A AMÉRICA LATINA SOB O FOGO DO NEOLIBERALISMO, SOB A PRESSÃO DA AUSTERIDADE – VIII – O ACORDO DA ARGENTINA COM O FMI: A AUSTERIDADE EXPANSIONISTA FUNCIONARÁ? – por MARK WEISBROT e LARA MERLING – parte II

 

Argentina’s Deal with the IMF: Will “Expansionary Austerity, por Mark Weisbrot e Lara Merling*

CEPR, 18 de Dezembro de 2018

Selecção e tradução de Júlio Marques Mota

(conclusão)

 

A sustentabilidade da dívida e o programa do FMI

 

O Governo explicita a sua estratégia para restaurar a confiança do mercado num “Memorando de Políticas Económicas e Financeiras” anexo à sua Carta de Intenções para o Acordo de Stand-by de Junho do FMI. O primeiro objetivo é:

Restabelecer plenamente a confiança do mercado através de políticas macroeconómicas que reduzam as necessidades de financiamento do Governo federal e coloquem a nossa dívida pública numa firme trajetória descendente[1].

Neste  observa-se  ainda que “[o] cerne de nosso programa económico é a nossa intenção de acelerar o ritmo a que temos reduzido o défice primário do governo federal desde 2016[2].

Portanto, vale a pena explorar a dinâmica da dívida pública argentina projetada no atual programa e a sua possível relação com a confiança do mercado. A Tabela 3 mostra a dívida pública projetada, bem como os pagamentos de juros e o principal devidos, para os anos de 2018 a 2023, como percentagem do PIB projetado. Também se divide em dívida em moeda estrangeira (principalmente dólares) e em moeda nacional.

É importante notar que essas projeções foram feitas antes do início da crise financeira em abril, e não incluem nenhum empréstimo do FMI. Portanto, elas fornecem um olhar razoável sobre a sustentabilidade da dívida federal antes que o pânico do mercado se tenha instalado.

Como pode ser visto na Tabela 3, o ónus dos juros em moeda estrangeira não foi excessivamente alto, em 1,4% do PIB, e foi projetado para diminuir para 0,7% do PIB até 2023[3]. O ónus da dívida em moeda estrangeira é mais importante do que o da dívida em moeda nacional, uma vez que pode levar a crises na balança de pagamentos, e o governo não pode criar o dinheiro para pagá-la em situações em que isso seria uma política viável.

A carga de juros denominada em pesos-foi de cerca de 1% do PIB e projetada para ser de 0,2% do PIB em 2023[4]. Claramente, essa não era uma carga de dívida grande ou incontrolável.

Além disso, cerca de 40 por cento da dívida do governo federal é devida a várias entidades do sector público e governos provinciais[5]. Esta dívida pode, portanto, ser renovada com bastante facilidade; de facto, no futuro, o FMI assume que não só é renovada a dívida principal como os juros também são capitalizados[6].

Se os outros 60 por cento da dívida pudessem ter sido renovados à medida que vencem, como acontece normalmente, não deveria ter havido qualquer crise financeira este ano. O capital em dívida em 2018 era de 63,4 mil milhões de dólares (10,1 por cento do PIB)[7].  Este foi um pagamento de capital considerável, mas mais uma vez não havia razão óbvia para não ser prorrogado. Foi projetado para cair rapidamente para 19,8 mil milhões de dólares em 2023 (2% do PIB).

As causas da grave crise financeira deste ano não são claras. Os contínuos e planeados aumentos de juros do Federal Reserve (oito desde 2015 e mais esperados para o próximo ano), o aumento do défice na balança corrente e a grande e rápida aceleração do endividamento externo do governo estão entre os mais mencionados[8]. Outros analistas têm argumentado que o governo foi muito fraco e inconsistente no combate à inflação.

Parece claro que o governo cometeu uma série de erros que contribuíram para a crise. O primeiro foi a rápida acumulação de dívida em moeda estrangeira, que aumentou de 35 por cento do PIB em janeiro de 2016, um mês após a posse do presidente Macri, para mais de 60 por cento do PIB em abril deste ano, pouco antes da explosão da crise financeira. Então, quando a crise explodiu, o governo gastou cerca de US$ 16 mil milhões a tentar sustentar o peso,[9] que perdeu cerca de 52,3% do seu valor em relação ao dólar até 28 de setembro[10]. Parece improvável que o peso tivesse caído mais do que isso se o governo tivesse permitido que a moeda flutuasse desde o início. A perda de cerca de US$ 16 mil milhões em reservas foi, portanto, desnecessária; provavelmente contribuiu para a crise e também levou ao empréstimo do FMI, que não apenas aumentou a dívida, mas, como vimos, restringiu as opções políticas do governo no futuro.

No entanto, não está claro que a fuga súbita e rápida da dívida argentina tenha tido uma base racional, além do mesmo tipo de comportamento do rebanho que era evidente, por exemplo, em alguns países, quando a crise financeira asiática se espalhou em 1997-98[11].

Como é acima mencionado, se o principal tivesse continuado a ser renovado durante este ano, o ónus da dívida não se teria tornado insustentável. Embora seja verdade que o aumento das taxas de juros pela Reserva Federal dos EUA deva aumentar gradualmente os custos de financiamento da Argentina em moeda estrangeira, não se espera que isso gere um pânico como ocorreu em maio, pois a carga da dívida do país permaneceu moderada e sustentável, mesmo com alguns aumentos nas taxas de juros que acompanharam os recentes e projetados aumentos de taxas do Fed.

Em 2016, primeiro ano do atual governo, não houve variação da dívida pública em percentagem do PIB. Isso porque as taxas de juros reais negativas – inflação medida pelo deflator do PIB foi de 37,5 por cento em 2016 – reduziram o valor da dívida em relação ao PIB. Isto anulou os outros fatores que aumentaram o rácio dívida/PIB: depreciação do peso[12], crescimento real do PIB[13], o défice orçamental primário, e um efeito residual (3,3 por cento do PIB) que inclui alterações de ativos. A história foi semelhante em 2017, com o rácio dívida/PIB a aumentar apenas 2,6 pontos percentuais, principalmente porque a inflação foi mais baixa e, por conseguinte, o efeito de redução da dívida das taxas de juro reais negativas foi menor.

Em 2018, há um grande salto no rácio dívida/PIB, que aumenta 23.6 pontos percentuais, de 57.6 para 81.2 por cento do PIB. O que é que causou este salto? É quase todo ele o resultado da depreciação do peso[14], que caiu de 18,8 pesos por dólar no final do ano passado para 38,2 em meados de dezembro – perdendo mais de 50 por cento de seu valor em relação ao dólar.

A maioria, se não toda essa depreciação, foi necessária para restaurar uma taxa de câmbio competitiva para a Argentina. Mas isso ilustra uma séria desvantagem de ter uma dívida tão grande em moeda estrangeira.

Mais importante ainda, a Figura 1 mostra que o défice orçamental primário federal contribuiu com apenas 2,7 pontos percentuais do PIB para o aumento do rácio dívida/PIB em 2018. Eliminar isso até ao próximo ano, por si só, terá um impacto insignificante sobre a dimensão da dívida ou da sua sustentabilidade de longo prazo. E ter um excedente primário nos próximos quatro anos será ainda menos significativo.

A justificação professada para essa política atualmente pró-cíclica, que mesmo no melhor dos cenários irá inicialmente retardar ainda mais uma economia que já está em recessão, é novamente baseada na construção da confiança. A ideia é que medidas tão duras convencem os mercados financeiros de que o governo está seriamente empenhado em reduzir o défice orçamental federal antes que a sua dívida se torne insustentável. Nesta base, que alguns podem achar irónica, o programa do FMI está a acelerar a contração orçamental e monetária depois da  economia ter tido um desempenho muito inferior ao projetado pelo FMI alguns meses antes, com base no programa inicial.

De facto, a contração da economia devida à política macroeconómica pró-cíclica pode – em vez de aumentar a confiança dos mercados – miná-la. Isto já aconteceu muitas vezes, incluindo em vários países da zona euro (e, por conseguinte, em toda a economia da zona euro) pós-2010[15]. Na Grécia, por exemplo, as políticas orçamentais pró-cíclicas empurraram a economia ainda mais para uma depressão que durou mais de seis anos, com o rácio dívida/PIB a aumentar com a contração da economia. Embora seja verdade que a Argentina – ao contrário da Grécia ou da Espanha – tem o seu próprio banco central e a sua própria moeda, pelo que deveria estar em condições de utilizar políticas macroeconómicas e cambiais para evitar um resultado tão adverso, neste acordo está a abdicar da maior parte da utilização destas políticas em troca do empréstimo do FMI. As políticas fiscais e monetárias estão delineadas no programa como descrito acima; as políticas cambiais também estão circunscritas no acordo, já que o Banco Central só pode intervir nos mercados cambiais sob certas condições bastante restritivas. Vale  a pena notar que, na recuperação da depressão de 1998-2002, a procura por parte do Banco Central de uma “taxa de câmbio real estável e competitiva” teve um papel significativo[16]; é possível que, no futuro, com a valorização esperada da taxa de câmbio real, esta restrição política possa ser importante. Isto é especialmente verdadeiro dada a necessidade de crescimento das exportações como solução para o défice da balança de transações correntes.

Conclusão

A fuga de capitais que se acelerou no início de maio trouxe à tona a necessidade de mudanças políticas por parte do governo. Há uma necessidade de reduzir a inflação para evitar um ciclo contínuo de depreciação do peso e de aumentos de preços que se alimentam mutuamente; à medida que o peso se desvaloriza, aumenta os preços de importação, o que aumenta a inflação e provoca mais fugas do peso. Como vimos, a depreciação do peso também aumenta o ónus da grande e crescente componente de moeda estrangeira da dívida. O governo também tem que deter o crescimento do défice na balança corrente.

Mas o programa apoiado pelo FMI aborda esses problemas principalmente por meio da contração da economia. Isso criou um novo conjunto de riscos e problemas que podem tornar ainda mais difícil resolver os outros desequilíbrios. Como vimos, as projeções do Fundo para uma rápida recuperação, iniciada poucos meses após a implementação de seu programa em julho, estavam muito afastadas da realidade. O governo e o Fundo dobraram e intensificaram a contração orçamental e monetária. Há boas razões para acreditar que a recuperação projetada para o segundo trimestre do próximo ano – daqui a alguns meses – também será excessivamente otimista.

O Acordo de Stand-By e a revisão de outubro põem a tónica na ideia de  que um dos principais objetivos do programa é “proteger os cidadãos mais vulneráveis da Argentina do peso dessa necessária recalibração política”[17]. Entretanto, dada a perda de receitas durante a recessão e a pressão por cortes na despesa pública para cumprir as metas primárias do programa, isso quase certamente não vai acontecer. Haverá mais sofrimento e dificuldades para milhões de argentinos à medida que o desemprego e a pobreza aumentarem com a recessão. Se o governo se mantiver fiel às metas do programa – ou as intensificar, como em outubro – há um risco de recessão prolongada como em outros países que tentaram a “austeridade expansionista”[18].

 De 1998 a 2002, a Argentina experimentou uma depressão profunda, perdendo mais de 20% do PIB, com a pobreza aumentando de 18,2% para 42,3%[19]. O desemprego atingiu um pico de 21,5%[20]. A grande maioria dessas perdas ocorreu antes da desvalorização (dezembro de 2001) e do incumprimento da Argentina (janeiro de 2002), quando as autoridades – sob acordos com o FMI durante grande parte desse período – tentaram promover uma recuperação económica por meio da contração orçamental e monetária.

Ao contrário do final do século passado, a Argentina ainda não chegou ao ponto em que sua dívida pública é não pagável, embora a avaliação do FMI seja de que “a dívida permanece sustentável, mas não com alta probabilidade”[21]. Nem o governo está preso a uma moeda sobrevalorizada com um sistema de conversibilidade condenado como acontecia no final do século passado. Mas as coisas poderiam ficar muito piores se a atual consolidação orçamental e a pressão monetária assim como a recessão que os acompanha, não conseguir   inspirar a confiança do mercado que com elas se procura alcançar. A recessão pode ser mais profunda e/ou muito mais prolongada do que o projetado, e se a consolidação orçamental continuar a ser praticada, a economia pode ficar presa numa armadilha onde o peso da dívida aumenta com a austeridade. Por todas estas razões e mais algumas, as políticas macroeconómicas prescritas neste programa não valem os riscos e os custos humanos que elas introduzem, e alternativas que não dependam de uma recessão para resolver os desequilíbrios atuais devem ser procuradas.

__________

[1] IMF (2018b), p.72.

[2] IMF (2018b), p.73

[3] Ministerio de Hacienda (2018), IMF (2018c) e cálculo dos autores.

[4] 5 Ibid.

[5] IMF (2018a), p. 21.

[6] IMF (2018a), p. 52.

[7] Ministerio de Hacienda (2018).

[8] Ver Miller 2018.

[9] Graham e Misculin (2018).

[10] BCRA (2018b).

[11] Sachs e Radelet (1998).

[12] Esta desvalorização aumenta o valor da dívida em moeda estrangeira em relação ao PIB

[13] O crescimento do PIB em termos reais foi negativo em 2016 e assim cresceu o rácio dívida relativamente ao PIB

[14] Para 2018 e anos subsequentes, o FMI inclui a contribuição das variações cambiais no residual, na Figura

[15] Veja-se Weisbrot (2015).

[16] Veja-se Frenkel and Rapetti (2008).

[17] IMF (2018a), p. 8

[18] O termo é de Paul Krugman ― veja-se , Krugman (2015).

[19] Os dados de pobreza são da Área da Grande Buenos Aires, que tem cerca de 35% da população da Argentina; dados comparáveis de todos os centros urbanos ou do país não estavam disponíveis para este período.

[20] Weisbrot e Sandoval (2007).

[21] IMF (2018a), p. 21.

***

Fonte: Mark Weisbrot e Lara Merling, CEPR, Argentina’s Deal with the IMF: Will “Expansionary Austerity” Work? Dezembro de 2018. Texto  disponível em: http://cepr.net/images/stories/reports/argentina-imf-2018-12.pdf onde se poderão visualizar as referencias bibliográficas aqui não colocadas  para não sobrecarregar o texto a editar num blog

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Nome completo: João Manuel Pacheco Machado

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