Le Systéme SWIFT: une arme géopolitique impérialiste, por Eugène Favier-Baron, Victor Woillet, Sofiane Devillers Guendouze e Yannick Malot
Le Vent Se Lève, 21 de Fevereiro de 2021
Selecção e tradução de Júlio Marques Mota
SWIFT © Commons Licenses
A rede interbancária SWIFT, criada em 1973, constitui um assunto mal pensado no meio dos jogos políticos contemporâneos. Fundada em La Hulpe, Bélgica, e depois indiretamente controlada pelo Tesouro dos EUA nos anos 2000, esta rede tem sido objeto de numerosas estratégias de evasão nos últimos vinte anos, particularmente por parte da China e da Rússia. Utilizado para fins políticos durante os conflitos internacionais tanto pelos Estados Unidos como pela União Europeia, o sistema SWIFT é fortemente criticado por um número crescente dos seus membros devido à sua situação hegemónica. É por isso apropriado questionar não só o poder exercido pelos Estados Unidos sobre esta rede, mas também o estado de progresso das alternativas que estão a ser desenvolvidas pelos seus críticos e as consequências que estas poderão vir a ter.
Na sequência dos ataques do 11 de Setembro, a administração Bush lançou uma “guerra global contra o terror” com o objetivo principal de erradicar a organização Al-Qaeda. Para atingir este fim, as agências federais começaram a procurar formas de localizar as redes de financiamento ocultas; “seguir o dinheiro” tornou-se um mantra das agências de inteligência. A proclamação do estado de emergência por George W. Bush e a adoção do Patriot Act pelo Congresso americano em 26 de Outubro de 2001 – assim como uma série de outros textos extraterritoriais – proporcionaram a estas agências um quadro legal excecional. O decreto presidencial 13224 (1) confere ao Departamento do Tesouro dos EUA, colocado sob a autoridade de um dos membros do gabinete do Presidente, competência partilhada com o FBI e a CIA (2) na localização destas redes financeiras. Como parte da execução do decreto, o Departamento do Tesouro abriu secretamente o Programa de Deteção do Financiamento do Terrorismo (TFTP – Terrorist finance tracking program), do qual um dos principais componentes consiste na utilização dos dados armazenados nos servidores da empresa SWIFT na Virgínia. Como estes dados são considerados pela lei europeia como “dados pessoais” (3), a empresa belga não tem, em princípio, o direito de os transferir para o Departamento do Tesouro – mas fê-lo e fá-lo. . Embora a existência do programa tenha permanecido confidencial durante algum tempo, uma série de artigos publicados em Junho de 2006 pelo New York Times, o Wall Street Journal e o Los Angeles Times revelou a sua existência.
O CASO SWIFT: UMA AFIRMAÇÃO DA EXTRA-TERRITORIALIDADE DO DIREITO AMERICANO EM DETRIMENTO DO DIREITO EUROPEU SOBRE A PROTECÇÃO DOS DADOS PESSOAIS
Foi nesta data que o “caso SWIFT” começou realmente: a revelação do New York Times chamou a atenção das instituições europeias, em primeiro lugar do Parlamento Europeu, que, algumas semanas depois, adotou uma resolução (4) , nomeadamente em conformidade com a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. O Parlamento Europeu registou assim uma violação da lei europeia (5) e recordou que qualquer transferência de dados pessoais pertencentes a cidadãos europeus deve ser efetuada dentro do quadro jurídico definido pela Diretiva 95/46/CE.( 6). De facto, enquanto “(…) o sistema jurídico americano não considera o direito à proteção dos dados pessoais como um direito fundamental de âmbito geral e prefere dividir a proteção através de textos sectoriais”,(7) na Europa, pelo contrário, a proteção dos dados pessoais é considerada como um dos aspetos mais importantes do direito fundamental à privacidade. É por isso que a Diretiva 95/46/CE exige que as empresas que processam dados pessoais informem os utilizadores da plataforma sobre a identidade das pessoas coletivas que podem ter acesso aos mesmos. É quase absurdo, como parece óbvio, dizer que os utilizadores da rede não tinham sido informados pela empresa SWIFT de que as suas informações pessoais poderiam ser transmitidas ao Departamento do Tesouro dos EUA.
O que está por detrás da utilização da sigla SWIFT? O acrónimo pode ser confuso devido à sua natureza polissémica. SWIFT significava originalmente pronto, rápido, imediato. É o nome de uma figura aérea rápida e de extrema velocidade. SWIFT é também o acrónimo da rede de comunicação financeira que substituiu o antigo sistema de registo. Este “centro nevrálgico da indústria bancária mundial” fornece serviços de mensagens bancárias normalizados. Uma vez concluída a negociação entre dois intervenientes financeiros, permite a transmissão das informações bancárias necessárias para a transação futura. SWIFT é então o nome da sociedade cooperativa belga criada em 1973 para gerir estes fluxos de mensagens financeiras. O grupo é propriedade e gerido pelos seus membros, que incluem algumas das maiores instituições financeiras do mundo – bancos, claro, mas também empresas de corretagem e bolsas. SWIFT é também o código que contém informações bancárias sobre o originador e o beneficiário da transação. Contém dados sobre o país de onde são originários, mas também sobre a instituição financeira onde estão localizadas as suas contas (Deutsche Bank, Postbank, etc.) e sobre a agência que vai receber a transação.
A informação que passa através do sistema SWIFT é por isso numerosa, com mais de 5 mil milhões de mensagens trocadas em 2014, mas também global, uma vez que as transações SWIFT ligam os operadores financeiros de todos os continentes. Acima de tudo são cruciais porque o acesso aos dados SWIFT significa, em primeiro lugar, ter a capacidade de rastrear operações financeiras em todo o mundo, em segundo lugar, ser capaz de identificar os seus autores e, finalmente, ser capaz de expulsar certos Estados e/ou agentes privados da rede.
SWIFT é, portanto, tudo menos um ator neutro. Os dados são armazenados em dois servidores, localizados nos Países Baixos e nos Estados Unidos, cada um dos quais armazena todos os dados trocados na rede. Esta localização geográfica significa que o programa é dominado por dois atores: a União Europeia e os Estados Unidos da América. A empresa privada SWIFT está de facto sujeita tanto ao direito europeu como ao direito americano. Como tal, pode ser obrigado a desenvolver certas ações pelas duas entidades políticas, o que não deixa de gerar conflitos de interesses.
Consegue-se imaginar o embaraço e o dilema da empresa SWIFT na altura em que a administração Bush a notificou secretamente para comunicar certos dados sensíveis presentes nos seus servidores?
Mais do que um exemplo da violação dos direitos dos cidadãos europeus, o caso SWIFT é uma ilustração impressionante das pressões a que as empresas europeias presentes nos Estados Unidos podem estar sujeitas (8). Pode-se imaginar o embaraço e o dilema da empresa SWIFT quando a administração Bush a notificou secretamente (9) para comunicar certos dados sensíveis presentes nos seus servidores? Tinha de escolher entre violar a lei europeia sem o conhecimento das autoridades com o mesmo nome ou… resistir abertamente à aplicação da lei americana e assumir o confronto com as autoridades federais. É portanto fácil compreender por que razão a empresa optou por cumprir as injunções americanas: a empresa belga ainda tinha a esperança de que a sua colaboração com o Departamento do Tesouro nunca seria revelada e que não teria de lidar com o grande problema jurídico colocado pela sua dupla nacionalidade. Dada a natureza estratégica do posicionamento da SWIFT, era óbvio que a empresa teria, de uma forma ou de outra, de lidar com os serviços secretos norte-americanos. No entanto, até às revelações do New York Times, a União Europeia não tinha estado preocupada com esta situação.
O caso SWIFT é uma ilustração da inércia das instituições europeias. Uma vez revelada a colaboração da SWIFT com o Departamento do Tesouro, as suas reações à aplicação extraterritorial da lei americana foram não só lentas, mas também complacentes. Lentas porque a Comissão Europeia levou não menos de dez anos a pôr completamente fim à situação desastrosa resultante do TFTP. A nível prático, foram necessários três anos para que a SWIFT pusesse fim ao sistema de “backup” (10) e repatriasse para o velho continente os dados europeus armazenados na Califórnia (11).
No plano jurídico, devido à sua vontade de negociar apenas uma simples conformidade do programa americano com a lei europeia, a União Europeia deixou, muito involuntariamente, que o TFTP prosperasse. Os acordos SWIFT II (12), ratificados a 5 de Julho de 2010 pelo Parlamento Europeu, mantiveram assim a transmissão de dados ao continente americano e condicionaram-na aos objetivos da luta contra o terrorismo. Muito rapidamente, um relatório da Instância Comum de Controlo da Europol criticou a natureza ilusória desta convenção internacional. Num relatório apresentado ao Parlamento Europeu, a autoridade de controlo observou que todos os dados europeus solicitados pelas autoridades americanas tinham sido comunicados pela agência responsável pela limitação da transmissão: Europol (13).
Quanto à complacência, foi feita a declaração seguinte em Fevereiro de 2009 durante a apresentação das conclusões de um relatório sobre o TFTP ao Parlamento Europeu pelo Vice-Presidente da Comissão Europeia, o centrista Jacques Barrot, responsável pela justiça, liberdade e segurança: “Tenho o prazer de poder confirmar que, desde o início, o Departamento do Tesouro dos EUA tem estado preocupado em respeitar as salvaguardas para o tratamento de dados pessoais (…), em particular no que diz respeito à sua limitação às necessidades estritas da luta contra o terrorismo. O valor acrescentado do TFTP no domínio da luta contra o terrorismo é significativo, especialmente na Europa ” (14).
Em suma, é preciso dizer que o único mérito deste caso foi sensibilizar a Comissão Europeia para as questões de soberania digital, levando-a a propor, em Janeiro de 2012, um projeto de regulamento sobre a proteção de dados pessoais. Este texto, adotado em Março de 2014 pelo Parlamento, estabelece certos princípios-chave como o consentimento “explícito” e “positivo” para a comunicação de dados pessoais a terceiros ou o “direito de apagamento”. Finalmente, este regulamento é uma das poucas disposições do direito europeu a beneficiar de um princípio de aplicação extraterritorial. A Comissão Europeia levou mais de dez anos para responder à extraterritorialidade com extraterritorialidade neste caso.
A FALTA DE UMA POSIÇÃO CLARA POR PARTE DA UNIÃO EUROPEIA, QUE PERMANECE VIRADA PARA OS INTERESSES AMERICANOS
A posição dos países europeus em relação à SWIFT é, portanto, no mínimo, paradoxal. A União Europeia viu-se forçada a encontrar uma alternativa a um serviço seguro de mensagens de transferência interbancária que, embora pertencente aos seus membros (mais de duzentos bancos em todo o mundo), é no entanto uma empresa belga. O diretor do grupo de reflexão do Global Public Policy Institute, sediado em Berlim, vê isto como uma consequência direta da “militarização americana da interdependência e estrangulamentos como o SWIFT”. A União Europeia alinhou nesse jogo desde que fosse do seu interesse e agora vira-se contra ela sob a forma de sanções que visam os seus principais interesses de política externa. Como foi recordado, só depois dos ataques de 11 de Setembro de 2001, ou melhor, do artigo do New York Times em 2006, que revelou que a CIA estava a explorar clandestinamente os dados da rede SWIFT, tudo sem qualquer base legal (depois de ter excluído a opção de um ataque pirata puro e simples dos servidores SWIFT) é que os europeus começaram a tomar consciência da extensão do problema. Os bancos centrais suíço, holandês e belga conheciam a situação desde 2002 e têm de se contentar com garantias do Tesouro dos EUA. Perante o ritmo crescente dos pedidos do Departamento do Tesouro dos EUA, a SWIFT tentou restringir o quadro de recolha de dados, mas sem nunca questionar a transferência.
Em 2006, a cobertura mediática das ações dos EUA torna mais difícil ignorar a fraca posição em que a União Europeia se encontra. A magistratura belga apelou a uma delimitação legal das injunções americanas. Não conseguindo realmente impedir os planos americanos de interferir, os europeus precisam de tirar a operação das sombras e prossegui-la de acordo com um compromisso transatlântico que enquadre as condições para a recolha de dados. Isto permitiria assegurar que não excedessem o motivo da luta contra o terrorismo. Assim, a recusa em divulgar esta informação não parece ser uma possibilidade em momento algum, e a indignação dos media traduz-se numa certa resignação nas negociações. Isto é evidenciado pelas modestas salvaguardas que o primeiro projeto dos acordos SWIFT põe em prática. Se o G20 acusa a SWIFT de ter violado a legislação europeia, o acordo SWIFT I em 2007, propondo em particular a criação de servidores na Suíça e nos Países Baixos e, que guarda uma cópia de segurança dos dados transferidos, as escassas medidas propostas estão longe de convencer o Parlamento Europeu, que exige uma renegociação.
Além disso, é do conhecimento geral que os americanos não respeitaram os acordos SWIFT II, não tendo de sofrer as consequências de uma União Europeia que tem dificuldade em fazer respeitar os seus interesses.
Mais satisfatoriamente, o acordo SWIFT II em 2009 introduziu o princípio do push em vez do pull, ou seja, a transmissão de dados bancários a ser feita pela União Europeia e não diretamente da fonte pelos americanos. Esta precaução deveria permitir um maior controlo sobre a natureza da informação transmitida e libertar apenas o que fosse estritamente necessário. No entanto, revelou-se insuficiente quando os pedidos americanos foram suficientemente vagos para o evitar. Também aqui, o curso da cooperação incondicional é mantido. Apesar dos protestos da Comissão de Privacidade belga, Guy Verhofstadt, então Primeiro Ministro do Reino, foi rápido a tranquilizar os americanos: “O sistema está em vigor e a Comissão não nos pede que paremos”. Mesmo que as garantias sobre a segurança dos dados bancários dos cidadãos europeus se revelem insuficientes, a transferência de dados parece ser a posição por defeito quando se trata de um pedido americano. Isto torna difícil o estabelecimento de um equilíbrio credível de poder nas negociações. Além disso, é do conhecimento geral que os americanos não respeitaram os acordos SWIFT II, não tendo de sofrer as consequências de uma União Europeia que tem dificuldade para fazer valer os seus interesses. (15)
A UTILIZAÇÃO ABUSIVA DA REDE SWIFT COMO ALAVANCA PARA A PRESSÃO GEOPOLÍTICA
Tendo em conta os desafios políticos, económicos e financeiros, a importância do programa SWIFT parece evidente: estar ligado a esta rede significa estar ligado aos mercados financeiros; ser expulso da mesma conduz inevitavelmente a um esgotamento dos seus canais de financiamento. Embora existam formas de contornar este tipo de sanção, o procedimento é pesado, lento e dispendioso: “requer ter contas em todo o mundo “(16).
Conscientes deste facto, tanto os Estados Unidos como a União Europeia utilizam o seu domínio da rede SWIFT como um instrumento de retaliação. Assim, em 2014, o Parlamento Europeu, observando, por um lado, “que a intervenção militar direta e indireta da Rússia na Ucrânia, incluindo a anexação da Crimeia, constitui uma violação do direito internacional, em particular da Carta das Nações Unidas, da Ata Final de Helsínquia e do Memorando de Budapeste de 1994” (17) e, por outro lado, “que a Rússia ataca a segurança da União violando regularmente o espaço aéreo da Finlândia, dos Estados Bálticos e da Ucrânia (…) )” decide “condenar firmemente a Federação Russa pela sua “guerra híbrida” não declarada contra a Ucrânia”. Ao fazê-lo, na sua resolução 2014/2841(RSP), a instituição europeia propõe “considerar a exclusão da Rússia da cooperação nuclear civil e do sistema Swift”. Embora a Comissão não tenha passado da palavra à ação nesta matéria, é de notar que em questões financeiras a ameaça é uma forma refinada de sanção; os bancos estão sempre relutantes em validar fluxos para um país ameaçado de exclusão da rede SWIFT, por medo de investir em empresas que estão condenadas à asfixia financeira a mais ou menos curto prazo.
Em contraste com a UE, os EUA foram muito além das ameaças. Devido à recusa de Teerão em abandonar o seu programa nuclear, trinta bancos iranianos foram desligados da rede SWIFT entre 2014 e 2016. Nessa altura, as sanções, embora implementadas pelos Estados Unidos, foram levadas a cabo em consulta com a União Europeia.(18) Dificilmente foi este o caso em 2018 quando o 45º presidente dos Estados Unidos, Donald Trump, decidiu restabelecer e aumentar as sanções em Teerão. Cinquenta bancos iranianos foram proibidos. Benyamin Netanyahu regozija-se: “As sanções americanas destinadas a desligar o Irão do circuito bancário internacional SWIFT irão sufocar o regime terrorista no poder no Irão.
Enquanto os europeus são favoráveis ao diálogo, consulta e recurso às instituições da ONU e multilaterais entre os seus Aliados, os Estados Unidos são favoráveis à resolução unilateral de litígios e ao recurso à coerção.
Este episódio realça, mais uma vez, a relação assimétrica que pesa fortemente na aliança transatlântica. Enquanto os europeus são favoráveis ao diálogo, consulta e recurso às instituições da ONU e multilaterais entre os Aliados, os Estados Unidos preferem resolver litígios unilateralmente e recorrer à coerção – mesmo correndo o risco de sancionar as empresas europeias que operam no Irão entre 2016 e 2018 (19). É também de notar que, quando as sanções foram restabelecidas, os Estados Unidos nem sequer toleraram o estabelecimento de uma “isenção humanitária” entre o Irão e a UE (20) destinada a manter parcialmente a ligação dos bancos iranianos à rede SWIFT para que pudessem continuar a importar bens essenciais, tais como produtos farmacêuticos, agrícolas ou alimentares (21). A administração Trump foi assim intratável, excluindo qualquer concessão até que “uma mudança tangível, demonstrável e sustentável na política iraniana” (22) tivesse tido lugar.
O mau uso americano do seu poder sobre a rede SWIFT tem encorajado nos últimos anos o desenvolvimento de redes de comunicação financeira locais e regionais. “Cada rede de comunicação tem as suas próprias especificidades. São mais ou menos desenvolvidos, fiáveis e normalizados; geralmente não são compatíveis com todos os formatos de mensagens” (23) mas todos permitem contornar o SWIFT. Alguns membros da UE – França, Alemanha e Áustria – criaram eles próprios um “sistema de comunicação bancária eletrónica normalizado” regional (24) .
Este tipo de instrumento tem tido muito sucesso em países como a China, Turquia e Irão, que são particularmente suscetíveis ao corte dos EUA. Por exemplo, em 2014, o Banco Central russo desenvolveu a sua própria rede de comunicação financeira denominada “Sistema de transferência de mensagens financeiras” que permite a transferência de dados financeiros dentro da Rússia. Mas estas redes de comunicação locais ou regionais, centradas num mercado doméstico necessariamente restrito, não são, no entanto, alternativas convincentes à rede SWIFT, apenas instrumentos que permitem, se necessário, contorná-la.
O CASO IRANIANO REVELA AS DEPENDÊNCIAS FINANCEIRAS DA EUROPA
De 2012 a 2015, depois em 2018, após uma breve pausa permitida pelos acordos nucleares, o regresso das sanções financeiras americanas, uma promessa de campanha de Donald Trump, obrigou a SWIFT a suspender parte dos bancos iranianos da sua rede. A SWIFT viu-se apanhada entre uma dupla injunção, que emanava da União Europeia ameaçando as suas empresas com sanções em caso de submissão às sanções americanas, e a ameaça que os próprios americanos representavam para a rede se não respeitassem a reintrodução das sanções. Neste novo combate de braço de ferro, os americanos estão de novo a ganhar contra uma União Europeia que é decididamente incapaz de afirmar a sua autoridade sobre uma empresa que está sediada no seu próprio seio.
No entanto, algumas vozes europeias começam a levantar-se a favor da necessidade de criar uma arquitetura financeira fora do dólar. A ideia de que a Zona Euro deveria comprar o seu gás e petróleo iranianos na sua própria moeda está a começar a ganhar terreno. Em 2019 a Alemanha, França e Reino Unido criaram a INSTEX, que replica as funções da SWIFT mas fora da sua rede e dentro de um circuito limitado que inclui também a Suécia, Dinamarca, Bélgica, Noruega, Finlândia e Holanda, e que pretende manter ligações económicas com o Irão fora do dólar, a fim de manter o acordo nuclear. Esta rede alternativa está, no entanto, limitada de momento a produtos alimentares e produtos médicos. Paralelamente, são mencionadas várias estratégias, algumas das quais são de operações de contorno à SWIFT: as empresas mantêm-se em contacto com os bancos iranianos através de mensagens ad-hoc ou propondo a utilização do código IBAN em vez do SWIFT para identificar contas bancárias. Estão a circular hipóteses mais sérias, tais como a de dissociar a SWIFT do Target 2, o sistema de liquidação bruto para a zona euro. É demasiado cedo, contudo, para dar um carácter doutrinário a estas tentativas de curto-circuitar SWIFT, como demonstra o reenquadramento público feito por Angela Merkel relativamente ao seu Ministro dos Negócios Estrangeiros Heiko Maas, apesar deste ser apoiado por Bruno Le Maire nas suas ambições de fazer da União Europeia a referência em termos de contrapeso financeiro para os Estados Unidos no mundo.
O parceiro americano habituou-se a praticar “espionagem enfeitada com as virtudes da legalidade” em muitos membros da União Europeia.
Embora a imposição de sanções comerciais contra Estados ou organizações que tenham violado o direito internacional seja um meio comum de pressão diplomática – seja pela ONU, pelos EUA ou pela UE – o efeito extraterritorial deliberado destas medidas, ou seja, a sua aplicação a Estados terceiros que não tenham cometido qualquer infração, é uma característica específica da abordagem dos EUA.
O caso SWIFT é, a este respeito, em todas as suas dimensões, uma revelação disso mesmo. Revela uma mudança profunda na perceção dos Estados Unidos do que são as relações internacionais: uma “grande competição de poder”, na qual os interesses da nação americana devem ser afirmados acima de tudo. A União Europeia, e em particular a Alemanha e a França, estão particularmente expostas neste contexto, consideradas como adversárias económicas que alimentam o seu défice comercial. Esta é sem dúvida a razão pela qual o parceiro americano se habituou a praticar “espionagem enfeitada com as virtudes da legalidade” em muitos membros da União Europeia. (26) – dos quais o TFTP (“programa de rastreio das finanças terroristas”) ou o decreto presidencial 13224, acima mencionado, são apenas símbolos. Embora esta questão pareça ter sido recentemente tomada em consideração pelas autoridades nacionais (27) e europeias, estas ainda estão a lutar para definir em resposta uma “política jurídica externa” global e coerente (28).
EM RESPOSTA, A CHINA PÕE EM CAMPO O SEU PRÓPRIO SISTEMA ALTERNATIVO
A China, cujas ambições imperialistas se afirmam dia após dia, desafia a hegemonia do dólar com base numa lógica dupla: é necessário que reforce o seu poder num mundo multipolar, mas também que obtenha um certo número de garantias em relação a possíveis sanções americanas nos próximos anos. Para o conseguir, já em 2009 e na sequência da política de flexibilização quantitativa do FED, Zhou Xiaochuan, o Governador do Banco Central da China, apelou a um reforço do papel dos DSE (Direitos de Saque Especiais para complementar as reservas dos países) do FMI em relação ao dólar, apesar de, em última análise, tal não ter sido bem sucedido. Pouco depois, a China começou a promover, em paralelo com a sua política de acumulação de ouro, a fim de restabelecer um padrão de futuro, a liquidação do comércio bilateral em renminbi (RMB) com algum progresso nos países em desenvolvimento e um eixo chave com Moscovo.
Em 2015, foi dado um novo passo quando a China criou a CIPS, uma infra-estrutura internacional de pagamento em RMB que, embora concebida para competir com a SWIFT, ainda se coordena com o sistema anterior até que a CIPS esteja mais operacional e competitiva. O conflito não é portanto frontal, o CIPS concentra a sua actuação no campo da “limpeza e da “conformidade e embarque” enquanto a SWIFT mantém o seu papel central no envio de mensagens bancárias. Confrontada com a falta de sucesso esperada na sequência da implementação do sistema SWIFT GPI aumentando a velocidade das transferências, a China optou por uma solução, tanto complementar como alternativa, para contornar o SWIFT: o yuan digital. Ainda na sua infância no campo doméstico, embora tenha certas vantagens (o criptoyuan utiliza a cadeia de bloqueio (blockchain) e pode ser utilizado não só como moeda mas também como sistema de pagamento), (29) esta escolha foi recentemente apoiada por outra via, a dos circuitos alternativos. Inicialmente estabelecidos entre Moscovo e Pequim para o comércio bilateral (reduzindo as trocas de dólares entre estas duas nações em 50% no início de 2020 (30) ), estes circuitos estão cada vez mais em expansão e permitem também uma legitimação autónoma do sistema alternativo ao SWIFT (31). O CIPS também tem vários bancos estrangeiros como accionistas (32) (HSBC, Standard Chartered Bank, Bank of East Asia, DBS Bank, Citi Bank, Australia and New Zealand Banking Group e BNP Paribas).
A China, cujas ambições imperialistas se afirmam dia após dia, está a desafiar a hegemonia do dólar com base numa lógica dupla: reforçar o seu poder protegendo-se ao mesmo tempo de possíveis sanções americanas.
No entanto, um verdadeiro travão estrutural continua a ser a internacionalização do RMB. Esta moeda não é livremente permutável e a China ainda opera, por razões óbvias de autonomia dos circuitos financeiros internos do país, um controlo rigoroso dos capitais. Consciente destas dificuldades, a China está a utilizar a sua presença noutros territórios graças às Novas Rotas da Seda. O seu forte investimento nestes territórios deveria levar as nações ocidentais a investir nas suas infraestruturas, contraindo empréstimos em Yuan e aderindo, direta ou indiretamente, ao seu sistema alternativo ao SWIFT, mas deveria também contrariar o velho modelo do petrodólar americano.
Além disso, a China construiu uma verdadeira rede financeira capaz de se expandir ainda mais. Desde 2019, surgiu um projeto de aliança em termos de trocas monetárias entre a Rússia, China e Índia: a Índia, que ainda não possui um sistema independente de transferências monetárias no seu território, teria assim de recorrer ao Banco Central da Rússia para autorizar as suas próprias transferências fora do sistema SWIFT (33). Se esta aliança reforça a emergência e a autonomia da EAEU (União Económica Eurasiática), está também em consonância com a perspetiva que a CIPS tinha fixado para o final de 2020, ou seja, ligar direta ou indiretamente mil instituições dentro do seu sistema (34). Com as consequências da pandemia de Covid-19, a rápida recuperação da economia chinesa e os riscos que esta representa para a política económica dos EUA, a extensão do CIPS e os seus canais de disseminação no âmbito dos BRICS parece ser uma necessidade para a China nos próximos anos, se este país quiser precaver-se contra novas sanções dos EUA sobre as suas transferências internacionais.
SWIFT, UM SISTEMA CARO, LENTO E FALÍVEL, AGORA CONFRONTADO COM A CONCORRÊNCIA
Contudo, os esforços desenvolvidos parecem desproporcionados face às críticas que o sistema SWIFT está a enfrentar. Como foi mencionado no início, uma mensagem enviada pela SWIFT contém, em resumo, todas as informações relativas a uma transação. Neste sistema, cada instituição tem um identificador único – o código BIC/SWIFT. Uma mensagem típica contém o BIC (Bank Identifier Code) da instituição emissora no cabeçalho, seguido do identificador da natureza da transação a ser realizada, e depois o BIC da instituição recetora. O corpo de uma mensagem descreve os montantes e moeda utilizados, a conta do cliente na instituição de envio, e outras informações sobre a transação. Todas as instituições da rede utilizam a mesma sintaxe de mensagem, mas nenhum fundo passa através do próprio SWIFT: o sistema simplesmente gere as mensagens que permitem que as transações internacionais prossigam sem problemas.
Para ultrapassar as deficiências dos seus predecessores, oferece três vantagens centrais. Primeiro, a SWIFT utiliza uma sintaxe de mensagem simples e normalizada, de modo a limitar o erro humano na execução de ordens de transação. Em segundo lugar, assegura a não repudiabilidade das ordens feitas, ou seja, um agente que tenha realizado uma transação não pode negá-la. O vestígio de cada transação é assim mantido, e nenhum dos intervenientes pode negar tê-la realizado. Finalmente, pretende-se que seja um sistema de mensagens extremamente seguro.
O sistema SWIFT está atualmente a ser sujeito à concorrência em cada um destes pontos que constituem a sua força. Em primeiro lugar, a normalização de mensagens relacionadas com transações financeiras está a progredir no mundo, nomeadamente com a emergência da norma ISO20022 (35), que propõe uma sintaxe unificada para todas as transações financeiras no mundo. Esta norma está em vias de se tornar a norma de referência global, uma vez que deverá cobrir cerca de 90% das transferências de alto valor até 2025, de acordo com a KPMG (36).
Em segundo lugar, o facto de não se poder repudiar os pagamentos, uma vez que outras tecnologias (nomeadamente as baseadas na cadeia de bloqueio) proporcionam resultados igualmente bons por menos dinheiro. Finalmente, quanto à segurança do sistema SWIFT, com as brechas reveladas pelos recentes ataques, levantam-se questões sobre a sua solidez. Tudo isto é reforçado pela relativa rigidez do sistema. É relativamente caro, uma vez que por uma transferência SWIFT será cobrada entre 15 e 60 dólares ao cliente, dependendo da instituição bancária, ou uma comissão variável de cerca de 3%. Também é lento, com uma transferência que demora 2 a 5 dias a chegar ao seu destino – mesmo que este tempo seja reduzido para um dia com o novo sistema SWIFT GPI, ainda está muito longe das transações em tempo real.
O sistema SWIFT está agora a ser sujeito à concorrência em cada um dos seus pontos fortes anteriores expressos.
Face a um sistema que é dispendioso, lento, centralizado e com falhas de segurança, a tecnologia mais comum a ser considerada atualmente para um sistema de pagamento alternativo é a cadeia de bloqueio, que em teoria aborda cada uma destas questões. Nem todos os projetos baseados em cadeias de bloqueio têm o mesmo objetivo, mas um em particular visa especificamente facilitar as transferências internacionais de dinheiro: Ripple, com o seu produto RippleNet, cuja ambição é permitir que o dinheiro flua tão facilmente quanto a informação. Ripple está também em transição para a norma ISO20022, e oferece inegavelmente uma solução mais rápida do que a SWIFT: uma transação demora menos de 5 segundos e custa cerca de 4 centésimos de dólar, enquanto a última versão da SWIFT, denominada SWIFT GPI, oferece a possibilidade de liquidar um pagamento num dia pelo custo habitual de uma transferência SWIFT. No que diz respeito à segurança, a grande força da Ripple é que depende de transacções par a par dos membros da rede. Assim, em teoria, há vários caminhos possíveis para obter fundos desde a carteira A até à carteira B. Contudo, a principal falha identificada pelos investigadores da Universidade Purdue, em Indiana, é a dependência de um grande número de carteiras em nós importantes: se estas fossem atacadas, cerca de 50.000 carteiras poderiam ser cortadas da rede. Este estudo, a partir de 2017, é o único desta magnitude a ter sido realizado, pelo que é provável que a situação tenha mudado desde então.
A EMERGÊNCIA DAS MOEDAS DIGITAIS: UMA AMEAÇA À SUPREMACIA FINANCEIRA AMERICANA?
O precedente venezuelano, onde o uso de bitcoin pode ter sido uma forma de contornar o bloqueio dos EUA, e especialmente o surgimento da Libra estão a dar ideias a iranianos, europeus e chineses. Até Washington está preocupada em deixar a questão da moeda criptográfica nas mãos de um jogador privado com uma base de utilizadores no valor de milhares de milhões. O BCE está a considerar a implementação de uma moeda digital baseada em blockchain do banco central (CBDM), em antecipação ao yuan digital e à sua resposta dos EUA; o dólar digital, uma colaboração entre o MIT e o FED.
As condições para o desenvolvimento deste euro digital são ainda pouco claras, mas serão decisivas para uma solução que corre o risco de criar mais problemas do que os que resolve. Tal como está, este CBDM europeu é concebido como um sistema de dinheiro digital distribuído entre os bancos comerciais e o banco central e constitui mais do que uma simples moeda, é uma arquitetura financeira que contém o seu próprio sistema de pagamento. A este respeito, e apesar dos problemas tecno-políticos que a implantação de tal moeda é suscetível de levantar, tem o mérito de levantar a questão do controlo do sistema monetário internacional. O BCE está também a considerar a possibilidade de o desenvolver para fora da Europa e o Governador do Banque de France sugere um objetivo ambicioso quando vê no CBDM uma forma de a União Europeia se tornar rapidamente “o principal emitente a nível internacional e, assim, colher os benefícios reservados para uma moeda de referência do banco central”. Contudo, estes fracos sinais não levaram a qualquer realização concreta, e é altamente improvável que a instituição da UE se arrisque a uma guerra financeira aberta com os EUA.
Do lado privado, embora a solução fornecida por Ripple ofereça inegáveis vantagens técnicas, permanece sob o controlo do seu criador, a empresa Ripple Lab, cujo fundador Chris Larsen é proprietário de 5 mil milhões de tokens XRP (identificador da Ripple), de um total de 50 mil milhões em circulação. A empresa e o seu fundador têm, portanto, um poder considerável sobre a rede. Se um país a utiliza, não ganha fundamentalmente em autonomia, e não há garantia de que não estará sob a ameaça de um dia ser desligado da rede, como tem estado a acontecer com alguns países da rede SWIFT. Até agora, a rede não mostrou qualquer falha significativa, mas também não há garantias de que isso não aconteça. Finalmente, onde a NSA utilizou a SWIFT para fins de inteligência (39), seria provavelmente mais complexo conduzir uma vigilância em massa através da rede Ripple, mas certamente não seria possível vigiar todas as ações dos indivíduos ou organizações visados.
Notas:
1 : desde então renovado anualmente .
2 : Jurisdição partilhada com o FBI e a CIA e em consulta com o Departamento de Justiça.
3: Artigo 2º da Diretiva 95/46/CE transposto em França por uma série de decretos entre 1999 e 2007
4 : Paraconsultar em detalhe a resolução do Parlamento Europeu de (06/07/2006) : https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2006-0317+0+DOC+XML+V0//FR
5 : Mais precisamente da diretiva e 95/46/CE (24/10/1995) sobre a proteção de dados pessoais : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A31995L0046
6 : Revogado em 2018.
7 : MONTBEYRE Richard, Le transfert de données bancaires à caractère personnel vers les Etats-Unis : aspects juridiques de l’Affaire SWIFT, Droit-Tic, févr. 2008 : http://www.droit-tic.com/pdf/Aspects-juridiques-Swift.pdf
8 : Ver a este respeito o relato do presidente da divisão de caldeiras da Alstom, Frederic Pierucci, no seu livro de ’Alstom Frederic Pierucci dans son ouvrage Le piège américain, 2019
9 : Através de uma “intimação obrigatória”, uma espécie de injunção administrativa que se torna uma sanção penal se não for executada pelo destinatário (multa, pena de prisão): as intimações obrigatórias não exigem a intervenção judicial para serem vinculativas. Esta categoria de atos do poder executivo americano desenvolveu-se particularmente após os ataques ao World Trade Center. Num artigo para a Carta de Opinião Jurídica (02/12/2005), Michael R. Sklaire observa: “O uso da intimação obrigatória administrativa esbateu a linha entre a aplicação civil e a penal”.
10 : Mecanismo de cópia de segurança nos Estados Unidos para todos os dados detidos pela empresa em servidores europeus (e vice-versa).
11 : Na Suíça .
12 : Sendo o acordo SWIFT I rejeitado pelo Parlamento em Fevereiro de 2010, é de notar que os EUA terão continuado a ter pleno acesso ao conteúdo da base de dados SWIFT de 2006 a 2009.
13 : O relatório observa que os pedidos dos EUA “foram tão sucintos que a agência (Interpol) não conseguiu verificar a sua conformidade com o acordo”, o que não a impediu de os comunicar.
14 : Ver comunicado de imprensa de 1 de fevereiro de 2009 : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_09_264
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15 : Quanto a este assunto será interessante acompanhar o que Joe Biden vai fazer em relação a este dossiê, tendo ele feito um discurso para convencer os europeus a cooperar em plena negociação dos acordos.
16 : GARABIOL Dominique, banqueiro e professor associado à Universidade de Paris 8:
: https://fr.sputniknews.com/international/201807251037359973-brics-transactions-financieres/
17 : Resolução do Parlamento Europeu, de 13 de Março de 2014, sobre a invasão russa da Ucrânia (2014/2627(RSP)) : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:52014IP0248
18 : Tal como os EUA, a UE decidiu em 2011 sancionar o Irão (Regulamento 359/201) através do congelamento de certos bens, de um embargo militar e de embargos sectoriais; para mais pormenores veja-se : https://www.tresor.economie.gouv.fr/Institutionnel/Niveau3/Pages/39d02b33-eab4-4090-bff7-f44605fe2e6e/files/16127a0c-8a51-41db-a4bb-079b45083606
19 : Note-se o comentário do ministro francês da Economia, Bruno le Maire: “A Europa deve deixar de ser a vítima colateral das sanções extraterritoriais dos EUA”.
20 : A « troïka europeia » : Alemanha, França , Reino Unido. .
21 : Bens não sendo portanto teoricamente atingidos +pelas sanções americanas.
22 : Boletim de informação do Institut kurde de Paris (página 61) : https://www.institutkurde.org/publications/bulletins/pdf/400.pdf
23 : SENGMANY Paul, Mémoire Master 2019 : « Les alternatives au Correspondant Banking » https://www.afte.com/sites/default/files/inline-files/Mémoire%20du%203e%20prix%20ex%20aequo%20-%20SENGMANY%20Paul.pdf
24 : Electronic Banking Internet Communication Standard
25 : Como lembrete, em 2004 a União Europeia foi incapaz de impedir os americanos quando Saddam Hussein decidiu comprar o seu petróleo em euros. Para convencer um país a comprar em euros ou em yuan, é necessário poder garantir que ele não sofrerá a ira dos americanos como retaliação, como o exemplo da Total mostrou recentemente.
26 : Relatório URVOAS 2014 : https://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-off/i2482.asp (veja-se capítulo III : « Le défi du renseignement économique et financier »)
27 : Nota DGSI 12/04/2018 « Panorama des ingérences économiques américaines en France » : “As empresas francesas […] estão sujeitas a ataques direcionados, nomeadamente através de disputas legais, tentativas de captura de informação e interferência económica”
28 : LEBLANC-WOHRER Marion, « Le droit, arme économique et géopolitique des États-Unis », Politique étrangère, 2019
29 : No entanto, desde 13 de Novembro de 2020, o segundo maior banco chinês tem vindo a oferecer-se para comprar obrigações em bitcoins (58 milhões no primeiro dia). A prazo, o China Construction Bank pretende disponibilizar 3 mil milhões de obrigações sob esta forma. Estas não são obrigações destinadas necessariamente a investidores profissionais, 100 são suficientes para obter uma contra mais de 1500 para as habituais obrigações yuan. Sobre este assunto, ver:
30 : https://iz.ru/1041303/2020-07-29/dolia-dollara-v-torgovle-rf-i-kitaia-vpervye-opustilas-nizhe-50
31 : A China está assim a utilizar as suas próprias agências de rating para realçar a utilização do CIPS por bancos estrangeiros, neste caso russos. Sobre este tema, veja-se : https://www.rt.com/sponsored-content/504670-credit-bank-moscow-asian-award/
32 : https://www.reuters.com/article/china-banks-clearing-idUSL3N2F115E
34 : https://asia.nikkei.com/Business/Finance/China-s-global-yuan-push-makes-inroads-in-Asia-and-Africa
35 : Detalhes da norma ISO20022 : ver https://www.iso20022.org/
36 : A new standard for payments, https://home.kpmg/xx/en/home/insights/2020/02/payments-standard.html
37 : Sitio de Ripple : https://ripple.com/insights/speed-and-cost-of-payments-dont-need-to-be-at-odds/
38 : MIT Technology Review, “First Large Scale Analysis of the Ripple cryptocurrency network”, https://www.technologyreview.com/2017/06/16/151164/first-large-scale-analysis-of-the-ripple-cryptocurrency-network/
39 : Reuters, “Hacker documents show NSA tools for breaching global money transfer system” , https://www.reuters.com/article/us-usa-cyber-swift-idUSKBN17H0NX
Para ler no original clique em:
Le système SWIFT : une arme géopolitique impérialiste (lvsl.fr)