Selecção e tradução por Júlio Marques Mota
O FUTURO DO EURO – II
Por Jacques Mazier
JUNHO 2013
(ESTE TEXTO FOI ENVIADO À PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA SOLICITANDO QUE SEJA DISTRIBUÍDO PELOS GRUPOS PARLAMENTARES)
(continuação)
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A panela de pressão europeia
A construção europeia, e em particular a zona euro, está num impasse. A estratégia dos governos europeus reduz-se a dois eixos de acção: a generalização de políticas de austeridade para realizar as políticas de deflação interna (ou seja, a redução de salários, do emprego e dos preços) e para conseguir a redução dos défices públicos; o estabelecimento, através de etapas sucessivas e sob coacção, de novas instituições ou normas europeias para fornecer financiamento aos países em dificuldade. A vigilância das políticas orçamentais foi reforçada no quadro da reforma da governação europeia, conhecida como a reforma do “six pack”, que estabelece as regras de vigilância orçamental e económica e que entrou em vigor em Dezembro de 2011 (consideração de novos indicadores, os défices correntes e a dívida pública, em especial, e o procedimento do “primeiro semestre” destinado a enquadrar as políticas orçamentais nacionais). O Tratado orçamental prolonga esta orientação, mas, centra-se somente na questão da disciplina orçamental e impõe o respeito pela chamada “regra de ouro” através da exigência de uma dimensão constitucional. Só os países que respeitem o Tratado orçamental irão receber financiamento através do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE).
A via é das mais estreitas e o processo de reformas institucionais está longe de se ter concluído. Tudo contribui para o bloqueio do crescimento, especialmente na Europa do Sul, tornando-se problemática a gestão da dívida pública onde se concentrou a maior parte da atenção. Esta estratégia só se pode compreender de um duplo ponto de vista, o dos países da Europa do Norte e o da “elite europeia”, ou seja, o das classes dirigentes e o da tecnocracia Europeia. Os primeiros conseguem tirar as suas castanhas do lume, mesmo se sofrem devido ao rescaldo do colapso do crescimento no Sul. A “elite europeia” utiliza o contexto da crise para dar mais um outro passo na implementação de políticas liberais: redução das despesas sociais, o que irá aumentar a desigualdade e levar as famílias a recorrerem mais aos seguros privados, enquadramento orçamental mais rigoroso que irá reduzir o papel do Estado e irá igualmente reduzir as despesas portadoras de futuro na educação e na investigação, a continuação ou o relançamento de operações de privatização, a recusa em harmonizar a fiscalidade europeia, para tributar mais os rendimentos de origem financeira, os altos rendimentos e as heranças importantes que beneficiaram da considerável redução de impostos, flexibilidade acrescida do mercado de trabalho, ausência de medidas restritivas e vinculativas em matéria de regulação da finança cuja liberalização desde o início da década de 1980 tem estado no centro dos principais desequilíbrios.
Verdade seja dita, até mesmo a “elite europeia” tem dúvidas sobre a viabilidade dessa estratégia. As tensões têm claramente aumentado desde Julho de 2011, na sequência da degradação da situação económica na Europa, ligada esta à generalização dos planos de austeridade, com os ataques feitos contra a dívida espanhola e italiana e contra os bancos europeus muito expostos a essas dívidas. Sob a pressão dos mercados, as medidas adoptadas desde o último trimestre de 2011 ajudaram a ganhar tempo e antes da forte subida da pressão na panela de pressão. Uma nova etapa está a ser agora traçada, tomada no sentido de “mais federalismo”. Mas é um federalismo particular, de tipo financeiro, que assume diferentes formas.
O BCE primeiramente experimentou uma nova política, oferecendo créditos a 3 anos e a 1% aos bancos europeus em duas ocasiões, ou seja, em Dezembro de 2011 e em Fevereiro de 2012 num montante considerável de 1 milhão de milhões de euros. Essa política destinava-se quer a restaurar a confiança no sector bancário europeu, abalado com a repercussão da crise da dívida no segundo semestre de 2011, quer a criar condições mais favoráveis para a retoma do crédito quer ainda a relaxar as taxas sobre a dívida pública, na esperança de que os bancos iriam tirar proveito das diferenças de taxas para comprar os títulos públicos. Não houve nenhuma solução milagrosa mas sim um ganho de tempo. A confiança foi pelo menos parcialmente restaurada; houve grandes quantidades de títulos espanhóis e italianos que foram comprados, o que permitiu relaxar, momentaneamente, as taxas, com um risco de vulnerabilidade acrescida dos bancos em caso de recaída. Mas a retoma do crédito não poderia ocorrer na situação conjuntural presente.
A mutualização da dívida europeia através da emissão de euro-obrigações foi avançada com diferentes variantes. Uma mutualização completa seria difícil de imaginar. O seu montante seria considerável. Isto traduzir-se-ia numa flexibilização e redução substancial dos encargos para os países mais endividados, em detrimento dos mais “virtuosos”. Estes últimos deveriam ter de suportar taxas de juros que, mesmo sendo baixas, seriam mais altas do que aquelas de que gozam actualmente. Isso exigiria a criação de uma Agência Europeia da Dívida com um controlo rigoroso das políticas orçamentais nacionais, o que privaria os Estados de toda e qualquer possibilidade de política orçamental autónoma. Uma mutualização das dívidas situadas abaixo de 60% do PIB seria uma grandeza menor, com consequências vizinhas em termos de controlo das políticas nacionais. As dívidas superiores a 60% suportariam taxas de juro muito elevadas com risco de ataques especulativos, o que torna esta solução muito pouco atractiva. Uma outra proposta seria limitar, pelo contrário, a mutualização apenas à fracção das dívidas que ultrapassam o limite de 60%. O montante seria, pois, menor. Um tal mecanismo ajudaria largamente a Itália, mas menos a Espanha. Numa perspectiva de redução de dívida pública a longo prazo, tais euro-obrigações seriam destinadas a desaparecer. Em suma, as euro-obrigações não são a solução milagrosa. Elas contribuiriam para financiar os desequilíbrios estruturais mas só os reduziriam até ao nível dos excessivos encargos financeiros dos países do Sul, o que na verdade não é negligenciável (da ordem de 2 a 3% do PIB). O crescimento continuaria a ser mais forte no Norte do que no Sul. Face à oposição alemã, a ideia foi adiada sine die, em Julho de 2012, mas poderá vir a ser retomada sob uma outra forma.
O MEE será posto a funcionar mais rapidamente do que a data inicialmente prevista. Este oferece empréstimos a países em dificuldade a taxas de juros razoáveis ou pode mesmo comprar os seus títulos do Tesouro forçando-os, em troca, a um controlo rigoroso da política orçamental no âmbito do Tratado orçamental. As principais limitações são a baixa quantidade de fundos disponíveis (400 mil milhões de euros) em comparação com os riscos potenciais e o facto de que, para o restante, os países terem de continuar a financiar-se no mercado financeiro com as mesmas condicionantes que actualmente (os créditos do MEE são prioritários relativamente aos credores privados).
Apesar da reticência alemã, foi lançado um projecto de União Bancária em Julho de 2012. Este projecto inclui a supervisão de todos os bancos pelo BCE, a fim de quebrar o círculo vicioso que tem estado a ligar a crise da dívida pública com a crise bancária. O projecto é grande e complexo. Este abrange também a garantia dos depósitos e os modos de intervenção em casos de crise. A sua implementação efectiva condiciona a possibilidade de ajudas directas provenientes do MEE aos bancos em dificuldade sem se passar pelo canal orçamental.
A recompra dos títulos dos países em dificuldade pelo BCE e sem limitação é a resposta mais abrangente (“a arma nuclear”, segundo alguns). No entanto, a experiência da “flexibilização quantitativa” do Banco Federal americano, que praticou essa política em grande escala, mostra bem os seus limites, com um aumento no volume dos activos do FED, o que desequilibra cada vez mais o seu balanço. Além disso, em caso de comprometimento do BCE na recompra dos títulos sem limitação, a contrapartida só poderia ser um maior controlo das políticas orçamentais cujo princípio e cujas modalidades concretas levantam múltiplos problemas. Apesar da oposição do Bundesbank, este princípio da intervenção do BCE foi aprovado em Setembro de 2012, mas é bastante restritivo, uma vez que só se aplica apenas aos países que tenham celebrado um acordo no âmbito do MEE.
A ideia subjacente segundo a qual as medidas de natureza financeira (Eurobonds e mutualização da dívida pública, recompra sem restrição de títulos pelo BCE, o MEE ou mesmo um incumprimento soberano negociado para os países mais afectados) seriam suficientes para ultrapassar a crise na zona euro não é mesmo nada convincente. Esta crise tem por base desequilíbrios estruturais relacionados com a heterogeneidade dos países da zona euro e com as evoluções duradouramente assimétricas que os caracterizam. Fazer coexistir na mesma área monetária países tão diversos como a Grécia, Portugal e a Alemanha é difícil, se não mesmo impossível, na ausência de medidas adequadas para reduzir as divergências entre eles.
Face a estes problemas, o “federalismo financeiro” não é suficiente. Mesmo se estas medidas são, por vezes, necessárias e úteis elas não resolvam os problemas a longo prazo resultantes da heterogeneidade da zona euro. O edifício europeu aparece como sendo fundamentalmente frágil e isso ajuda a explicar a recorrência dos ataques.
Para conter o aumento da pressão na panela de pressão europeia, algumas propostas tentaram acrescentar a componente do crescimento: o alargamento do papel do Banco Europeu de Investimento, a emissão de obrigações ligadas a projectos (“project bonds”) para financiar programas de investimento em infra-estruturas, em energias renováveis e relacionados com a transição ecológica. Um tal relançamento da economia pelo investimento coloca dois tipos de problemas. Os prazos de aplicação são relativamente longos, enquanto os factores de bloqueio são muito fortes no curto prazo. Salvo esforço de programação, ou mesmo de planeamento, em grande escala, o impacto macroeconómico de um tal programa de apoio para o crescimento pode ser limitado. Os obstáculos são consideráveis e uma tal programação de investimento de longo prazo está longe de ser consensual.
A curto e a médio prazo tudo, ou quase tudo, contribui para uma travagem cumulativa do crescimento. Os factores potenciais de retoma residem na programação dos investimentos, como descrito acima e num aumento dos salários na Europa do Norte e, em primeiro lugar, na Alemanha. Nada pode ser considerado como adquirido nesta área. Em França, o mais recente avatar foi o “choque de competitividade”, que faz o balanço dos constrangimentos bem reais com que se tem confrontado o sector exposto da economia francesa. Mas a medida adoptada, um crédito fiscal concedido às empresas sem contrapartida, não está à altura dos problemas (20 mil milhões de euros representam cerca de 1% do PIB, enquanto a perda de competitividade ligada à sobrevalorização do euro francês exigiria um esforço da ordem de 5% do PIB, ou seja cinco vezes mais) e nem sequer é apropriado na forma. Os riscos de estagnação e mesmo de recessão sustentável são evidentes, com uma crescente divergência entre a Europa do Norte e a Europa do Sul. Neste contexto, o rebentamento da zona euro não pode ser excluído, em caso de crise num país da Europa do Sul que tenha atingido os seus limites de resistência.
Mesmo se os desequilíbrios correntes forem reduzidos, os desequilíbrios na balança de pagamentos continuam a aumentar. O BCE desempenha aqui o papel de câmara de compensação e regista no seio do seu Sistema TARGET (1) (ou seja, para cada país, a soma da balança corrente e das entradas líquidas de capitais medidas somente ao nível das trocas intra-europeias) os excedentes do Norte e os défices do Sul. Até 2008 os défices correntes do Sul foram compensados por capitais vindos do Norte, se bem que o TARGET estivesse próximo do equilíbrio. Já não é a mesma coisa desde 2009. Os défices e os excedentes registados ao nível do TARGET reflectem as saídas líquidas de capital do Sul para o Norte, que não são sustentáveis indefinidamente. No caso americano, com o Fedwire, o equivalente TARGET europeu, existem mecanismos de controlo ao nível dos bancos centrais regionais. As balanças são levadas a uma situação próxima do equilíbrio em cada ano, através de incitações junto dos bancos locais para contribuir para o financiamento dos desequilíbrios intra-regionais e, acima de tudo, através de transferências de activos entre os bancos centrais regionais. Tais mecanismos de ajustamento não existem na zona euro e só muito dificilmente poderiam ser considerados, dada a natureza inacabada da integração europeia. O BCE (2013) somente pode reconhecer a existência destes desequilíbrios, mas subestima a sua importância. A solução proposta para reduzir estes desequilíbrios é sedutora e calmante: atacar as raízes da crise! Reforçar as políticas orçamentais, restabelecer a confiança no sistema bancário, reduzir a segmentação dos mercados financeiros, reforçar a supervisão bancária.
(continua)
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(1) – TARGET: “Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer”
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