PARECERES DO CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL – Extractos Preparado por: José de Almeida Serra PARTE III

Jas

Vo

PARECER

SOBRE AS

GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2002

(Aprovado na reunião do Plenário de 12.10.2001)

Relatores: Conselheiro Almeida Serra

Conselheiro Valente de Oliveira

outubro de 2001

GOP_2002

Seria de analisar o interesse na criação de uma “célula de prospectiva”, situada na orgânica estatal, formada por profissionais de elevada craveira científica e técnica em áreas relevantes que monitorizam o esforço de reflexão a longo prazo sobre o papel de Portugal no Mundo e as grandes linhas de desenvolvimento político, social e económico do País, devendo a nomeação dos seus principais responsáveis ​​ser consensualizada entre as diferentes políticas, por forma a assegurar a estabilidade e independência. P31

Defesa nacional

Como de muito vem o CES defendendo, como questões militares justificam um debate sério na sociedade e no País, já que, de manifesto, continuar a subsistir entre nós um problema (ou um complexo) em relação às Forças Armadas, sub aparentemente síndromas (suporte ao Regime Anterior, Guerra Colonial, 25 de Abril e vicissitudes subsequentes, Conselho da Revolução) que ainda não foram digeridos pela Sociedade, faltando discutir e preparar consensos sobre o que deve ser umas Forças Armadas operacionais (meios técnicos e humanos, preparação, dimensão, objectivos e estrutura) em Portugal de hoje. Neste contexto, parece que o apoio a avaliação prevista da necessidade de realização do conceito estratégico de defesa nacional que, no entanto, só faz sentido e depende de uma definição prévia estratégica do desenvolvimento e afirmação nacional.

P32 / 33

O documento não faz referência à forma como vai decorrer o reapetrechamento das armadas, ou seja, não que toca ao processo de financiamento do material a adquirir. Importação definir as orientações estratégicas relativamente às contrapartidas que os fornecedores de material devem dar à indústria portuguesa. P33

Administração local

O CES entende Que Deveria um Situação Financeira dos municípios Ser Objecto de Publicação anual, tanto não Que se referê Ao Endividamento efectivo Como, um CAPACIDADE de Endividamento AINDA EXISTENTE, devendo consideradas SER Todas Como Modalidades, incluíndo eventuais desorçamentações ( locações e Outras). P36

Administração Pública

O CES tem de apontar a insuficiente qualidade, em geral, da administração pública portuguesa. Ora a mesma não pode ser justificada nem pelo número de funcionários, nem pelo nível salarial relativo na maioria dos casos. Por outro lado, é de notar que, de acordo com os dados da contabilidade nacional, as despesas com o pessoal da Administração Pública passaram entre nós de 11,9% do PIB em 1990, para 15,2% em 2000, enquanto que no conjunto dos países da UE essa percentagem desceu de 11,5% para 10,3% (dados, que todavia, são normalmente de difícil comparação de país para país). Compreende-se mal que a percentagem relativa a Portugal exceda em mais de metade a média da UE quando é sabido que Portugal é um dos países da União com piores serviços públicos na educação, na justiça, na saúde e em muitas outras áreas. Não se compreende a quantidade de funcionários desviados das suas actividades normais, devendo proceder-se à inventariação das situações existentes (começando por juízes, professores e outros agentes). A criação, aparentemente descontrolada, de institutos públicos (330 nos últimos 15 anos, segundo o Relatório Final do Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos) não abona a favor de boas regras de gestão da “coisa pública”. P42/43

O CES entende que deverão ser disponibilizados e postos à discussão pública indicadores comparados da Administração Pública Portuguesa e dos seus parceiros comunitários, por sectores e carreiras específicas, designadamente no que se refere ao volume de emprego, volume de gastos no PIB e nível de qualidade dos serviços prestados.  P43

Não parece que seja impossível, em muitos casos, criar mecanismos de efectivo controlo da qualidade e quantidade de trabalho produzido e dos tempos de realização de diversas tarefas. Em particular, haverá que assegurar que a lei é cumprida quando impõe prazos para a realização de determinadas tarefas e a produção de determinados actos. É obvio que um contribuinte que não cumpriu atempadamente as suas obrigações fiscais deve ser punido de acordo com a lei, e isso independentemente das razões subjectivas que possam assistir-lhe. Mas é aceitável que uma câmara ultrapasse todos os prazos consagrados na lei para um licenciamento, ou que um juiz leve anos a ditar uma sentença, ou que um governo civil leve mais de um mês a emitir um passaporte? P44

Em relação à Administração Pública convirá relembrar o previsto abandono, durante o próximo decénio, de cerca de 40% dos actuais funcionários e as virtualidades decorrentes dos novos recrutamentos daí decorrentes. Mas é evidente que esta questão não se reduz apenas ao número e formação de funcionários – trata-se, antes de mais, de uma questão cultural e de “postura” perante os utentes, o que exige que se passe dos “grandes discursos” às abordagens práticas em estractos e segmentos seleccionados da Administração, não sendo apontado no documento nada de significativo a este respeito. P45

O CES estranha a ausência de medidas no sentido de uma melhor governança da coisa pública (a referência à avaliação sistemática dos níveis de eficácia e eficiência dos serviços públicos, por exemplo), de uma maior transparência dos processos de gestão e de uma maior responsabilização dos quadros dirigentes, em particular nas actividades de regulação das actividades económicas tendente a corrigir as insuficiências de mercado e a defesa da promoção dos direitos de cidadania e da regulação da concorrência entre os operadores económicos (Institutos Públicos, por exemplo). A este propósito, o CES recomenda que a reforma da Administração Pública se deverá pautar pelo desenvolvimento de práticas que indiquem claramente que aquela está ao serviço do cidadão e da promoção dos seus direitos económicos e sociais. P45

Justiça

O CES reconhece o esforço que tem vindo a ser feito no sentido de se ajudar a resolver alguns dos problemas graves com que a   justiça   se debate em Portugal. Julga-se, no entanto, que além das medidas processuais em curso, haverá que reflectir mais aprofundadamente e com intervenção dos parceiros sociais, sobre algumas questões de fundo. É o caso, por exemplo, do instituto falimentar em que importa clarificar se o objectivo dominante é a protecção dos credores, a manutenção num mercado de determinada empresa ou a salvaguarda de postos de trabalho. É também o caso da pretendida resolução de conflitos por via exclusiva da responsabilidade civil, não se valorizando suficientemente as virtualidades dos seguros obrigatórios, sem prejuízo do reforço das necessárias regulamentações e seu controlo, em todos os casos de actividades perigosas e do necessário alargamento da protecção social. Como anteriormente, o CES ressalta a grande prioridade que deve ser dada ao combate à morosidade processual e à credibilidade na condução do processo penal. P37/38

O CES tem, por diversos meios, chamado a atenção para a dimensão, ao nível da cidadania, da economia e da sociedade, das repercussões da actual crise. P38

O CES estranha o facto do documento não considerar a reforma da justiça como prioritária. Assim, o CES, na linha do que vem afirmando do antecedente, não pode deixar de chamar a atenção para o facto de ocorrer em Portugal uma verdadeira crise da justiça, com efeitos perversos ao nível da sociedade, traduzindo-se tanto em problemas de carácter geral como, particularmente, no que se refere à adequada disciplina dos actos e das relações jurídico-económicas. Constata-se, com efeito: enormes atrasos na administração da justiça; sucessivas quebras de sigilo de processos que estão em “segredo de justiça”; e, por vezes, uma exagerada propensão mediática por parte de alguns responsáveis, incluindo agentes do sistema judicial, o que não parece coadunar-se com a segurança, a serenidade e a seriedade com que a   justiça   deve ser administrada. P38

No sistema português todos os casos são julgados independentemente da sua importância e valor mediante um mecanismo que se pode caracterizar (quando as regras são cumpridas, o que manifestamente nem sempre sucede) como “first in – first out”. Tudo estaria bem se (i) fosse possível julgar todos os casos; (ii) os julgamentos pudessem fazer-se em tempo útil; e (iii) não ocorressem, por conseguinte, prescrições, por vezes de casos muito importantes ou graves, as quais por força da responsabilização pública a que dão lugar têm um efeito nefasto e devastador na imagem da justiça e, para além disso, enraízam em largos sectores da sociedade a convição de que em Portugal o crime ainda compensa. A anómala situação a que se chegou recomenda a criação de várias “fileiras”, mediante procedimentos/critérios objectivos, transparentes e controláveis socialmente.

P38/39

Além da especialização de tribunais, deverá tender-se à especialização de magistrados de acordo, pelo menos, com tal especialização. P39

Se “não há   justiça   quando a   justiça   tarda” necessário será evidenciar-se que, como em todos os grupos profissionais, há juízes excelentes e juízes que o são menos; há juízes trabalhadores e dedicados e outros que o não são tanto. E uma avaliação da quantidade de trabalho produzido e dos tempos gastos é matéria que interessa também a toda a sociedade e aos contribuintes – que deveriam ter uma palavra institucional neste aspecto da matéria. A análise aprofundada das inspecções judiciais e do seu resultado não parece, igualmente, que possa deixar de ser feita. Julga-se que parece impor-se que a celeridade das decisões seja factor relevante na classificação dos magistrados em paridade com o mérito das mesmas, bem como que elementos objectivos relativos ao trabalho produzido e tempos gastos sejam tornados públicos. P39

As questões respeitantes à justiça, por serem questões de sociedade, aconselhariam uma intervenção social mais alargada e a criação de órgãos efectivamente representativos dos vários interesses em causa. Desde logo deveriam ser feitos inquéritos objectivos no que se refere ao funcionamento das diferentes entidades, procedimentos e tempos. As estatísticas existentes deveriam ser enriquecidas com informações que evidenciassem a qualidade da   justiça   que temos (qualidade medida em função dos resultados e dos tempos). Seria de procurar conhecer-se o que são as efectivas necessidades da Comunidade e solicitar-se sugestões ou propostas dos principais interessados visando o objectivo de bom funcionamento dos tribunais e outras entidades ou agentes. Poderia ser interessante proceder-se à identificação das soluções encontradas em diferentes países e sua eventual importação (com as adaptações que se revelassem necessárias). P40

Também, em virtude das demoras da justiça, o instituto da prescrição não deveria poder traduzir-se em colocar os cidadãos em situação de facto diferenciada no que respeita à aplicação em concreto da justiça. P40

O instituto falimentar tem-se revelado perverso nas suas aplicações, traduzindo-se na sistemática delapidação de patrimónios e consequente criação de tensões sociais devido, designadamente, ao tempo exagerado que se constata nas decisões dos tribunais. Sem prejuízo de se procurar retirar todas as virtualidades das recentes alterações, crê-se que se deveria ir mais longe, procurando estabelecer condições – legais e processuais – que permitam postular horizontes temporais curtos para as decisões e assegurando-se, ao mesmo tempo, mecanismos de efectiva gestão empresarial do património e resolução dos problemas sociais no decurso dos processos. P40

O CES congratula-se com a disposição do Ministro da Tutela de combater a corrupção na Administração Pública, reforçando as inspecções aos funcionários e o alargamento das auditorias, visando aumentar a eficiência e a produtividade da administração e obter uma maior celeridade nas decisões, passando os funcionários a ser geridos mais por objectivos e menos por parâmetros jurídico-procedimentais e devendo criar-se incentivos ao mérito e à mobilidade e aumentar-se as qualificações (discurso do Ministro da Reforma do Estado num curso sobre Direito na Função Pública, imprensa do dia 10/7/2001). P46

O CES não pode desconhecer referências que se fazem à eventual existência de situações de corrupção, até porque têm sido amplamente referidas na imprensa e dado lugar a inquéritos vários, todos inconclusivos. Não se crê, contudo, que tais situações, a existirem, possam ser exclusivas deste ou daquele sector ou grupo funcional. O clima deletério que advém deste facto, para todos os aspectos da vida colectiva e, também, para o clima de investimento, em particular do investimento estrangeiro, justifica que algo de substantivo deva ser feito com vista a assegurar junto tanto da opinião pública como dos potenciais investidores a existência de efectivas situações de transparência.  P46

Eventuais manifestações de corrupção têm sido objecto de comentários e observações, tanto de entidades internas, como externas. A título de exemplo cita-se o Expresso de 24/3/2001 que sob o título “Portugal cada vez com mais corrupção” escrevia que “mais de 79% dos portugueses acreditam que o nível de corrupção tem vindo a aumentar drasticamente nos últimos anos. Por outro lado, 80,5% consideram que a corrupção é generalizada em Portugal”. Também o Diário Económico de 23/1/2001 e o Diário de Notícias de 10/7/2001 se preocupavam com o tema (neste último caso citando um relatório da ONU). Conhece-se ainda a existência de estudos sobre a matéria, bem como referências efectuadas na imprensa internacional (por exemplo, segundo dados da responsabilidade de Transparency Internacional – El País, 28/6/2001 – Portugal ocuparia a 25ª posição em matéria de corrupção num conjunto de 91 países listados; e, na UE_15 ocuparia a 13ª posição, só sendo ultrapassado pela Itália e pela Grécia); P88

Educação

Regista-se, contudo, que apesar de todos os esforços financeiros, os resultados obtidos ficam aquém dos nossos congéneres europeus, ou seja, à alteração quantitativa registada na educação não tem correspondido uma alteração qualitativa adequada. P51

Aliás, esse défice na qualidade do ensino é um dos grandes responsáveis pelos profundos problemas estruturais que afectam o país, nomeadamente no que se refere à qualificação da mão de obra e capacidade de inovação, que se assume como um dos factores do anormalmente baixo nível de produtividade e das dificuldades de optimização da ocupação profissional dos activos, com tradução significativa em desemprego e na qualidade do emprego, em suma, na deficiente competitividade da economia e no atraso social. Desta forma, entende o CES que o grande desafio ao nível da educação é o desafio da qualidade e da melhor adequação da educação às reais necessidades do mercado de trabalho. P51

Emprego

O crescimento do emprego verificado nos últimos anos, em muitos casos, centrou-se em sectores pouco exigentes em qualificações e esteve associado a níveis elevados de precariedade. Esta situação exige actuações orientadas para um desenvolvimento económico sustentado, generalizado e gerador de empregos de maior qualidade, e para um maior dinamismo do mercado de trabalho. O reforço das qualificações escolares e das competências profissionais dos actuais e potenciais trabalhadores que lhes facilitem o acesso a melhores empregos em sectores de previsível crescimento, sejam estes mais ou menos expostos à concorrência internacional, são aspectos que importa igualmente considerar no âmbito da problemática em apreço. P56

O CES, tendo em atenção mudanças importantes em matéria de emprego, entende que muitos dos esforços – e dos resultados – deverão ser dirigidos à criação do próprio emprego em paralelo aos esforços visando a obtenção de um emprego por conta de outrem. Não pode esquecer-se, contudo,  que presentemente se nota que muitas pessoas que tentam enveredar pela via empresarial ou de trabalhador independente não reúnem, afinal, os conhecimentos básicos que lhes permitam prosseguir uma actividade económica autónoma com sucesso. Tem-se por positivo o fomento dos apoios à criação de empresas por jovens, o que se apresenta aliás em consonância com o deliberado no PNE e resulta da Estratégia Europeia de Emprego (contribuindo dessa forma não só para a criação de novos empregos, como também para a melhoria dos níveis médios de qualificação dos empresários). P57

Durante a década de 90, o emprego progrediu de forma satisfatória e a taxa de desemprego foi das mais baixas de toda a União Europeia. O crescimento médio do PIB foi baixo – 2,5% ao ano entre 1991 e 2000 – mas excedeu, embora por margem escassa, o do conjunto da Zona Euro, que se quedou pelos 2%. P75

Saúde

O CES acredita firmemente que ocorrem na área da saúde desperdícios muito importantes, tanto em matéria de gestão de recursos – financeiros, materiais e humanos – como no que se refere aos gastos com medicamentos, o que impõe a elaboração de um plano muito concreto de acções, amplamente consensualizado com a sociedade (beneficiários/utentes, contribuintes e prestadores dos cuidados de saúde). P67/68

O CES entende que se deveria proceder ao inventário dos “equipamentos pesados” disponíveis nos diferentes centros de saúde, sua actualidade/modernidade e potencial de produção, produção efectiva, meios humanos e respectivas qualificações (necessidade e actualidade), devendo apresentar-se indicadores de produção e de produtividade (por equipamento/unidade de serviço e por  grupos profissionais). Impõe-se proceder a comparações horizontais e com congéneres estrangeiras e estabelecer objectivos numa óptica de “benchmarking”. P68

Os montantes extremamente elevados com gastos em medicamentos impõe, naturalmente, o lançamento de uma política nacional na matéria, perspectivada a longo prazo. P68

A situação referente à utilização de genéricos – entendendo-se por genérico cópias equivalentes, de todos os pontos de vista, a produtos de marca – varia muito de país para país, sendo que Portugal ocupa na matéria um lugar muito modesto. De um conjunto de 22 países (dos quais 13 da União Europeia), Portugal situa-se, com a Itália e a França, no grupo inferior, a um nível de 3-4% (parte dos genéricos na venda total de medicamentos), enquanto a Áustria, Holanda, Irlanda e Grécia apresentam indicadores à volta de 10%, o Reino Unido ultrapassa os 20%, a Finlândia ultrapassa os 30% e a Dinamarca e Alemanha se aproximam dos 40% (fonte: Le Monde, 8 de Setembro de 2001). P68/69

A questão dos profissionais de saúde é nevrálgica, tanto em quantidade como em qualidade, sabendo-se que ocorrem insuficiências graves em alguns casos. Segundo fontes espanholas, numerosos hospitais portugueses estão solicitando a Espanha a contratação de 10.000 enfermeiros espanhóis; no que se refere a médicos existirão 32.000 médicos em Portugal, sendo 1.700 estrangeiros – dos quais 833 espanhóis e 339 brasileiros (Fonte: El País, 2/10/2000). Como é evidente, é difícil de aceitar a política restritiva seguida no acesso a determinadas profissões, tanto em atenção ao nível das necessidades detectadas como atendendo a que a livre circulação de profissionais no espaço comunitário virá a determinar, a prazo, a imigração de candidatos externos. P69

A reforma da saúde, consensualmente tida por necessária e urgente, deverá assentar, não no aumento dos recursos financeiros utilizados, mas numa melhor utilização dos existentes, o que pressupõe a inventariação clara dos recursos e da forma como estes estão a ser utilizados. Ainda antes de se proceder à modificação em profundidade dos regimes legais existentes, e dadas as diferentes situações por que passam as várias unidades do sistema e dos subsistemas de saúde, deveria proceder-se a um largo debate na sociedade portuguesa sobre as razões que dificultam a solução dos problemas e as propostas mais adequadas. P71

Competitividade

A aproximação da economia portuguesa à média europeia na última década e meia é um facto incontestável, quaisquer que sejam os indicadores macro económicos tomados como referência, não obstante ter Portugal reentrado num processo de divergência nos últimos anos e que, a manter-se ainda em 2002 como os indicadores actuais indiciam, se traduziria num ciclo de três anos de divergência. Mas, o processo de modernização não se tem feito nem ao ritmo nem com a profundidade que seriam desejáveis, sendo geralmente reconhecido que o ritmo de transformações estruturais da economia portuguesa na última década não foi adequado, principalmente no que respeita à modificação do perfil produtivo do país e à competitividade da economia (desenvolvimento de novas actividades e modernização das actividades tradicionais). P72

Em face do que antecede, conclui-se que um dos maiores desafios a que temos de responder é, portanto, o do acréscimo radical da nossa produtividade. É escusado estabelecer comparações com os mais desenvolvidos da União Europeia com quem, aliás, se deveriam fazer mais sistematicamente as proclamadas acções de benchmarking; basta fazê-lo com a Espanha, em relação à qual os nossos níveis de produtividade generalizados andam à volta dos 60  p74?

Por isso uma das acções mais determinantes que deveria figurar no âmbito da 5ª Opção – “Criar condições para uma economia moderna e competitiva” – deveria respeitar à produtividade, componente maior da nossa competitividade. As referências feitas são escassas e não representam um tronco de acção com relevo. É evidente que o benchmarking não pode ser feito por via da comparação connosco próprios em anos anteriores, nem com a média europeia. As comparações têm de ser feitas ou com os três melhores ou com um conjunto de países seleccionados por terem sido confrontados com situações semelhantes à nossa e se terem mostrado particularmente eficazes na ultrapassagem das dificuldades que tiveram de enfrentar (por exemplo, a Irlanda e a Finlândia). P74

Os grandes grupos económicos portugueses também não mostraram ainda apetência ou capacidade para produzir a revolução de que o sector industrial precisa para poder progredir com custos salariais mais elevados em termos relativos. Por esse facto, aqueles grupos têm sido atraídos, basicamente, por sectores pouco expostos à concorrência no mercado nacional de bens e serviços produzidos no estrangeiro, tendo o seu interesse pelas indústrias transformadoras sido fraco (salvo nas indústrias ligadas à madeira e à cortiça, de nível tecnológico médio ou baixo). P75

A evolução pouco favorável da produção e do emprego, na indústria e na agricultura durante a década de 1990, foi compensada através de um crescimento dinâmico da construção e dos serviços não transaccionáveis. A produção de bens e serviços transaccionáveis ficou, na segunda metade dos anos 90, longe de acompanhar a respectiva procura. Em termos muito aproximativos poderá estimar-se que, entre 1990 e 2000, a procura interna desses bens e serviços passou de 50% para 45% do PIB, enquanto a sua produção baixou de 43% para 33% do mesmo produto. A insuficiência da produção em relação à procura interna traduziu-se num agravamento do défice da balança de bens e serviços com o exterior de 7% do PIB em 1990, para 12% em 2000, défice que se tornou, em termos relativos, dos mais elevados do Mundo e dos maiores da história económica portuguesa e que tem sido financiado fundamentalmente através do recurso cada vez mais intenso a créditos externos. P76

Os problemas e atrasos com que Portugal se depara são, como se constata, ainda muitos e carecem de ser afrontados com determinação, rigor, vontade e audácia, sendo imperioso fazer face às disparidades notáveis e às situações preocupantes de marginalização e de exclusão social que persistem, devendo proceder-se a reformas em muitas áreas como é comummente reconhecido e vem sendo reclamado por muitos. P76

Economia

É comum reconhecer-se o esgotamento do actual modelo de desenvolvimento: do lado da oferta há quem defenda que foi atingido o produto potencial cujo crescimento se encontra limitado por factores de natureza estrutural, como a insuficiente qualificação da mão de obra (para além de uma situação de pleno emprego) e a falta de mobilidade no mercado de trabalho (mas parece haver, ainda, capacidade não utilizada em muitos sectores); pelo lado da procura, tanto a taxa de crescimento do consumo público como do privado não são sustentáveis aos valores dos últimos anos. P93

A evolução macroeconómica portuguesa apresenta evidentes problemas que se traduzem essencialmente em: diferenciais de produtividade muito elevados em relação à generalidade dos parceiros comunitários; problemas importantes e em vias de agravamento na agricultura e pescas; produção industrial assente em demasiada extensão em actividades tradicionais (têxteis e vestuário, calçado, mobiliário, madeira e seus derivados) ou em produções que não garantem a sua permanência para além do médio prazo (a exportação de automóveis e componentes ocupa um dos primeiros lugares nas nossas exportações – 13 a 15% das mercadorias exportadas – e também são importantes os equipamentos e aparelhos de rádio, televisão e comunicações, indústrias que têm revelado uma enorme apetência por “deslocalizações”); incapacidade para racionalizar a despesa pública tanto a nível do pessoal como dos investimentos; certo descontrolo em matéria fiscal, práticas incorrectas de desorçamentação ,etc. p94

É no sector industrial, nomeadamente nos sectores tradicionais da economia portuguesa, de mão-de-obra intensivos, que a adesão dos países do Leste Europeu à União Europeia maiores impactos registará. O período de vigência do actual Quadro Comunitário de Apoio é assim decisivo para serem dados passos importantes para a absorção daqueles choques sem grandes sobressaltos para a economia portuguesa. P94

Atendendo a que o governo pretende que o principal motor de crescimento do produto sejam as exportações, considera o CES essencial que se encontrem os meios mais eficazes para captação do IDE para o sector dos bens transaccionáveis.

P94

Turismo

Especificamente no caso do turismo, deve ser assumido estrategicamente que, no futuro, Portugal só valerá como destino turístico internacional por aquilo que tem de único e pela melhoria da qualidade do seu contexto ambiental e infra-estrutural. O produto “sol e mar” atingiu a sua maturidade e vê-se confrontado com destinos turísticos com vantagens competitivas superiores. A promoção de um turismo viável e de qualidade para o futuro passa, portanto, por uma defesa, a todo o custo, dos nossos valores patrimoniais, naturais, paisagísticos e culturais. P98

Energia

Portugal continua a viver numa dependência notável da energia importada, em geral, e do petróleo, em particular, sendo os preços da energia muito elevados, o que tem implicações na competitividade, cujos efeitos são potenciados pela intensidade relativamente elevada da energia utilizada na produção industrial, não se tendo investido suficientemente na optimização da intensidade energética (indústria, habitação, transportes). Também não se tem feito o esforço devido no sentido da introdução de energias renováveis, particularmente eólica, subsistindo uma demasiada burocracia – e desarticulação entre responsáveis –  em tudo o que diz respeito a esta matéria. P99

O CES recomenda de novo que seja elaborado um “Quadro de Política Energética” a nível nacional, dinâmico, com a fixação de metas e de objectivos bem definidos e quantificados nos domínios da eficiência energética, do aproveitamento de energias renováveis, hídrica, eólica, solar, geotérmica e de biomassa (desde que não comprometa utilizações mais nobres dos recursos florestais), o que induzirá efectivas alterações nos hábitos de consumo. Deve ser melhorado o sistema de informação público relativo à energia, designadamente no que se refere às modalidades de tarifação bi/horária. P100/101

Floresta

No seguimento de recomendação anterior de desenvolvimento de uma política integrada da prevenção e combate aos incêndios florestais, reconhece-se como positivo o estabelecimento de um programa comum entre o MAI e o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas. Considera-se, contudo, que o Programa é ainda insuficiente – como os fogos do Verão deste ano demonstram – e o mesmo deverá envolver, de forma adequada, os produtores florestais e suas organizações associativas (relembra-se que 90% das matas são privadas). P35/36

O CES mostra ainda grande preocupação pelo facto de, sendo Portugal o país da União Europeia onde se registam maiores desigualdades na distribuição do rendimento (10% dos mais ricos possuem 27,7% do rendimento gerado), não se vislumbrar em nenhuma parte de  documento qualquer vontade política de alterar esta situação. Recorde-se, a propósito, que desenvolvimento é muito mais do que crescimento, uma vez que resulta de um conjunto mais vasto de alterações entre as quais se destaca a melhoria na distribuição do rendimento. P89

Redes

O CES entende que a perspectiva das “obras públicas”, que, na prática, por vezes, tem prevalecido na construção das grandes infra-estruturas deve dar mais peso a uma perspectiva de política integrada ao serviço do correcto ordenamento do território. A base das decisões deve consistir no estabelecimento de metas específicas de qualidade do serviço e parcimónia de uso de recursos (perspectiva da eficácia na utilização), e não a perspectiva da produção, ou seja, da infra-estrutura em si e respectivas obras. Esta nova perspectiva deve ser rigorosamente aplicada à selecção de alternativas das grandes infra-estruturas públicas, nomeadamente de energia, transportes, saneamento básico e aproveitamento de recursos hídricos. P106

Portugal é prejudicado pela sua localização periférica na Europa, o que contribui para que as infra-estruturas dos transportes e das comunicações constituam um problema especialmente importante. Ocorrem manifestas irracionalidades em matéria de gestão rodoviária, e a rede ferroviária,  parecendo suficiente em termos de extensão, é de qualidade bastante pobre devido tanto a falta de investimentos no passado como a problemas ligados aos investimentos efectuados. A ausência de elementos de racionalidade no sistema de transporte público dos principais centros urbanos é evidente, o que conduz a que a exploração das empresas seja não rentável, tendo de viver de subsídios públicos. A velocidade média de alguns transportes públicos nos grandes centros (autocarro, eléctrico) é demasiado baixa, e de inferior qualidade o serviço prestado. P107

O sistema ferroviário, como aliás o portuário – não obstante grandes listas de projectos concretos -, não é suficientemente aflorado no documento, evidenciando bem a posição de subalternidade a que tem sido votado ao longo de décadas. Não foi abordada a questão da prioridade social a atribuir a este sistema nem a de um sistema eficiente de transporte de mercadorias, e aparecem insuficientemente tratados os investimentos a efectuar, pelo menos no que se refere à respectiva natureza e desenvolvimento temporal. Toma-se nota de que a remodelação da linha do Norte tem agora a conclusão prevista para 2004 e que vai ser preparado um Plano Ferroviário Nacional, que o CES gostaria que passasse a um capítulo de um Plano de Transportes Nacional. Relativamente à linha do Norte seria de interesse conhecer como evoluiram ao longo do tempo as perpectivas de realização da obra, custo e timing de conclusão. P107

O País tem assistido ao lançamento para a opinião pública de algumas grandes obras: terceira ponte na zona de Lisboa, aeroporto da Ota, comboio de alta velocidade (primeiro com uma ligação a Espanha e, depois, com duas ligações), etc. Mas, surpreendentemente, não têm sido divulgados quaisquer estudos que clarifiquem as razões económicas e sociais subjacentes, mesmo em termos rudimentares. Por exemplo: qual é a capacidade do actual aeroporto de Lisboa e seu possível desenvolvimento e a que custos? Quais os fluxos previstos de passageiros e de mercadorias? Que fluxos de tráfego justifica(ri)am a nova ponte Chelas-Barreiro e que efeitos teria a mesma nas pontes actuais? Quais os custos e proveitos envolvidos? Que tráfegos estão previstos para a rede de alta velocidade (nas modalidades encaradas), que proveitos e que custos são esperados? P108

O aeroporto de Lisboa, contrariamente ao que sucede com a generalidades dos principais aeroportos, não tem a servi-lo um meio de transporte de massa (comboio ou metropolitano). Para o novo aeroporto tem-se defendido a nível governamental a possibilidade de vir a ser servido por combóio de alta velocidade. Também para o aeroporto de Lisboa foi defendido por um anterior ministro da tutela uma ligação, certamente muito cara, com a gare do Oriente (tratava-se de uma solução tipo “people’s mover”, suspenso ou em monocarril). Contudo, não parece ter sido ainda equacionado o estudo da ligação a uma linha de metropolitano que passa a escassas centenas de metros. P108/109

Relativamente ao novo aeroporto relembra o CES que propôs, em anteriores Pareceres sobre as GOP, que fossem disponibilizados os estudos existentes demonstrando a sua necessidade, oportunidade, e o calendário de tráfegos previstos. Trata-se, efectivamente, de um dos grandes investimentos da história nacional, o que recomenda que sejam equacionados – pelos técnicos e pela sociedade – todos os diferentes aspectos interessando a problemática em causa, condição que se considera indispensável para a decisão final sobre este empreendimento. Não obstante os pedidos formulados ao longo de anos não foi recebida qualquer informação. P109

O CES entende afirmar com muita força que relativamente a projectos desta dimensão e importância não se podem tomar decisões sem a análise exaustiva das diferentes opções e modalidades, sem a disponibilização pública dos elementos de referência e sem uma profunda discussão entre especialistas e na opinião pública. E, tanto nos casos apontados como em outros, tem o CES de concluir que nenhuma discussão séria foi feita e que, mesmo a nível de especialistas, se continua na mais completa ignorância dos elementos que permitiriam a formação correcta de opinião. P109

Ordenamento do Território

Passando a dispor-se de um Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território e de Planos Regionais de Ordenamento do Território, espera-se resposta a algumas necessidades básicas das populações em termos de coerência global de usos e de defesa do ambiente, utilização de solos, designadamente para construção, definição objectiva e atempada do que é possível e não é possível fazer nas diferentes situações concretas, estabilidade em matéria de usos admitidos. Entende-se que os cidadãos têm o direito a conhecer de uma forma clara e precisa o que é e não é possível fazer com os imóveis que possuem.  As decisões a tomar sobre o uso dos solos deverão ser objectivas, rápidas e coerentes, sem necessidade de intervenções desnecessárias,  produzidas em tempo útil e, sempre, no respeito de prazos máximos. O direito efectivo à oposição dos cidadãos para o desenvolvimento de utilizações que não estão consideradas nos documentos –  públicos – disciplinadores e orientadores, deve ser efectivamente reconhecido e praticamente implementado. P116/117

Entende-se que as mais valias sobre os solos resultantes de intervenções públicas e de investimentos públicos deverão, aliás à luz do que sucede em vários países comunitários, contemplar adequadamente o papel e a valorização potenciada pela intervenção pública, mediante imposto de nível adequado. As intervenções feitas no interesse público deverão compensar adequadamente eventuais desvalorizações sobre as unidades em causa. P117

Finanças Públicas

Do lado da despesa tem sido evidente a tendência para o seu crescimento pouco controlado em Portugal, por contraposição à clara tendência de decrescimento na Zona Euro. Porque Portugal partiu de níveis relativamente baixos de despesa em 1995, conseguirá, ainda assim, situar-se ligeiramente abaixo dos seus parceiros em 2002. Os motivos de preocupação são aqui: (i) como mudar a tendência para o crescimento da despesa em Portugal? e (ii) como se comparam os padrões de reprodutibilidade da despesa em Portugal versus Zona Euro? P78

Em termos de endividamento foi possível acompanhar os nossos parceiros da Zona Euro no período 1995-1998 graças, em boa medida, às receitas das privatizações. A partir daí tem-se Portugal endividado mais rapidamente que os restantes países da Zona. P78/79

Fala-se em “limite baixo para o crescimento da despesa corrente primária”, mas não se faz qualquer referência ao limite de 4% anunciado há meses no programa de reforma da despesa pública. O evidente descontrolo das despesas públicas em anos recentes (de que os aumentos médios de cerca de 9% nas despesas de pessoal e de 12,5% nas transferências para as autarquias locais são exemplos flagrantes) constitui uma séria ameaça para o futuro económico do País e pode pôr em causa a confiança em Portugal dos mercados financeiros externos de que temos vindo a depender excessivamente para conseguir algum crescimento económico; implica o desvio de grande volume de recursos produtivos para actividades de fraca produtividade como se constata ao observar que Portugal é o país da União Europeia que gasta maior proporção do seu PIB em despesas com funcionalismo público, não podendo considerar-se de qualidade internacional o serviço prestado em áreas como a educação, a saúde, a  justiça   e outras; obriga a manter uma carga fiscal a crescer rapidamente, com reflexos negativos na evasão fiscal, nas injustiças em matéria de incidência dos imposto, na competitividade de muitas empresas, etc. p79/80

Entende-se que as mais valias sobre os solos resultantes de intervenções públicas e de investimentos públicos deverão, aliás à luz do que sucede em vários países comunitários, contemplar adequadamente o papel e a valorização potenciada pela intervenção pública, mediante imposto de nível adequado. As intervenções feitas no interesse público deverão compensar adequadamente eventuais desvalorizações sobre as unidades em causa. P117

O CES tem de manifestar a mais profunda perplexidade quanto aos resultados de alguns inquéritos conduzidos pelo Tribunal de Contas e que, no mínimo, parecem indiciar um total descontrolo em certas empresas ou organizações, traduzindo-se em enormes diferenças entre valores de adjudicações e de realizações, com as consequências inerentes ao nível da gestão dos dinheiros públicos: p86

·          Metropolitano: “Com base na informação relativa à totalidade dos contratos das amostras, conclui-se que (…) o valor total de realização dos 22 contratos objecto de análise ascendeu a 216,1 milhões de contos evidenciando um deslizamento de custos, face ao valor total dos contratos, de 335,1% (…) o valor total dos trabalhos a mais ascendeu a 143 milhões de contos evidenciando um deslizamento de custos, face ao valor total dos contratos, de 288,1% (…)” (Auditoria ao Metropolitano de Lisboa, EP, Volume III, Relatório nº20/2001);86

·          JAE: “quanto ao objecto central da acção – “auditoria à consecução dos objectivos (…)”, – os desvios da execução física dos IC atingem relativamente ao programado valores superiores a 75% nos períodos 1986/1990 e 1991/1994, e a 50%, no período 1994/1997 (…)” (Relatório nº 32/99, Auditoria ao Programa – “Modernização da Rede Complementar”); relativamente à rede fundamental escreve-se que das “106 obras que compõem o universo de análise, em apenas 3 o custo total final foi igual ao valor de adjudicação. Das obras analisadas, a média dos desvios no custo final, em relação ao valor de adjudicação, foi de 77%; 85% das obras analisadas apresentam um desvio nos custos superior a 20% e 32% das obras analisadas tiveram um desvio nos custos superior à média” (Relatório nº 33/99, Auditoria ao Programa – “Modernização da Rede Fundamental”). P87

O Estado tem vindo a criar uma dívida pública paralela. Trata-se de compromissos contratuais e financeiros do Estado que não são contabilizados como dívida pública e vão produzir encargos em futuros Orçamentos de Estado, como leasings, scuts, project finance, etc. Evitando agravar o défice, o governo coloca as “parcerias público/privadas”, concessionárias de auto-estradas, por exemplo, a contratar empréstimos para a construção e manutenção de estradas, como aliás já foi reconhecido oficialmente: “o investimento em infra-estruturas públicas na área da rodovia inscrito no PIDDAC será complementado com um importante volume de investimento privado (…) os investimentos das concessionárias de auto estradas deverão atingir 25 Mc no ano de 1999, prevendo-se 112 Mc para 2000 e 251 Mc para 2001” (GOP para 2001, pág. V-5). P87

A importância da explicitação dos dados relevantes é evidente se se atender aos montantes envolvidos. Partindo de dados fornecidos pelos promotores dos empreendimentos, publicou o Diário Económico (21/5/2001) um quadro considerando as responsabilidades previsíveis no período 2001-2031, decorrentes de Scuts (2468 milhões de contos), Lei de Programação Militar (988,1 milhões) e TGV (2345 milhões). Ou seja: 5801,1 milhões de contos no período e 187,1 milhões de contos em média anual. Independentemente de considerações que pudessem ser feitas sobre os números, os mesmos mostram claramente a necessidade de serem devidamente analisados nos seus fundamentos e pressupostos e devidamente enquadrados em termos de explicitação orçamental, tornando-se necessário consensualizar suficientemente as acções já que se trata de encargos que se prolongarão, no mínimo, por todo o espaço de uma geração. P87

Entre 1995 e 1999 terão sido admitidos no Estado 50 mil novos funcionários públicos, engrossando o número de beneficiários da Caixa Geral de Aposentações, que ultrapassará agora os 715 mil. Apesar de o número de contribuintes ter aumentado, o défice do Organismo está a crescer perigosamente, quer porque também aumentou o número de reformados, quer ainda devido às actualizações das verbas pagas pela Caixa Geral de Aposentações. Embora os dados relativos ao Centro Nacional de Pensões sejam mais tranquilizadores (a curto prazo), também aqui convirá estar-se alertado para o problema, por razões a que se faz alusão em outro ponto deste Parecer. P86

Tradicionalmente não tem existido qualquer relação entre os objectivos estratégicos e as actividades desenvolvidas a nível operacional, pelo que o ciclo orçamental tradicional se tem traduzido, sobretudo, em mero exercício contabilístico, não promovendo o envolvimento e responsabilização dos diferentes níveis da estrutura. A nível político global, a análise macroeconómica tem sido tida em conta para efeito de determinação do montante e natureza das receitas potencialmente arrecadáveis. Já do lado da despesa parece ter-se traduzido o exercício, basicamente, na apresentação de pedidos ou de pretensões, normalmente alicerçadas em volumes de dispêndios históricos. P81/82

Tem assim faltado, ao exercício orçamental, tanto uma definição clara de prioridades políticas – definição que se tem por essencial -, como a análise crítica dos volumes históricos de gastos. Este padrão de exercício é, por sua natureza, penalizador dos responsáveis (membros do Governo ou da Administração) cumpridores e potenciador de gastos injustificados e irracionais. Concretamente: quem introduzir padrões de rigor nos gastos efectuados virá a ser penalizado em orçamentos futuros. P82

Aliás o governo já reconheceu explicitamente o problema: “esta forma de orçamentação, baseada no passado e sem relação directa com as actividades futuras traduz-se, muitas vezes, num esforço matemático das diversas áreas da organização que, incapacitadas de estimar as necessidades reais para o período futuro, frequentemente empolam a estimativa de recursos necessários” (Relatório Geral do Orçamento do Estado para 2001, pág. 325). P82

O CES, como já se escreveu em anteriores Pareceres, entende que o orçamento deve passar a ser elaborado numa base plurianual, a partir dos grandes objectivos e das grandes prioridades políticas, introduzindo-se critérios racionais e de racionalidade de apreciação de custos e de proveitos,  tendo sempre presente a necessidade de eliminação de gastos desnecessários ou excedentários e introduzindo modelos de avaliação dos resultados atingidos. Isto implica passar de uma lógica de meios a uma lógica de resultados, estruturando o orçamento por missões, programas e projectos, criando possibilidade de transferências de verbas mediante controlos adequados. O orçamento do Estado Central deverá ser unitário, global e integral, cumprindo-lhe abarcar toda a informação relativa às contas, devendo acabar-se com a nebulosidade que rodeia alguns fundos, institutos e outros centros de gastos e tratando por igual todas as instituições, entidades e agentes. Seria conveniente explicitar um conjunto de parâmetros (financeiros, monetários e físicos), calculados ex-ante e ex-post, que permitissem proceder às avaliações e controlos necessários, bem como a comparações horizontais. P82

A apresentação de análises de sensibilidade, prevendo evoluções alternativas para os parâmetros essencialmente relevantes, tem-se por importante. O governo vem, aliás, apresentando intervalos para as principais variáveis macroeconómicas, em vez de valores exclusivos, o que se afigura correcto. Contudo, no exercício apresentado (e sempre efectuado sobre valores exactos, normalmente o ponto médio do intervalo) falta informação sobre como actuar em caso de desvio relativamente ao ponto que serviu de referência ao exercício. Acresce que deveriam ainda ser consideradas alternativas de evolução de outras variáveis que constituem os maiores riscos do orçamento tais como preço do petróleo, evolução do euro versus dólar, resultado do ano agrícola, etc. p82/83

Nas projecções deveriam distinguir-se os grandes grupos de despesas: com consumo público, com juros, com subsídios, com transferências correntes e com investimentos, e a rubrica de consumo público deveria ser desdobrada por forma a distinguir os principais agregados (educação, saúde, defesa, administração). Também em quadro deveria apresentar-se projecções das receitas, desdobradas por grandes categorias (impostos sobre o rendimento e património, impostos sobre a produção e a  importação, contribuições sociais, transferências correntes do exterior, outras receitas correntes não tributárias, receitas de capital). Os cenários, na parte em que ultrapassassem o tradicional horizonte temporal de um ano, teriam carácter indicativo, mas para alguns tipos de despesas, nomeadamente de investimento, seria mesmo necessária a preparação de orçamentos plurianuais de carácter vinculativo. P83

A dificuldade em aumentar a carga fiscal é evidente, o que não invalida duas observações: (i) ocorrerá uma grande economia clandestina (certamente ilegal mas também legal) que de todo em todo não paga impostos e (ii) verifica-se uma enorme fuga fiscal. Não se sendo exaustivo – bem longe disso – refere-se o seguinte:

·          é difícil estimar com relativa precisão a extensão da economia clandestina em Portugal, mas, de acordo com um trabalho da Comissão da União Europeia que se prevê venha a ficar concluído e seja divulgado até final do ano em curso e de que se conhecem os dados preliminares (El País de 6/8/2001), a economia clandestina teria representado no nosso País, em percentagem do PIB, à volta de 15% em 1998 e 22% em 2000, ao mesmo nível da Espanha e Bélgica, mas ainda abaixo da Itália e Grécia; também a OCDE, no seu Relatório sobre Portugal, de Abril de 2001, reteve a estimativa (de Schneider et al., 2000), que situava a economia informal em Portugal no intervalo de 24 a 30% do PIB;

·          eventuais manifestações de corrupção têm sido objecto de comentários e observações, tanto de entidades internas, como externas. A título de exemplo cita-se o Expresso de 24/3/2001 que sob o título “Portugal cada vez com mais corrupção” escrevia que “mais de 79% dos portugueses acreditam que o nível de corrupção tem vindo a aumentar drasticamente nos últimos anos. Por outro lado, 80,5% consideram que a corrupção é generalizada em Portugal”. Também o Diário Económico de 23/1/2001 e o Diário de Notícias de 10/7/2001 se preocupavam com o tema (neste último caso citando um relatório da ONU). Conhece-se ainda a existência de estudos sobre a matéria, bem como referências efectuadas na imprensa internacional (por exemplo, segundo dados da responsabilidade de Transparency Internacional – El País, 28/6/2001 – Portugal ocuparia a 25ª posição em matéria de corrupção num conjunto de 91 países listados; e, na UE_15 ocuparia a 13ª posição, só sendo ultrapassado pela Itália e pela Grécia);

·          ocorre uma enorme assimetria em matéria de pagamento tanto de IRS como de IRC. Relativamente ao IRS têm sido periodicamente disponibilizados números que indiciam enormes fugas. Também em relação ao IRC a situação é algo difícil de entender: em 2000 nove empresas – EDP, PT, BCP, CGD, Cimpor, BES, Sonae SGPS, Telecel e BPI – terão pago, no conjunto, cerca de 25% de todo o IRC, sendo que a empresa que mais pagou terá sido responsável por 6,5% e as três maiores contribuíram com 15,5% e que, em cada ano, cerca de metade das sociedades em actividade têm declarado prejuízos. A taxa média de IRC do conjunto terá sido de cerca de 27%, mas houve situações de taxas individuais abaixo de 20%. P88

Na tributação do rendimento é claro o objectivo de reduzir a taxa normal do IRC para 30%, bem como a regra de englobamento obrigatório dos dividendos. Já carecem de explicitação as novas regras relativas a preços de transferência e a “racionalização dos benefícios fiscais com a eliminação daqueles cuja eficácia se tenha mostrado insatisfatória” (C-237). P91

Anota-se o esforço que tem vindo a ser feito para baixar as taxas do IRC com vista à melhoria da capacidade concorrencial das empresas (recorde-se que sobre os lucros até 1998 a taxa aplicável era de 36%, tendo baixado sucessivamente para 34% (lucros de 1999), 32% (lucros de 2000 e 2001) e 30% (lucros de 2002). Verifica-se que evolução semelhante não tem sido acompanhada do lado do IRS. P91

O CES manifesta a sua preocupação pela ausência de firmeza do Governo relativamente ao combate à fraude e evasão fiscal e pelas hesitações quanto à implementação de medidas para a concretização da Reforma Fiscal. A baixa na cobrança do IRC verificada no corrente ano, como baixas taxas de tributação efectiva existentes em alguns setores de economia (sem setor financeiro, por exemplo) e os atrasos inexplicáveis ​​quanto à definição dos indicadores de base técnico-científica das atividades diferentes efeitos económicas de tributação nos regimes simplificados, evidenciam uma necessidade de superar problemas.92