Por Júlio Marques Mota
Texto 2
Migração Interna de Trabalhadores na China: evolução, distribuição geográfica e políticas
Kam Wing Chan
O sistema hukou e definições de migrantes
Qualquer análise séria acerca da migração chinesa deve começar por procurar compreender o que se entende por hukou (registo da casa), e qual a sua relação com a migração. Desde há muito tempo que, na China, a migração tem sido uma área de forte controle estatal e as regras da regulação estatal ainda estão activas na actualidade. Para que as pessoas possam mudar a sua residência permanente é necessário que obtenham aprovação de uma ou mais autoridades. A mudança de residência é considerada legal, se for oficialmente aprovada e registada junto das autoridades da segurança pública. Para os residentes urbanos, a mudança de residência na mesma cidade (ou seja, movendo o seu hukou para uma nova morada), porque mudaram de local de habitação (pessoas que se deslocam para um novo apartamento), ou mudança de residência causada, por exemplo, pelo casamento geralmente é autorizada. A mesma facilidade é também dada à população rural que se desloca dentro das mesmas zonas rurais por efeitos de casamento ou por motivos familiares de outra ordem. No entanto, qualquer movimento formal (ou “permanente”) entre cidades, entre zonas urbanas, entre zonas rurais e urbanas é fortemente regulamentado e exige a posse de uma autorização de migrar (“a migration permit”) emitida pelas autoridades de segurança pública. A autorização só é concedida quando há boas razões, especialmente quando a deslocação é, ou pelo menos não está em contradição, com os interesses do Estado Central ou mesmo local, definido pelas várias leis estabelecidas na regulação dos movimentos das pessoas, como por exemplo as políticas que pretendem controlar o crescimento das grandes cidades.
Portanto, para uma pessoa normal, sem contactos oficiais, conseguir uma autorização para migrar das zonas rurais para as urbanas ou das cidades pequenas para as grandes ainda é muito difícil, se não totalmente impossível. O sistema hukou funcionou, de facto, na era da pré-reforma, como um mecanismo de passaporte interno e ainda hoje tem muitas funções semelhantes, embora os agricultores possam agora viajar para muitos locais para terem um emprego ou para permanecerem de modo “temporário” — ou seja, sem hukou local — o que significa que são inelegíveis para muitos dos benefícios e dos direitos dos moradores comuns.
Ao nível administrativo e a nível operacional, as migrações das zonas rurais para as zonas urbanas tem duas etapas: a conversão do seu estatuto de rural para o estatuto de urbano e a obtenção da autorização da permissão para se movimentar numa específica zona urbana.
Esta última etapa — a obtenção de hukou local — é o resultado substantivo. Portanto, podemos distinguir os migrantes hukou e os não-hukou consoante têm hukou local ou não local para se poderem movimentar. Duas categorias de imigrantes podem ser então diferenciadas:
a) A migração com “direitos de residência local (Bendi) hukou ou sem residência local permanente (migration hukou);
b) Migração sem residência hukou (non hukou migration).
Na China, oficialmente só a migração hukou é considerada como qianyi (“migração”). Todos as outros são simplesmente consideradas renkouliudong (ou movimento da população ou “flutuante”), o que implica um baixo grau de permanência esperada: as pessoas em trânsito não são supostas (e legalmente não têm direito) estarem de modo permanente no local de destino e, portanto, são frequentemente chamadas de “migrantes temporários”, apesar do facto de muitos imigrantes não-hukou poderem estar durante anos no local de destino. À migração hukou, por outro lado, é dado apoio do Estado e cai dentro da migração “planeada” (a categoria Jihua qianyi), enquanto a população flutuante está fora dos planos do Estado. Para o governo, e do ponto de vista administrativo, a diferenciação entre o hukou e o não-hukou é a questão mais importante. O sistema hukou chinês permanece essencialmente como sendo o registo de estatísticas do hukou (a partir da população de jure) e, mais recentemente, regista também os dados da população não-hukou. Desde o início dos anos 80, juntamente com as reformas, os investigadores e órgãos encarregados das estatísticas também começaram a recolher informações sobre os imigrantes com base numa base de facto, através dos seus vários tipos de inquéritos.
As políticas recentes
A migração afecta e é afectada por muitas coisas na China. Isto pode ser visto na centralidade do sistema hukou, que é essencialmente um sistema de regulação da migração na sociedade e da economia chinesa ao longo dos últimos cinquenta anos. Podíamos olhar para muitas das políticas que são relevantes, mas o espaço limitado leva-me a que me concentre em dois aspectos importantes que eu acredito que estão no cerne da migração na China e estão intimamente relacionados com as recentes preocupações do governo sobre as grandes diferenças de rendimento entre ricos e pobres (especialmente imigrantes) no país. Gostaria de usar aqui algumas das minhas recentes pesquisas para os examinar. Em primeiro lugar, falaria sobre a migração e as disparidades regionais. A grande preocupação agora tem a ver com as enormes disparidades económicas entre as regiões costeiras e do interior. A maioria dos estudos existentes têm a ver com as migrações e as longas distâncias (interprovíncias) centra-se na ideia de que o aumento da emigração de longa distância é devido ao agravamento das desigualdades de rendimentos entre regiões na década de 90. Chan e Wang mostraram recentemente que o prévio conhecimento do alargamento das disparidades regionais, que foi observado no período 1995-2000, foi construído na base de uma série defeituosa de dados estatísticos sobre a população das províncias. Os resultados destas séries exageraram a desigualdade interprovíncias, em 2000. A sua análise mostra que é provável que as disparidades económicas regionais na China, medidas pelo índice de desigualdade escolhido, depois de um aumento significativo no primeiro semestre de 1990, tenham começado a estabilizar-se em meados de 1990 e mantiveram basicamente o mesmo valor desde então. Um dos principais factores explicativos para o facto das diferenças regionais permaneceram estáveis entre 1995 foi o desenvolvimento da migração de longa distância. A história contada em Chan e Wang (2005) é que a migração e desenvolvimento regional na China estão intimamente relacionados ao longo dos últimos vinte anos, e isto é coerente com os argumentos apresentados por Wang e por Hui (2004). Naturalmente, é preciso ser cauteloso a interpretar esse tipo de “média” de dados sobre as disparidades regionais em populações rurais e urbanas, conforme definido pelo sistema hukou, uma vez que se trabalha em dois estratos amplamente separadas (Chaneal, 1999; Li, 2005).
A grande preocupação do governo central quanto às desigualdades regionais na década de 90 também levou a um dado número de programas e esforços, tais como a introdução de novas reformas fiscais, em 1994, em que se dá a recentralização do poder de imposição de impostos e se expandiu consideravelmente a sua capacidade de redistribuição (Wong, 1997). Mais evidente ainda, desde 1998, têm sido introduzidas uma série de novas políticas e programas destinados a melhorar as áreas pobres. As mais importantes incluem o estímulo fiscal em 1998 para combater os efeitos da crise financeira asiática e o impressionante “Programe de Desenvolvimento do Ocidente” (“Western Development Program”), em 1999. Uma grande conquista foi a rápida difusão da educação básica em muitas províncias pobres (daí o nivelamento da educação básica entre as províncias), como se indica no índice de dados da educação provincial para 1990 e 1995 (PNUD, 1999, Chan e Wang, 2008). A maioria dos observadores concorda que a nova administração sob a orientação de Hu Jintao e Wen Jiabao tem estado a dar mais atenção e a canalizar mais recursos para as áreas rurais e nas províncias mais pobres.
Portanto, é razoável supor que a rápida expansão da base educacional em várias províncias pobres terá pavimentado o caminho para um posterior e mais rápido desenvolvimento nas províncias, em parte, através do mecanismo de migração de longa distância, como se indicou acima. O caminho para o desenvolvimento, ordenado nesta sequência — obtenção de uma educação básica, em seguida, (para alguns) a participação na migração e, finalmente, alcançar rendimentos mais elevados — é bastante familiar quer a nível pessoal ou regional em muitas partes da China e talvez no mundo também. Esta história do desenvolvimento económico também é consistente com a ênfase no desenvolvimento do capital humano. O capital humano inclui não apenas a educação, mas igualmente importante, a migração — que oferece oportunidades de emprego e oferece também a acumulação de competências), como tem sido cada vez mais reconhecido por especialistas do desenvolvimento do Terceiro Mundo (PNUD, 2005). Enquanto a China tem feito grandes progressos na difusão da educação básica nas províncias pobres ao longo das últimas duas décadas, a nova frente de luta contra a desigualdade está agora ao nível mais elevado de educação. Wang e Chan (2005) e Wang (2005a), por exemplo, mostram que o sistema de admissão às faculdades e para angariar estudantes aplicado pelas melhores universidades da China, em 1999 e 2000, foi fortemente enviesado a favor das grandes cidades e de muitas províncias costeiras.
O segundo aspecto está relacionado com a migração hukou. É composto por duas partes: a primeira, tem a ver com as migrações que envolvem a conversão de hukou e a segunda tem a ver com as políticas que melhoram as condições dos migrantes sem hukou local (migrantes não-hukou). O primeiro tem sido objecto de muita atenção nos últimos cinquenta anos, o sistema hukou está no cerne do sistema chinês que institucionaliza a exclusão e a discriminação. Não passa de retórica os textos na imprensa sobre as reformas recentes para abolir a instituição do hukou (ver Reuters, 2005; Kahn, 2005). A questão é bastante complicada, como o são muitas coisas na China de hoje. Chan e Buckingham sobre esta questão mostram que as novas iniciativas foram muito mal entendidas. Quase todas as alterações ao sistema hukou e as várias iniciativas desde a década de 90 tiveram apenas um impacte marginal no que diz respeito ao enfraquecimento das bases do sistema — ou seja, a separação dos dois segmentos da população (em sentido lato, rural e urbana) e a discriminação baseadas neste sistema. O sistema hukou, directa e indirectamente, continua a ser uma enorme parede para impedir a população rural na China de viver na cidade e para manter a população das zonas rurais e urbanas em regime de apartheid. Wang (2005b), na sua anterior avaliação do sistema, considerava-o “adaptado e ajustado”, mas “vigilante e bom”, continua a ser verdade ainda hoje.
A única alteração significativa reside na administração do sistema. Diversas iniciativas recentes que visam a descentralização do poder decisório de concessão de cartão hukou do governo para os governos locais aboliam também o controle das quotas, e que foram criadas inicialmente para ser detidas pela Governo Central. Os governos das cidades usaram esses novos poderes, principalmente para atrair os muito ricos e de elevado nível de formação (através da concessão de hukou permanente local, principalmente para aqueles que são muito ricos e que são capazes de comprar um apartamento de luxo no mercado ou realizar investimentos significativos para abrir um negócio, ou ainda para aqueles que possuem diplomas ou qualificações profissionais) e para aqueles que são membros da família imediata (cônjuge e filhos, em geral) dos residentes urbanos. Contudo, existe agora algum abrandamento do sistema de migração hukou para a maioria dos três grupos acima. Um punhado de cidades utilizou diversos sistemas para permitir que um número limitado de trabalhadores migrantes de baixas qualificações adquiriu o hukou da cidade no início de 2000 (Shijiazhuang, na província de Hebei é o exemplo mais famoso). Mas esses esquemas eram muito limitados nos seus objectivos e foram de curta duração tendo sido rapidamente abandonados. Para mais de 100 milhões de trabalhadores migrantes rurais, na sua maioria pobres, a possibilidade de adquirir o direito de hukou de cidade não melhorou na base destas novas iniciativas. Os critérios de admissão estabelecidos pelo governo local estão claramente longe de serem alcançados pela grande maioria de migrantes camponeses comuns. Chan e Buckingham (2008) mostram que essas condições de admissão ao abrigo da nova regulação que representa uma abordagem mais “empresarial” para o governo local (cidade), têm realmente reduzido as possibilidades dos migrantes pobres poderem obter o cartão hukou de cidade.
(Continua)