Selecção, tradução, adaptação e notas adicionais de Júlio Marques Mota

A inexacta ciência de calibrar a política fiscal

Bill Mitchell, The inexact science of calibrating fiscal policy

Billy Blog, 2 de Dezembro de 2014

(CONTINUAÇÃO DO TEXTO de BILL MITCHELL)

…

A taxa de desemprego agrava-se ou fica na vizinhança do valor actual. A Europa continua na sua absurda abordagem do que deve ser a sua organização socioeconómica.

A propósito do texto editado ontem – The Australian economics media guilty of false reporting – em que escrevi sobre os défices estruturais, penso que este poderia ser útil para explicar o que são essas artimanhas metodológicas e para demonstrar como elas podem ser enganadoras.

Se alguém alguma vez pensou que todas estas regras orçamentais e os bancos de dados de apoio para os implementar são de uma maneira ou de outra de valor científico, pense duas vezes. No mínimo, dizer que é arbitrário é fazer uma descrição bem eufemística para os classificar!

Então vamos tentar manter isto o mais simples que nos for possível.

Servirmo-nos, como preparação técnica sobre este tema, do capítulo de uma publicação da Comissão Europeia – Part III Measuring the fiscal effort – será muito útil.

Outro material de fundo pode ser encontrado nesses blogs – Structural deficits – the great con job! e Structural deficits and automatic stabilisers.

Recordando o texto de ontem (que resume os anteriores dois textos citados acima), a diferença conceptual entre o que é cíclico e o que são  componente estruturais do saldo orçamental  publicado é o seguinte:

• O saldo orçamental publicado diz-se estar em défice quando o governo gasta mais do que recebe através de receitas (reconhecendo que o termo ‘receita’ pode ser um termo contaminado no caso de um governo que pode emitir moeda para não enfrentar restrições de financiamento). Um excedente orçamental significa o caso contrário, ou seja, as receitas recebidas são superiores às despesas públicas efectuadas.

• Um défice significa que o sector governo está a contribuir para a despesa total em termos líquidos e assim está a ajudar o crescimento económico, enquanto que um excedente significa o oposto. As mudanças nas posições de défice/excedente indicam a direcção do impacto. Assim se o défice está a ser reduzido, a despesa pública líquida é mais baixa e este facto pode levar à redução da taxa de crescimento actual, dependendo portanto da resposta da despesa não-governamental.

• No entanto, o total dos impostos recebidos e a despesa pública no quadro de dadas configurações de políticas (taxas, etc.) são muito sensíveis à evolução da economia em termos da fase do ciclo que a economia está a atravessar. Quando a evolução do PIB em termos reais e do crescimento do emprego são fortes, os impostos recebidos são mais elevados e os subsídios pagos pela Segurança Social são mais baixos, acontecendo o inverso na situação contrária.

• Assim, uma componente do saldo orçamental publicado é sensível ao ciclo económico e o resultado varia, portanto, sem qualquer alteração discricionária na configuração de política económica assumida pelo governo.

• Compreende-se pois que seja difícil saber se o governo está a escolher estimular ou contrair a economia com a sua configuração de política orçamental, apenas pela consulta aos dados publicados do orçamento em exercício. Um défice crescente poderá estar indicar o estímulo governamental discricionário, mas então isto pode indicar que está a diminuir a despesa privada e podemos ter uma taxa de crescimento global desajustada das necessidades da economia. Ou uma mistura das duas!

• Para possibilitar uma imagem mais clara dos objectivos da política orçamental, os economistas consideraram uma maneira de distinguir o efeito cíclico (considerada a componente dita de estabilizadores automáticos) do efeito da  componente discricionária da situação líquida do Estado no quadro do saldo orçamental público verificado . Ao efeito discricionário, ou seja à componente que reflecte as opções de política orçamental praticadas chama-se défice estrutural ou ainda posição liquida estrutural do Estado, ou seja, o défice global corrigido da situação no ciclo, o mesmo é dizer, corrigido dos efeitos da conjuntura.

• Ao saldo estrutural utilizado era costume chamar-se o saldo do pleno emprego, porque este era calculado tendo em conta o que seria o saldo orçamental se não houvesse nenhum impacto do cíclico económico sobre os dados publicados. Por outras palavras, tendo em conta as decisões actuais sobre os impostos a receber e sobre a despesa pública a realizar, o saldo estrutural seria o saldo orçamental de pleno emprego quando a componente cíclica é, por definição, zero.

Assim, é a isto que se deve chamar de saldo estrutural. A abordagem descendente, “top-down” que é a maneira desde longa data utilizada em calcular o saldo envolve uma série de etapas.

Primeiramente, o nível de actividade de pleno emprego – ou PIB potencial – tem que ser estimado como benchmark contra o que é estimado como sendo as variações da produção imputáveis à posição no ciclo, os efeitos de conjuntura. Na capacidade produtiva potencial, o ciclo da economia é considerado estar no seu pico e neutral relativamente ao saldo orçamental.

Os desvios relativamente ao valor de pico invocam assim os impactos cíclicos não-neutros no resultado orçamental.

O cálculo do défice estrutural gerou um pouco de trabalho dos estatísticos, no passado, com o tratamento e discussão sobre muitas e complexas questões em relação com os ajustamentos relativos à inflação, aos efeitos de termos de troca, às mudanças nas taxas de juro e muito mais.

Muito do debate centrou-se em como calcular o ponto não observado de pleno emprego na economia. Havia uma pletora de métodos usados no período em que verdadeiramente houve pleno emprego, ou seja nos anos 60. Em todos os países se levantaram questões mas tal como todo o trabalho empírico – este é uma ciência suja – assentava-se  em hipóteses e em simplificações. Mas isto é da natureza da vida do economista que trabalha no campo da economia aplicada.

Nos anos 70, uma nova componente ideológica foi incorporada nestes cálculos. Ao mesmo tempo que os governos abandonaram o seu compromisso de trabalhar para alcançar o pleno emprego ( à medida que aumentava o desemprego), o conceito da taxa de desemprego que não acelera a inflação (a NAIRU) era integrado no debate – veja meus blogues – The dreaded NAIRU is still about and Redefing full employment … again!. NAIRU

A NAIRU tornou-se um elemento central na linha da frente no ataque contra a utilização da política orçamental discricionária pelos governos. Argumentou-se, erroneamente, que o pleno emprego não significaria a situação onde haja empregos suficientes para satisfazer as preferências da força de trabalho disponível. Em vez disso, o pleno emprego ocorre quando a taxa de desemprego se situa ao nível em que a inflação permanece estável.

Os teóricos da NAIRU inventaram então um número de razões espúrias (todas elas empiricamente sem nenhum fundamento) para justificar e acentuar de forma continuada a estimativa desta taxa de desemprego a subir com a inflação estável (não observável). Então, na década de 1980, os economistas defendiam que esta taxa rondava os 8%. Agora, os mesmos economistas consideram que esta é de cerca de 5%. Em Espanha as recentes estimativas da Comissão consideraram que a NAIRU subiu de um valor abaixo de 10% para 23 ou 24%. Um cenário semelhante (ridículo) é estimado para a Grécia.

A NAIRU foi severamente desacreditada como um conceito operacional, mas mesmo assim ainda hoje  exerce uma poderosa influência no debate político.

É ainda amplamente utilizada para definir a utilização da capacidade de produção total. Uma economia que está a funcionar ao nível da chamada NAIRU é considerada estar a funcionar ao nível da plena capacidade produtiva.

Claro, os economistas que utilizam estes conceitos continuaram a modificar as suas estimativas da NAIRU, que por sua vez foram acompanhadas por enormes erros-padrão. Estes intervalos de erro nas estimativas significam que as taxas calculadas podem variar entre 3 e 13% em alguns dos estudos, o que torna este conceito inútil para fins de política económica .

A razão pela qual que este conceito é utilizado não é pois porque este seja estatisticamente aceitável mas sim porque ele contém todo uma carga ideológica que justifica  o ataque neoliberal contra a intervenção do governo na economia.

Os modelos estatísticos são, na verdade, espúrios e porque eles inflacionam o nível de desemprego que seria consistente com o pleno emprego, [como este se acabou de definir na linha da NAIRU], o que, por sua vez, severamente subestima as receitas fiscais e sobrestima a despesa que seria consistente com o pleno emprego.

Ou seja, estes modelos permitem que os decisores da política económica concluam que o défice estrutural é maior numa situação de défice (menor numa situação de excedente)  do que é na verdade .

Assim, estes modelos sub-avaliam sistematicamente o grau de contracção discricionária que tem origem na política orçamental. [Nota de Tradução: Relembro aqui os multiplicadores muito baixos do FMI e da Comissão]

Isto é a primeira grande questão que resulta da utilização de técnicas ditas descendentes ou de “top-down”.

Como segunda questão, temos que uma vez que o nível do pleno emprego seja aceite, os estatísticos estimam de quanto é que as percepções dos impostos e das despesas sociais são sensíveis às variações do PIB real a partir do nível da plena capacidade produtiva.

Os economistas estimam de quanto é que as receitas fiscais poderão descer/subir por cada variação percentual do PIB real (descer/subir). Eles chamam a isso, elasticidade.

Se, por exemplo, a corrente taxa de imposição fiscal aplicada é igual a 100 e se a receita fiscal varia de 0,5% então por cada variação de 1% do PIB real (como resultado de variações no rendimento) esta resposta é então a elasticidade [ou semi-elasticidade, consoante o caso] .

Então, seja o crescimento do PIB real consistente com o pleno emprego de 3%. O saldo orçamental calculado utilizando as receitas fiscais recebidas e os pagamentos feitos pelo Estado a este nível da actividade seria chamado o saldo estrutural.

O que acontece se o crescimento real do PIB cai para 2%? Nós poderemos esperar que as receitas obtidas pelo Estado caem (para 99,5% do valor anterior), mesmo se as políticas de tributação actuais (taxas, estrutura, concessão de subsídios, etc.) permanecem inalteradas. A descida não tem nada a ver com uma mudança na política – tudo depende da sensibilidade das receitas face ao crescimento real do PIB.

Se nada mais mudou pelo lado da despesa, o saldo orçamental mudará de 0,5% em termos do défice ou em termos de um défice maior. Nós normalmente expressaríamos essa mudança como uma percentagem do PIB nominal, o que significa que a estes 0,5% corresponderia um número diferente, [ou seja a elasticidade seria menor que este valor de 0,5% que é também chamado de semi-elasticidade].

Um exercício semelhante é o do governo se empenhar pelo lado da despesa e estabelecer de quanto é que os pagamentos de apoios de ordem social subirão por cada ponto percentual (p.p.) de descida no crescimento do PIB real (e vice-versa).

A soma dos impostos desce e há aumento de gastos impulsionados pelos desvios das taxas de crescimento do pleno emprego e estas duas componentes são a medida da componente cíclica do equilíbrio orçamental.

Então se o governo está com um pequeno défice orçamental no momento de pleno emprego e como resposta procura corrigi-lo então a economia entra, em seguida, em recessão e o défice aumentará, mesmo se o governo não altera nenhum parâmetro da sua política.

Esta metodologia é a abordagem de ‘top-down’. A Comissão Europeia diz que esta abordagem produz “o saldo orçamental ajustado pelo ciclo” Cyclically-adjusted Balance (CAB)” que:

consiste em remover dos saldos orçamentais verificados o impacto do ciclo de negócios, com base em metodologias estandardizadas… [e]… é interpretado facilmente como o saldo orçamental que prevaleceria se o PIB estivesse ao nível potencial… além disso, a mudança no valor do CAB mede o impacto sobre a posição orçamental, isto é, expressa a mudança no saldo orçamental que não é gerada pela reacção automática do saldo orçamental ao ciclo de negócios. Isto fornece uma medida da impulsão não-automática do saldo orçamental sobre a economia. Um aumento no défice ajustado pelo ciclo fornece um impulso expansivo na economia.

Enfrentam-se diversos problemas com esta abordagem que se somam ao enviesamento ideológico utilizado para calcular o pleno emprego. Que este enviesamento não seja reconhecido pela Comissão Europeia, já não surpreende.

O que a medida das mudanças do saldo estrutural ou no discurso da Comissão que o CAB tenta retratar é a mudança na posição orçamental que é “devida a acções do governo claramente identificadas”.

(continua)

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Para ler a Parte I do trabalho de Bill Mitchell, publicada anteontem em A Viagem dos Argonautas, vá a:

A INEXACTA CIÊNCIA DE CALIBRAR A POLÍTICA FISCAL, de BILL MITCHELL – I

Veja também as notas de Júlio Marques Mota, publicadas ontem em A Viagem dos Argonautas, em:

A INEXACTA CIÊNCIA DE CALIBRAR A POLÍTICA FISCAL, de BILL MITCHELL – II – notas de JÚLIO MARQUES MOTA

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Ver o original em: