Nota de editor:
A parte IV, Reflexões sobre Bretton Woods, é constituída pelos seguintes textos:
Texto 1 – O FMI é -ou foi? – a pedra angular do Sistema Financeiro Internacional, por James M. Boughton
Texto 2 – Modificar a Carta do FMI, por James M. Boughton
Texto 3 – Proposta de alteração do Acordo do Fundo Monetário Internacional com vista a aumentar o nível do comércio mundial, por Harry D. White
Texto 4 – Reflexões sobre Bretton Woods, por Edward M. Bernstein
Texto 5 – Os múltiplos contextos de Bretton Woods, por Harold James
Texto 6 – Desigualdades Nacionais e a Economia Política da Reforma Financeira Global, por Eric Helleiner
Texto 7 – O Sistema Monetário Internacional de Bretton Woods: Uma Visão Histórica Geral, por Michael D. Bordo
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
11 min de leitura
Parte IV – Texto 4. Reflexões sobre Bretton Woods
Por Edward M. Bernstein
, Conferência “O Sistema Monetário Internacional: Quarenta Anos depois de Bretton Woods” em Maio de 1984 (ver aqui)
Para aqueles que tinham experiência com a dificuldade de obter cooperação internacional após a Primeira Guerra Mundial, a Conferência de Bretton Woods pareceu um milagre. A meia dúzia ou mais de conferências sobre problemas económicos, monetários e reparações de 1920 a 1933 não conseguiram nada, exceto a criação do Banco de Pagamentos Internacionais para lidar com a transferência de reparações. A secção económica da Liga das Nações tinha um comité de peritos que estudou a questão do ouro durante vários anos, mas o seu relatório veio depois de a Grã-Bretanha ter abandonado o padrão-ouro e, em qualquer caso, não foi unânime. Pelo contrário, a Conferência de Bretton Woods foi muito bem sucedida. Uma das razões foi a preparação técnica minuciosa que começou dois anos e meio antes da realização da Conferência. Outra razão foi que a falta de acordo sobre um plano teria tido um sério efeito sobre a moral nos países aliados.
Isto não significa que houvesse um acordo geral sobre o que seriam os problemas do pós-guerra. Uma opinião generalizada era a de que o maior problema era o perigo de uma recorrência de uma depressão profunda nos Estados Unidos. Aqueles que defendiam esta opinião queriam que os recursos da nova instituição fossem muito grandes, se expandissem constantemente, e estivessem disponíveis automaticamente. Queriam também uma liberdade considerável para os países mudarem as taxas de câmbio, para manterem as restrições cambiais e para adiarem a convertibilidade. Na altura em que Keynes escreveu a sua proposta para uma União de Compensação Internacional (Clearing Union), provavelmente inclinava-se para esta visão pessimista do mundo do pós-guerra. Num jantar que deu a Walter Gardner e a mim em 1943, Keynes disse que os Estados Unidos ficariam contentes por a nova instituição permitir o controlo dos fluxos de capitais, pois poderia haver uma fuga do dólar após a guerra. Perguntei se isso se devia a uma eventual depressão nos Estados Unidos e a um receio de uma possível desvalorização do dólar. Keynes disse que era isso que ele queria dizer. Depois de Bretton Woods, porém, Keynes passou a acreditar que o problema dos pagamentos em dólares seria resolvido pela expansão nos Estados Unidos.
Harry White pensava que o problema mais importante do pós-guerra era a ameaça de depreciação cambial competitiva e de controlos cambiais discriminatórios. Ele pensava que a Grã-Bretanha recuperaria rapidamente a sua capacidade de produção e que os 4 mil milhões de libras esterlinas de saldos acumulados durante a guerra lhe dariam uma vantagem injusta na exportação para os países que detinham esses saldos. White também temia que a Grã-Bretanha pudesse desvalorizar a libra esterlina imediatamente após a guerra e assim aumentar a sua vantagem competitiva nos mercados mundiais de exportação. Após a Conferência de Bretton Woods, ele testemunhou perante o Comité Bancário do Senado que, se o Fundo Monetário Internacional fosse estabelecido, a Grã-Bretanha não precisaria da ajuda dos Estados Unidos após a guerra.
Quando escrevi o relatório do Comité Bancário do Senado sobre Bretton Woods, disse claramente que o Comité não concordava com o testemunho de White e que a necessidade de um empréstimo por parte da Grã-Bretanha teria de ser determinada à luz das condições no final da guerra.
Mesmo dentro do grupo técnico norte-americano houve diferenças de opinião relativamente ao Plano White para um Fundo Internacional de Estabilização. Nessa altura, muitos economistas deste país sustentavam que a economia dos EUA estava condenada à estagnação, e preferiam um plano mais arrojado. Até o Professor Jacob Viner pensava que o Plano White era demasiado cauteloso. Descreveu-o como proporcionando um guarda-chuva quando o mundo precisava de um abrigo anti-bombas.
Por outro lado, o Conselho da Reserva Federal acreditava que o Plano White não impunha disciplina suficiente. As minhas notas sobre a reunião que eu e White tivemos com os Governadores da Reserva Federal e o pessoal contêm esta declaração: “O Sr. Gardner levantou a questão de saber se não seria desejável exigir tanto ouro a ser pago ao Fundo que nenhum país teria ouro livre suficiente para poder perturbar a balança de pagamentos internacional sem estar sujeito à disciplina do Fundo”. White e eu também nos reunimos com os diretores e altos funcionários s do Banco da Reserva Federal de Nova Iorque onde John Williams expressou a opinião de que a estrutura do Plano White era demasiado elaborada. Ele pensou que a abordagem prática seria um acordo com a Grã-Bretanha para estabilizar a taxa de câmbio dólar/libra esterlina – as duas principais moedas. Mais tarde, ele alterou isto, talvez em resposta às nossas críticas, para a abordagem do país-chave.
Tanto os Estados Unidos como o Reino Unido discutiram os seus planos com outros países. As minhas notas mostram que mantivemos discussões com 28 países, algumas breves e outras alargadas. As discussões mais longas, como seria de esperar, foram com os britânicos e abrangeram tanto o Plano White como o Plano Keynes. Os canadianos produziram algumas propostas próprias para colmatar as diferenças entre os planos norte-americano e britânico, com algumas ideias novas que não figuravam em nenhum dos planos. O Tesouro emendou o Plano White com base nestas discussões para ter em conta as principais preocupações de outros países. Embora não acreditássemos que haveria uma depressão pós-guerra ou que a balança de pagamentos dos EUA causaria dificuldades a outros países, concordámos em incluir uma provisão sobre a escassez de divisas no Plano White. Isto permitiria que outros países impusessem restrições discriminatórias contra os Estados Unidos se as reservas em dólares do Fundo se tornassem escassas devido a um grande e persistente excedente dos EUA em resultado de uma depressão nos Estados Unidos. Com estes compromissos, chegámos a acordo sobre as principais características da nova instituição.
O acordo foi colocado sob a forma de uma Declaração Conjunta de Peritos sobre a Criação de um Fundo Monetário Internacional. Abrangia os objetivos e as políticas do Fundo, valores nominais e alterações nas taxas de câmbio, moedas escassas, e as disposições transitórias relativas aos controlos cambiais. Estes foram os princípios para os quais a Conferência de Bretton Woods forneceria os pormenores. Pode dizer-se que uma vasta gama de detalhes incorporava o mesmo princípio, de modo que havia muito trabalho a ser feito em Bretton Woods. A Conferência tinha duas comissões, uma sobre o Fundo a que White presidia, e a outra sobre o Banco a que Keynes presidia. O Comissão sobre o Fundo tinha 4 subcomités que analisaram as partes relevantes da Declaração Conjunta e as disposições alternativas que os participantes apresentaram.
O trabalho correu surpreendentemente bem. Os delegados dos EUA, o conselheiro técnico principal e o conselheiro jurídico principal reuniram-se todas as manhãs para discutir as questões que surgiram e para instruir os nossos representantes nos comités sobre a posição dos EUA. Houve algumas questões que a Comissão do Fundo não conseguiu resolver e foram finalmente encaminhadas para um Comité Especial sobre Problemas por Resolver. O maior crédito pela resolução de todos os problemas, contudo, deveria ser atribuído ao comité de redação, que encontrou as palavras certas para conciliar as diferenças que persistiam. Num jantar em Ottawa no ano passado, ouvi o Governador Rasminsky, que era presidente do comité de redação, explicar que não havia ambiguidades involuntárias no Acordo do Fundo.
O facto de que tivesse existido uma satisfação universal com os Artigos do Acordo diz muito da habilidade e tacto do comité de redacção. Mesmo Keynes, que tinha lutado arduamente nas discussões com os Estados Unidos para ter a nova instituição sob a forma da União de Compensação, declarou mais tarde na Câmara dos Lordes que “o novo plano… [é] em alguns aspectos, uma melhoria considerável em relação a qualquer dos seus pais”. Fico feliz por secundar essa opinião. O Acordo de Fundo que saiu de Bretton Woods era mais simples, mais claro e mais exequível do que o Plano Keynes ou o Plano de White.
Por vezes tenho-me perguntado se Keynes queria realmente tudo o que ele defendia na União de Compensação. Numa reunião no Tesouro em Outubro de 1943, Keynes anunciou que a Grã-Bretanha estava disposta a aceitar o Plano White emendado, mas que queria reescrevê-lo em termos de bancor [unidade monetária internacional proposta por Keynes]. Se os britânicos estavam dispostos a aceitar o Plano White, perguntei, qual era a necessidade de o reescrever. Porque, disse Keynes com veemência, o seu plano está escrito em Cherokee. Mais tarde, num discurso na Câmara dos Lordes, Keynes disse que com o novo acordo “já não há necessidade de uma novíssima unidade monetária internacional. Vossas Senhorias lembrar-se-ão de como nenhum de nós gostou dos nomes propostos –bancor, unitas, dolphin, bezant, daric e sabe Deus o quê”. Penso que o Keynes teria gostado dos DSE mas não do nome.
Não estou certo de que Keynes quisesse realmente um fundo tão grande como na proposta da União de Compensação – cerca de 30 mil milhões de dólares inicialmente e cerca de 2.500 mil milhões de dólares agora. Mesmo a soma inicial era demasiado grande para permitir que os países tivessem acesso incondicional a tais quotas. Na proposta da União de Compensação, Keynes disse que “deveria haver o mínimo de interferência possível nas políticas nacionais internas… [mas] uma vez que tais políticas podem ter repercussões importantes nas relações internacionais, não podem ser deixadas de fora”. A sua conclusão foi que a instituição proposta “deveria limitar-se a recomendações, ou no máximo, a impor condições para um usufruto mais alargado das facilidades que a instituição oferece”. E numa carta que me enviou após a Conferência, Keynes escreveu: “Gostaria de ver a Direcção do Fundo composta por banqueiros cautelosos, e a Direção do Banco de expansionistas imaginativos”. É claro que Keynes falava dos banqueiros de 1945, não dos de 1983.
O que é que era único no Fundo Monetário Internacional? A concessão de crédito de reserva aos bancos centrais não era uma novidade. O Banco de Inglaterra tinha pedido ouro ou dólares emprestados em várias ocasiões no passado, quando a sua posição de reserva era tensa. E vários analistas tinham sugerido na década de 1930 que os efeitos deflacionistas dos acordos sobre o ouro poderiam ser evitados se os países com excedentes adquirissem moedas estrangeiras em vez de ouro. Mesmo o conceito de que as taxas de câmbio são uma questão de preocupação internacional não era novo. Marshall notou-o em 1887, e a Declaração Tripartida de 1936 dos Estados Unidos, Reino Unido e França, à qual a Bélgica, Países Baixos e Suíça aderiram, deu reconhecimento formal a este princípio.
O que era mais inovador no Fundo era o conceito de um sistema de valores nominais fixos mas ajustáveis, sem a rigidez do padrão de ouro. O Acordo do Fundo tinha numerosas disposições sobre o ouro, incluindo a exigência de que o valor nominal de uma moeda fosse declarado em termos de ouro como um denominador comum. Além disso, para cumprir com a exigência de cumprir a sua obrigação de manter a estabilidade cambial ao abrigo do Acordo do Fundo, os Estados Unidos notificaram o Fundo de que comprariam e venderiam ouro livremente para liquidação de transações internacionais. Estas disposições, contudo, não eram suficientes, na minha opinião, para fazer do sistema de Bretton Woods uma nova forma do padrão de ouro.
No seu discurso na Câmara dos Lordes, Keynes disse que o Fundo Monetário Internacional é exatamente o oposto do padrão de ouro. “O padrão-ouro, como eu o entendo”, disse ele, “significa um sistema sob o qual o valor externo de uma moeda nacional está rigidamente ligado a uma quantidade fixa de ouro que só honradamente pode ser quebrada sob condição de força maior; e envolve uma política financeira que obriga o valor interno da moeda nacional a conformar-se a este valor externo como fixo em termos de ouro… O plano [do Fundo] introduz a este respeito uma inovação epocal numa instituição internacional, cujo objetivo é estabelecer princípios sólidos e ortodoxos. Pois em vez de manter o princípio de que o valor externo de uma moeda nacional deve estar em conformidade com um valor externo prescrito de jure, prevê que o seu valor externo deve ser alterado, se necessário, de modo a estar em conformidade com qualquer valor interno de facto que resulte das políticas internas. “
Apesar da Lei de Reserva de Ouro de 1934, os Estados Unidos não se encontravam realmente num sistema padrão-ouro. A essência do padrão-ouro é que o fornecimento de dinheiro deve ser limitado pela reserva de ouro. A última vez que a Reserva Federal aplicou uma política monetária restritiva porque o rácio da reserva de ouro caiu perto do mínimo legal foi em Março de 1933. Desde então, sempre que a reserva de ouro se aproximava do mínimo legal, o rácio de reserva exigido foi reduzido e finalmente eliminado por completo. Um país que perde mais de metade da sua reserva de ouro, como os Estados Unidos fizeram em 1958-71, sem reduzir a oferta de dinheiro, não está no padrão-ouro. O que aconteceu em Agosto de 1971 foi o abandono da anomalia da convertibilidade do dólar em ouro quando os Estados Unidos não se encontravam no padrão-ouro.
Se o sistema de Bretton Woods não era uma variante do padrão-ouro, como poderiam as taxas de câmbio ser mantidas estáveis? Assumiu-se que se os Estados Unidos mantivessem uma estabilidade razoável de preços e custos, outros países seriam impelidos a seguir políticas semelhantes devido à ênfase que davam à manutenção das taxas de câmbio do dólar para as suas moedas. Poderiam financiar alterações cíclicas na sua balança de pagamentos através de alterações nas suas próprias reservas e através de saques e reembolsos ao Fundo. Poderiam aumentar as suas reservas independentes sem esgotar as reservas de ouro dos EUA através de adições graduais às suas reservas oficiais de dólares e adquirindo a maior parte do ouro recentemente extraído que não foi absorvido nas artes e na indústria. Uma mudança de tendência nos pagamentos internacionais de um país, no entanto, teria de ser satisfeita por uma mudança no valor nominal da sua moeda.
O sistema funcionou mais ou menos dessa forma até 1957. No final desse ano, as reservas de ouro dos Estados Unidos eram as mesmas que tinham sido no final de 1950. Para o resto do mundo, as reservas tinham aumentado em cerca de 500-600 milhões de dólares americanos por ano em reservas oficiais de dólares e em cerca de 400-500 milhões de dólares americanos por ano em ouro proveniente da produção e vendas atuais da União Soviética. O sistema entrou em colapso após 1957, mas não porque os Estados Unidos não conseguiram manter a estabilidade dos preços e dos custos. Na realidade, o período 1958-65 pode ter sido o mais estável da nossa história. O índice de preços por grosso dos bens industriais permaneceu praticamente inalterado e o custo unitário da mão-de-obra na produção diminuiu ligeiramente. O saldo da conta corrente em 1961-65 atingiu em média quase 5 mil milhões de dólares por ano e foi igual a 20 por cento das exportações de mercadorias. Um excedente comparável seria agora de 40 mil milhões de dólares.
Os défices dos EUA foram causados pelo enorme aumento do fluxo de saída de capital. De 1951 a 1955, o investimento estrangeiro privado dos EUA foi, em média, inferior a 2 mil milhões de dólares por ano e foi igual a 15 por cento das exportações de mercadorias. O investimento estrangeiro privado dos EUA aumentou acentuadamente depois disso. Em 1961-65, atingiu em média 6 mil milhões de dólares por ano e foi igual a 25 por cento das exportações de mercadorias. Em 1971-75, atingiu uma média de 23 mil milhões de dólares por ano e foi igual a 31 por cento das exportações de mercadorias. Nos últimos cinco anos, o investimento estrangeiro privado dos EUA atingiu em média 76 mil milhões de dólares por ano e foi igual a 36 por cento das exportações de mercadorias, embora os números sejam inflacionados por transferências contabilísticas do Mecanismo Bancário Internacional. É de notar que nos últimos anos a entrada de capital estrangeiro, incluindo fundos oficiais e transações não registadas, foi muito superior ao investimento privado dos EUA. Noutros países, as dificuldades de pagamento foram agravadas pela inflação generalizada e desigual, pelo enorme aumento do preço do petróleo, e pelo peso da dívida em alguns dos países em desenvolvimento.
Nenhum sistema de paridades fixas pode funcionar com um tal padrão de pagamentos internacionais. Os excedentes e défices numa base de reserva oficial teriam estado muito para além da capacidade de gestão das autoridades monetárias.
Sob o padrão-ouro, teria sido necessária uma deflação intolerável nos países deficitários. Sob o sistema de Bretton Woods teria levado a uma expansão monetária inaceitável nos países excedentários. Com o atual sistema de taxas flutuantes, resultou em grandes flutuações nas taxas de câmbio para as principais moedas, sobretudo na enorme apreciação do dólar desde meados de 1980. Isto tem sido muito perturbador, mas não tem sido acompanhado por uma crise cambial, ou pior, que teria sido inevitável com taxas de câmbio com paridades fixas.
O que resta do sistema de Bretton Woods que nasceu aqui há 40 anos? O Fundo é o centro de consulta e cooperação sobre problemas monetários internacionais e tem sido muito útil para lidar com as dificuldades de pagamento de alguns países. Mas não encontrou o papel certo para desempenhar as suas responsabilidades no atual sistema de taxas de câmbio flutuantes. A segunda alteração aos Artigos do Acordo, que formalizou o fim do sistema de Bretton Woods, declara que “o Fundo supervisionará o sistema monetário internacional, a fim de assegurar o seu funcionamento eficaz”. Gostaria de ver o Fundo ter uma visão mais positiva desta responsabilidade. Talvez esta reunião em Bretton Woods nos possa dizer o que o Fundo deve fazer.
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O autor: Edward M. Bernstein [1904-1996], distinto economista norte-americano, doutorou-se em 1927 pela Universidade de Chicago e em 1931 pela Universidade de Harvard. Foi professor de economia na Universidade Estatal da Carolina do Norte de 1930 a 1935, e fez parte da faculdade do Departamento de Economia da Universidade da Carolina do Norte de 1935 a 1940. De 1940 a 1946, foi economista principal do Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, durante o qual serviu também como director adjunto da investigação monetária e, em 1946, como assistente do secretário do Departamento do Tesouro dos Estados Unidos.
Em 1944, Bernstein foi conselheiro técnico principal e secretário executivo da delegação dos Estados Unidos na Conferência Monetária e Financeira das Nações Unidas em Bretton Woods, N.H., onde desempenhou um papel significativo na concepção da estrutura do Fundo Monetário Internacional (FMI). Começando em 1946 e continuando em 1958, Bernstein, na sua qualidade de director de investigação do FMI, foi uma força orientadora nas decisões políticas do Fundo. Em 1958, Bernstein deixou o FMI para formar a EMB (Ltd.) Research Economists, uma empresa internacional de investigação monetária. Reformou-se como presidente da EMB em 1981 e em 1982 assumiu o cargo de Bolseiro Convidado na Brookings Institution. (ver aqui e aqui )