a [AFSL] da China é uma medida defensiva em resposta à contenção e supressão, que é fundamentalmente diferente das ‘sanções unilaterais’ de alguns países”. [8]
No sinal talvez mais claro das prioridades do PCC para a burocracia, Xi Jinping destacou a necessidade de novos e melhores instrumentos ao entregar o seu importantíssimo relatório de trabalho ao 20º Congresso do Partido em outubro de 2022 dizendo: “[devemos] refinar os mecanismos para combater as sanções estrangeiras, as interferências e a jurisdição de longo alcance”. [9]
O momento de viragem: o controlo das exportações
Poucos dias após o discurso de Xi no 20º Congresso do Partido em outubro de 2022, a administração Biden revelou os seus amplos controles da exportação de semicondutores e da venda de equipamentos para semicondutores, que levaram a China a desenvolver, refinar e aplicar ainda mais as suas armas económicas [10]. Este foi um momento de viragem para muitos na China, dada a amplitude e a profundidade destas ações para controlar a exportação de chips avançados e dos equipamentos que os fabricam para a China. Nas palavras do principal diplomata da China, Wang Yi, “os EUA devem pôr termo à sua política de contenção e de supressão da China e abster-se de criar novos obstáculos às relações bilaterais. Os EUA introduziram novos regulamentos de controlo das exportações e restrições aos investimentos na China, que violam seriamente as regras do livre comércio e prejudicam gravemente os legítimos direitos e interesses da China” [11]. Esta ação dos EUA estimulou a China a modificar e expandir o seu próprio regime de controlo das exportações para lhe dar mais meios de retaliação e alavancagem. É importante ressaltar que a dinâmica de ação e reação resultante pode também ter catalisado a mudança mais recente da China de usar os controles de exportação como uma ferramenta puramente reativa para uma postura mais proativa, especialmente no final de 2024 e no início de 2025.
O Arsenal Económico
O que surgiu em resultado destes quatro acontecimentos? A partir de 2018, durante o primeiro governo Trump, a China começou a desenvolver um novo conjunto de instrumentos de concorrência económica e a coerção. Quando Biden assumiu a Presidência em 2021, a China refinou esses instrumentos e desenvolveu novos em resposta às ações de Biden relacionadas com a concorrência tecnológica e com as preocupações com os direitos humanos na China (por exemplo, a repressão dos uigures).
(continua)
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Notas
- Bonnie S. Glaser, “China’s Coercive Economic Diplomacy: A New and Worrying Trend,” Center for Strategic and International Studies, August 6, 2012, https://www.csis.org/analysis/chinas-coercive-economic-diplomacy-new-and-worrying-trend; James Reilly, “China’s Economic Statecraft: Turning Wealth into Power,” Lowy Institute, November 26, 2013, https://www.lowyinstitute.org/publications/china-s-economic-statecraft-turning-wealth-power; Peter Harrell, Elizabeth Rosenberg, and Edoardo Saravalle, “China’s Use of Coercive Economic Measures,” Center for a New American Security, June 11, 2018, https://www.cnas.org/publications/reports/chinas-use-of-coercive-economic-measures; European Parliamentary Research Service, “China’s Economic Coercion: What It Is and How to Counter It,” European Parliament, November 15, 2022, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/738219/EPRS_BRI(2022)738219_EN.pdf; Fergus Hanson, Emilia Currey, and Tracy Beattie, “The Chinese Communist Party’s Coercive Diplomacy,” Australian Strategic Policy Institute, September 1, 2020, https://ad-aspi.s3.ap-southeast-2.amazonaws.com/2020-08/The%20CCPs%20coercive%20diplomacy_0.pdf?VersionId=4M_JTUAd05Bjek_hvHt1NKKdCLts4kbY; William Piekos, “Investigating China’s Economic Coercion,” Atlantic Council, November 6, 2021, https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/report/investigating-chinas-economic-coercion/; Andrye Wong, Leif-Eric Easley, and Hsin-wei Tang, “Mobilizing Patriotic Consumers: China’s New Strategy of Economic Coercion,” Journal of Strategic Studies46, no. 6–7 (2023): 1287–1324, https://doi.org/10.1080/01402390.2023.2205262.
- Para as reações à China de países específicos, ver : Andrye Wong, “Peddling or Persuading: China’s Economic Statecraft in Australia,” Journal of East Asian Studies21, no. 2 (2021): 283–304, https://doi.org/10.1017/jea.2021.19; Darren J. Lim, “Chinese Economic Coercion during the THAAD Dispute,” The Asan Forum, December 28, 2019, https://theasanforum.org/chinese-economic-coercion-during-the-thaad-dispute/. Para as reações gerais ver : Matthew Reynolds and Matthew P. Goodman, “Deny, Deflect, Deter: Countering China’s Economic Coercion,” Center for Strategic and International Studies, March 21, 2023, https://www.csis.org/analysis/deny-deflect-deter-countering-chinas-economic-coercion.
- Henry Farrell and Abraham L. Newman, “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security, Vol. 44, No. 1 (Summer 2019), pp. 42–79, doi.org/10.1162/ISEC_a_00351; Henry Farrell and Abraham L. Newman, Underground Empire: How America Weaponized the World Economy,(New York : Henry Holt and Company, 2023).
- Para um relato completo deste período, ver Bob Davis and Lingling Wei, Superpower Showdown, (New York, NY: Harber Business, 2020).
- US Department of Commerce, Bureau of Industry and Security, “Entity List,” https://www.bis.gov/entity-list#:∼:text=The%20%22Entity%20List%22%20is%20a,for%20certain%20technologies%20and%20goods.
- US Department of Commerce, Bureau of Industry and Security, “Addition of Entities to the Entity List,” Federal Register, May 21, 2019, https://www.federalregister.gov/documents/2019/05/21/2019-10616/addition-of-entities-to-the-entity-list.
- “中国将建立‘不可靠实体清单’制度” [“A China vai criar um sistema de ”lista de entidades não fiáveis”], Xinhua, May 31, 2019, https://www.gov.cn/xinwen/2019-05/31/content_5396453.htm.
- “中国的反外国制裁法是应对遏制打压的防御措施” A lei chinesa de sanções contra os estrangeiros é uma medida defensiva contra a contenção e a repressão] Xinhua, March 4, 2022, http://www.news.cn/politics/2022-03/04/c_1128436891.htm.
- 习近平, 高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告 [“Xi Jingping, Manter a Grande Bandeira do socialismo com características chinesas e esforçarmo-nos em unidade para construir um país socialista moderno em todos os aspetos-relatório ao 20o Congresso Nacional do Partido Comunista da China] Xinhua, October 25, 2022, https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.
- Comunicado de imprensa do Ministério do Comércio que descreve os novos controlos das exportações. Ver https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/about-bis/newsroom/press-releases/3158-2022-10-07-bis-press-release-advanced-computing-and-semiconductor-manufacturing-controls-final/file.
- Sobre a resposta do governo chines ver: Ministério Chinês do Comércio, “商务部新闻发言人就美商务部升级半导体等领域对华出口管制并调整出口管制‘未经验证清单’应询答问” [“O porta-voz de MOFCOM responde ao Departamento americano do Comércio quanto aos controlos reforçados das exportações de semicondutores do Departamento de Comércio dos EUA e aos ajustamentos à lista não verificada”], October 10, 2022, https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/10/content_5717114.htm; Ministério Chinês dos Negócios Estrangeiros, “2022年10月8日外交部发言人毛宁主持例行记者会” [“[“Conferência De Imprensa Regular do porta-voz do Ministério das Relações Exteriores Mao Ning em 8 de outubro de 2022”], https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/202210/t20221008_10779681.shtml; Chinese Ministry of Foreign Affairs, “王毅同美国国务卿布林肯通电话” [“Wang Yi Conversa telefónica com o Secretário de Estado americano ”], October 31, 2022, https://www.fmprc.gov.cn/wjbzhd/202210/t20221031_10794377.shtml.
Os autores
Evan Sabino Medeiros é um académico americano de Relações Internacionais que atualmente atua como Presidente da Penner Family em Estudos Asiáticos na Walsh School of Foreign Service e Distinto Membro da Cling Family em estudos EUA-China na Universidade de Georgetown. É também conselheiro sénior do Asia Group, membro sénior de política externa do Asia Society Policy Institute Center for China Analysis, membro sénior não residente do Carnegie Endowment for International Peace Asia Program, membro do Conselho de administração do National Committee on U.S.-China Relations, membro do Conselho Consultivo Internacional do centro de geopolítica da Universidade de Cambridge, membro vitalício do Council on Foreign Relations e membro do Conselho da Blackberry Government Solutions.
Andrew Polk é co-fundador e chefe de investigação económica da Trivium China, uma empresa de consultadoria estratégica com sede em Pequim. Antes de fundar a Trivium, Polk foi diretor da China na Medley Global Advisors, onde assessorou gestores de ativos e fundos de hedge sobre a evolução da economia e dos mercados financeiros da China. Anteriormente, foi economista residente na China do Conference Board do Centro de Economia e Negócios da China, onde conduziu análises económicas sobre a economia chinesa para clientes empresariais. Polk é co-autor de The Long, Soft Fall in Chinese Growth (the Conference Board, 2015) e mantém uma profunda rede de contactos profissionais nas comunidades oficiais, académicas e empresariais da China—construída ao longo de uma década a viver na China e a trabalhar em questões da China. Outros cargos de pesquisa que ocupou incluem passagens pelo Instituto de Finanças Internacionais e pelo Departamento do Tesouro dos EUA. Possui Mestrado em Economia e Relações Internacionais pela Johns Hopkins School of Advanced International Studies.