Nota de editor:
A parte IV, Reflexões sobre Bretton Woods, é constituída pelos seguintes textos:
Texto 1 – O FMI é -ou foi? – a pedra angular do Sistema Financeiro Internacional, por James M. Boughton
Texto 2 – Modificar a Carta do FMI, por James M. Boughton
Texto 3 – Proposta de alteração do Acordo do Fundo Monetário Internacional com vista a aumentar o nível do comércio mundial, por Harry D. White
Texto 4 – Reflexões sobre Bretton Woods, por Edward M. Bernstein
Texto 5 – Os múltiplos contextos de Bretton Woods, por Harold James
Texto 6 – Desigualdades Nacionais e a Economia Política da Reforma Financeira Global, por Eric Helleiner
Texto 7 – O Sistema Monetário Internacional de Bretton Woods: Uma Visão Histórica Geral, por Michael D. Bordo
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
18 min de leitura
Parte IV – Texto 6. Desigualdades Nacionais e a Economia Política da Reforma Financeira Global (1/2) (*)
(*) Dada a extensão do texto, publicá-lo-emos em duas partes.
Por Eric Helleiner
Publicado por 
em 12 de Janeiro de 2018 (original aqui)
Agradecimentos: Pelos seus úteis comentários, agradeço a Jonathan Kirshner e a José Antonio Ocampo. Estou igualmente grato ao Conselho de Investigação em Ciências Sociais e Humanidades do Canadá por ajudar a financiar parte da investigação deste documento.
Outros documentos deste projeto examinam a forma como as regras internacionais existentes contribuem para as desigualdades económicas nacionais. Alguns deles também oferecem recomendações para a reforma da governação global que poderiam contrabalançar os impactos negativos que as regras internacionais existentes podem ter sobre as desigualdades nacionais. Com base nestes conhecimentos, este documento explora duas questões de economia política relacionadas com o processo de reforma, com especial ênfase na governação financeira global: Que tipo de modelo de governação financeira global poderia apoiar os esforços no sentido de abordar as igualdades nacionais? Quais são as variáveis políticas que impulsionam e moldam o processo de reforma financeira global?
O documento sugere que um exame das origens da ordem financeira mundial do pós-guerra pode fornecer uma perspetiva útil para responder a estas questões. Esquecemo-nos frequentemente que os principais arquitetos do sistema de Bretton Woods também se preocuparam com as desigualdades nacionais e que as suas propostas de reforma financeira global foram explicitamente concebidas tendo estas preocupações em mente. Depois de apresentar uma breve panorâmica dessa história, o documento explora como ligaram as preocupações sobre as desigualdades nacionais a um modelo inovador de “reforço da autonomia” da reforma financeira global: um modelo que procurava reforçar a cooperação multilateral de formas que reforçassem o espaço político nacional. Sugere-se que este modelo “liberal incrustado” pode ser útil hoje em dia para aqueles que procuram reformar a governação financeira global de formas que possam apoiar os esforços para combater as desigualdades nacionais.
O documento passa depois a examinar como uma análise das origens de Bretton Woods pode também ajudar-nos a compreender como se processa a reforma financeira global. Explora o papel de três variáveis políticas -ideias, relações de poder interestatais e legados institucionais – na formação do processo de reforma no início da década de 1940. Embora o mundo tenha mudado em muitos aspetos desde essa altura, estas três variáveis continuam a ser relevantes para as perspetivas de um modelo revivido de “reforço da autonomia” da governação financeira global nos dias de hoje. A secção final do documento sugere que aqueles que procuram este tipo de reforma precisam de criar estratégias em conformidade.
O planeamento de Bretton Woods como um precedente
As negociações de Bretton Woods são frequentemente retratadas como discussões muito técnicas sobre a moeda e a finança internacional, mas é importante recordar que os negociadores colocaram estas discussões no contexto de preocupações sociais mais vastas, incluindo preocupações sobre a desigualdade económica. Salientei noutros locais como algumas destas preocupações se centraram na desigualdade entre países, nomeadamente o fosso crescente no nível de vida entre países industrializados e não industrializados [1]. Igualmente importantes, porém, foram as suas preocupações sobre a desigualdade dentro dos países.
Os decisores políticos dos Estados Unidos, o poder dominante nas negociações, estavam particularmente interessados nesta questão. As desigualdades internas associadas à Idade do Ouro nos Estados Unidos durante o final do século XIX e início do século XX tinham despoletado uma reação política crescente que culminou no New Deal de Franklin Roosevelt dos anos 1930. Um objetivo central do New Deal era proporcionar maior segurança económica aos americanos de baixos rendimentos, bem como impor novos impostos e outras restrições à elite rica do país, particularmente à elite financeira. Muitos dos funcionários dos EUA envolvidos nas negociações de Bretton Woods estavam empenhados nestes valores do New Deal e as suas propostas para a ordem financeira internacional do pós-guerra refletiam estes valores.
O próprio Roosevelt deu o tom com o seu famoso discurso “Quatro Liberdades” do início de 1941, no qual se comprometeu a promover a “liberdade para viver sem miséria” em todo o mundo como um objetivo do pós-guerra. Como Elizabeth Borgwardt (2005 4, 78) salienta, o compromisso de Roosevelt com esta ideia resultou do seu desejo de “internacionalizar o New Deal” e do seu compromisso de proporcionar a todos os cidadãos uma maior segurança económica. A promessa de ” liberdade para viver sem miséria ” foi então incorporada na Carta Atlântica que Roosevelt e o Primeiro Ministro britânico Winston Churchill anunciaram em Agosto de 1941, um documento amplamente reconhecido como a primeira declaração oficial dos objectivos anglo-americanos para o mundo do pós-guerra.
Esta ideia ficou plasmada na Carta fundadora da ONU em 1945, cujo preâmbulo assinalava que os povos da ONU estavam determinados a promover “melhores padrões de vida e em maior liberdade” [2]. A Declaração Universal dos Direitos do Homem, adotada pela Assembleia Geral da ONU em 1948, reiterou a ideia e com maior precisão: “Toda a pessoa tem direito a um nível de vida adequado à sua saúde e bem-estar e ao da sua família, incluindo alimentação, vestuário, habitação e cuidados médicos e serviços sociais necessários, e o direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outra falta de subsistência em circunstâncias fora do seu controlo” (Artigo 25). [3]
Quando o Secretário do Tesouro dos EUA Henry Morgenthau apresentou a Roosevelt, na Primavera de 1942, o primeiro projeto de planos para o sistema financeiro global do pós-guerra, invocou os objetivos gerais do Presidente dos EUA. Como disse Morgenthau, os planos foram concebidos para criar “um New Deal na economia internacional” (Departamento de Estado dos EUA 1963, 172). Tal como Morgenthau, o funcionário do Tesouro que liderava a redação detalhada destes planos, Harry Dexter White, era também um “ardente New Dealer” e também ele se referiu aos objetivos de Roosevelt nos seus primeiros esboços (Van Dormael 1978, 42). Nas suas palavras, o novo fundo internacional proposto foi concebido para facilitar “a realização dos objetivos económicos da Carta Atlântica” e os países membros do seu banco internacional proposto seriam obrigados a “subscrever publicamente a ‘Carta Magna das Nações Unidas'” que estabelece “o ideal de liberdade pelo qual a maioria dos povos lutam contra as nações agressoras e esperam poder alcançar e acreditam defender”. Esta última disposição, observou White, “deixaria claro aos povos em todo o lado que estes novos instrumentos que estão a ser desenvolvidos vão muito além das habituais considerações comerciais e considerações de interesse económico próprio” (Helleiner 2014).
Dois anos mais tarde, na própria conferência de Bretton Woods, Morgenthau continuou a salientar de forma muito proeminente o objetivo de Roosevelt de enfrentar a pobreza em todos os países do mundo como uma força motriz por detrás das negociações. Tal como ele colocou no seu discurso de abertura, um dos objetivos centrais da reunião era estabelecer, “um nível de vida satisfatório para todos os povos de todos os países desta Terra”. Ele justificou este objetivo da seguinte forma: “A prosperidade, tal como a paz, é indivisível. Não podemos dar-nos ao luxo de a ter espalhada aqui ou ali entre os afortunados ou de a desfrutar à custa de outros. A pobreza, onde quer que exista, é ameaçadora para todos nós e mina o bem-estar de cada um de nós” (Departamento de Estado dos EUA 1948, 81-2). A última frase sobre os perigos da pobreza foi também muito semelhante a uma declaração de que a Organização Internacional do Trabalho (OIT) tinha aprovado uma reunião dois meses antes que “a pobreza em qualquer lugar constitui um perigo para a prosperidade em toda a parte” (Alcalde 1987, 141). No final dessa reunião da OIT, Roosevelt tinha-se esforçado por elogiar essa declaração, observando que “este princípio é um guia para todas as nossas deliberações económicas internacionais” (Roosevelt 1944, 1).
A retórica do New Deal sobre o comportamento constrangedor das elites figurava menos proeminentemente nos planos norte-americanos para a ordem do pós-guerra do que este objetivo de enfrentar a pobreza, mas ainda estava presente [4]. No seu discurso das quatro liberdades, Roosevelt falou do “fim do privilégio especial para poucos” como uma das bases fundamentais de “uma democracia saudável e forte”. Como ele disse, esta era uma das “coisas simples, as coisas básicas que nunca devem ser perdidas de vista no tumulto e na inacreditável complexidade do nosso mundo moderno”. E Roosevelt continuou: “A força interior e permanente dos nossos sistemas económicos e políticos depende do grau em que estes satisfaçam estas expectativas”. [5]
Ao discutir as propostas de Bretton Woods, Morgenthau também invocou por vezes ideias do New Deal sobre a restrição do poder das elites financeiras privadas. Por exemplo, no seu discurso final na conferência de Bretton Woods, Morgenthau observou que as novas instituições internacionais propostas pela conferência iriam “limitar o controlo que certos banqueiros privados exerceram no passado sobre as finanças internacionais” (U.S. State Department 1948, 1118). Posteriormente, vangloriou-se também de que um dos seus objetivos nas negociações de Bretton Woods era, “transferir o centro financeiro do mundo de Londres e Wall Street para o Tesouro dos Estados Unidos, e criar um novo conceito entre nações nas finanças internacionais” (Gardner 1980, 76). Outro funcionário norte-americano envolvido no planeamento de Bretton Woods, Adolf Berle, tinha defendido no início de 1941 a concessão de empréstimos públicos internacionais para o desenvolvimento, com o argumento de que marcaria “o início de um sistema em que as finanças são o servidor das trocas internacionais e do desenvolvimento” (Helleiner 2014, 50). Ao propor disposições cooperativas para controlar os movimentos de capitais (descritas abaixo), White observou também que estas significariam, “menos liberdade para os proprietários de capital líquido”, restrições que ele justificou com o argumento de que “seriam exercidas no interesse do povo” (Horsefield 1969, 67).
Os objetivos gerais dos New Dealers tiveram eco nos decisores políticos da Grã-Bretanha, a outra grande potência que desempenhou um papel muito significativo nas negociações de Bretton Woods. Quando o Ministro dos Negócios Estrangeiros britânico, Antony Eden, delineou os objetivos da Grã-Bretanha no pós-guerra em Maio de 1941, fez eco do compromisso de Roosevelt de melhorar as condições de vida dos pobres no mundo do pós-guerra. Como ele disse, “a segurança social deve ser o primeiro objetivo da nossa política interna após a guerra, e a segurança social será a nossa política no estrangeiro não menos do que no nosso país” (Broad 1955, 154). O ministro Eden estabeleceu explicitamente um paralelo entre este compromisso com a “segurança social” e a ideia de Roosevelt de “libertação do reino da necessidade extrema- a miséria”.
As palavras de Eden inspiraram-se diretamente no pensamento de John Maynard Keynes, que foi o principal funcionário britânico a desenvolver os planos financeiros internacionais do pós-guerra. Embora Keynes não partilhasse os sentimentos mais populistas anti-elite de alguns New Dealers americanos, Jonathan Kirshner lembra-nos que era um crítico – por razões económicas, políticas e filosóficas – das grandes disparidades nacionais de rendimento e riqueza que existiam na Grã-Bretanha e noutros países industrializados durante o seu tempo (Kirshner 1999, 319). Nas suas primeiras reflexões sobre o planeamento do pós-guerra em finais de 1940, Keynes desenvolveu as ideias que Eden invocou posteriormente: “O Sr. Bevin disse recentemente que a segurança social deve ser o primeiro objetivo da nossa política interna após a guerra. E a segurança social para os povos de todos os países europeus será a nossa política no estrangeiro não menos do que a nossa política interna” (Helleiner 2014, 209).
A referência de Keynes às ideias do sindicalista e político trabalhista, Ernest Bevin, foi importante. Bevin tinha emergido como membro influente do Gabinete de Guerra interno de Churchill e tinha argumentado no Outono de 1940 que os planos económicos internacionais do pós-guerra deviam dar prioridade à segurança social para todos os cidadãos. Como ele escreveu numa carta privada na altura,
“Parece necessário procurar uma forma vinculativa de paz não na União Aduaneira ou nos grupos económicos, embora estes venham a emergir, mas nas matérias em que todos os seres humanos, independentemente da sua nacionalidade, têm um interesse comum. Trata-se da segurança contra a pobreza, cuidados na doença e nas dificuldades, protecção contra lesões, provisões para a velhice. Em suma, a política internacional deve basear-se não no aumento e salvaguarda do comércio e dos rendimentos totais dos países individuais, mas no fornecimento pela cooperação internacional das necessidades dos indivíduos humanos (Bullock 1967, 201-2)”.
Bevin insistiu posteriormente com sucesso na inclusão na Carta Atlântica de um compromisso para “a mais completa colaboração entre todas as nações no domínio económico, com o objetivo de garantir a todas as nações melhores normas de trabalho, progresso económico e segurança social” (Borgwardt 2005, 304). Roosevelt acolheu favoravelmente esta linguagem porque sentiu que ela reforçava a sua ideia de “liberdade para viver sem miséria”. De facto, ao desenvolver o seu discurso das Quatro Liberdades, Roosevelt tinha acompanhado as discussões na imprensa britânica na altura sobre a necessidade de derrotar o Hitlerismo com uma carta de direitos económicos que estabelecia normas mínimas para habitação, alimentação, educação e cuidados médicos (bem como liberdade de expressão, imprensa livre, e culto livre) (Rosenman 1952, 265).
O apoio na Grã-Bretanha a estas ideias estava generalizado em círculos de peritos. Por exemplo, destacados economistas britânicos associados ao Royal Institute of International Affairs insistiram em Junho de 1941 que os planos económicos internacionais do pós-guerra deviam ser julgados de acordo com os seguintes padrões: “A libertação de todos os povos da pobreza e das suas más consequências” (Helleiner 2014, 213). A reação popular na Grã-Bretanha ao relatório Beveridge de finais de 1942 apenas reforçou o apoio oficial britânico ao objetivo de construir uma ordem internacional do pós-guerra que reforçasse a segurança social a nível interno. Esse relatório tinha traduzido explicitamente as aspirações da Carta Atlântica em recomendações internas específicas para “um Plano de Segurança Social concebido para abolir a miséria física, assegurando a todos os cidadãos, em qualquer altura, um rendimento de subsistência e os meios de fazer face a despesas excecionais no nascimento, casamento e na morte”. [6]
Para além de darem prioridade à segurança social, os funcionários britânicos também seguiram os seus colegas norte-americanos, fazendo ocasionalmente referência à necessidade de restringir o comportamento das elites nos planos financeiros internacionais do pós-guerra. A discussão de Keynes, em Abril de 1942, sobre a necessidade de controlos de capital pós-guerra, constitui um exemplo: “Certamente que nos anos do pós-guerra dificilmente haverá um país em que não devamos esperar discussões políticas apaixonadas que afetem a posição das classes mais ricas e o tratamento da propriedade privada. Se assim for, haverá uma série de pessoas que se assustam constantemente porque pensam que o grau de esquerdismo num país parece, no momento, ser provavelmente maior do que em qualquer outro lugar” (Keynes 1980, 149). Tal como White, Keynes acreditava que este tipo de fluxos privados precisava de ser restringido para permitir que os governos servissem melhor os objetivos nacionais.
Embora os americanos e britânicos tenham desempenhado o papel principal nas negociações de Bretton Woods, os decisores políticos de outros países também estiveram profundamente envolvidos e muitos deles partilharam as preocupações americanas e britânicas sobre as desigualdades nacionais. No Canadá, por exemplo, o funcionário financeiro Robert Bryce (1941, 2) invocou explicitamente as ideias dos EUA ao escrever sobre os planos económicos internacionais do pós-guerra em Dezembro de 1941:
“Temos de nos libertar do reino da miséria, como disse Roosevelt, “em todo o mundo”… Não é preciso um perito político para prever que, após uma vitória dos Aliados, muitas nações irão enveredar por “New Deals”. Independentemente do desenvolvimento do próprio socialismo, o temperamento social parece dever exigir uma ação direta e vigorosa para proporcionar trabalho e segurança em todas as circunstâncias”.
O seu colega Louis Rasminsky foi ainda mais contundente em Maio de 1942:
“Esta é de facto uma guerra revolucionária e o objetivo da política económica após a guerra não será fazer funcionar as instituições de uma sociedade capitalista ou semi-capitalista com um mínimo de fricção, mas sim assegurar que…os frutos da produção sejam amplamente distribuídos… Este ponto de vista [deve ser] mantido constantemente em primeiro plano (Helleiner 2006, 76-7)”.
As desigualdades nacionais e o modelo liberal incrustado
Que tipo de modelo de governação económica global é que os negociadores de Bretton Woods propuseram para responder às suas preocupações sobre as desigualdades nacionais? Num famoso artigo, John Ruggie (1982) descreveu o modelo como aquele que procurava combinar um multilateralismo reforçado com um compromisso de apoio a práticas económicas intervencionistas que se tinham tornado influentes em todo o mundo desde os anos 30. Ele cunhou a frase “liberalismo incrustado” para descrever a visão subjacente a este modelo.
A natureza inovadora deste modelo liberal incrustado merece ser sublinhada. As dimensões multilaterais do regime de Bretton Woods assinalaram uma rutura brusca com os blocos económicos fechados e as relações económicas internacionais conflituosas da década de 1930. Mas representaram também um afastamento significativo do regime financeiro internacional liberal do período anterior aos anos 30. Este último tinha sido caracterizado por “regras do jogo” informais e uma espécie de governação financeira em rede envolvendo bancos centrais e financiadores privados. Os arquitetos de Bretton Woods estabeleceram uma “constituição” multilateral mais forte e mais legalizada para o sistema financeiro internacional do pós-guerra, sob a qual todos os países se comprometeram a manter taxas de câmbio estáveis e convertibilidade da sua balança corrente.
Criaram também duas novas instituições financeiras públicas intergovernamentais – o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) – com a missão de promover a cooperação financeira internacional, de defender as regras e responsabilidades dos seus membros, e de fornecer financiamento público de curto prazo à balança de pagamentos e empréstimos de longo prazo. As instituições, que foram concebidas para serem abertas a todos os membros das Nações Unidas, foram muito inovadoras na sua conceção [7]. A única instituição financeira internacional existente na altura era o Banco de Pagamentos Internacionais (BIS), um banco suíço que atuava mais como um “clube” informal de banqueiros centrais que não era diretamente responsável perante os governos e cujos membros fundadores em 1930 incluíam apenas seis bancos centrais e um grupo bancário privado dos EUA.
Estas características multilaterais reforçadas da governação financeira global foram baseadas no que Ruggie (1982, 393) chama “intervencionismo interno”. Em linguagem contemporânea, os governos nacionais deveriam ter um “espaço político” maior do que o que tinham sob o padrão-ouro, a fim de intervir nas suas economias internas de formas que se tinham tornado populares desde os anos 30. Este compromisso com o espaço político estava intimamente ligado aos objetivos delineados na secção anterior. Os governos precisavam de maior autonomia política porque, nas palavras de Ruggie (1982, 388), “assumiam uma responsabilidade muito mais direta pela segurança social interna e estabilidade económica… as exigências de proteção social eram quase que universais, vindos de todos os lados do espectro político e de todas as fileiras da hierarquia social (com a possível exceção dos círculos financeiros ortodoxos)”.
De que forma um maior espaço político permitiria aos governos garantir a “segurança social” ou a “libertação do estado de grande carência”? O próprio Ruggie destaca um canal macroeconómico chave. Embora os países empenhados em Bretton Woods em taxas de câmbio estáveis e convertibilidade da balança corrente, as suas economias nacionais seriam amortecidas “contra as restrições da balança de pagamentos” por regras multilaterais que permitem taxas de câmbio e controlos de capital ajustáveis, bem como pela prestação de apoio à balança de pagamentos a curto prazo pelo FMI (Ruggie 1982, 395). De acordo com a norma-ouro, o ónus do ajustamento à alteração das condições da balança de pagamentos recaiu frequentemente de forma desproporcionada sobre os pobres sob a forma de ajustamentos salariais, desemprego, e/ou cortes nas despesas governamentais. A ordem de Bretton Woods proporcionou aos governos uma maior autonomia política para isolar os seus cidadãos dos choques externos e para prosseguir políticas macroeconómicas destinadas a objetivos internos, incluindo os orientados para a equidade.
Tanto Keynes como White também discutiram como os controlos de capital poderiam reforçar a autonomia política do governo de outras formas relevantes. Por exemplo, ao discutir a necessidade de controlos de capital nos seus primeiros planos do início de 1942, White salientou as dificuldades que poderiam ser colocadas pelas saídas de capital iniciadas por um “desejo de escapar ao impacto de novos impostos ou encargos da legislação social” (Horsefield 1969, 67). Em Setembro de 1941 (e fazendo eco dos seus comentários de Abril de 1942 já referidos), Keynes (1980, 30-1) expressou preocupações semelhantes ao explicar por que razão os movimentos de capitais precisavam de ser regulados após a guerra:
“As mudanças sociais que afetam a posição da classe rica são suscetíveis de ocorrer ou (o que é pior no estado atual) de serem ameaçadas em muitos países. O paradeiro dos ‘melhores’ irá mudar à velocidade de um tapete voador. Os fundos perdidos podem varrer o mundo, desorganizando todos os negócios estáveis”.
Se era necessário um maior espaço político nacional para prosseguir objetivos orientados para a igualdade, uma cooperação multilateral reforçada era também extremamente importante para reforçar este espaço. O significado da concessão de empréstimos a curto prazo por parte do FMI já foi assinalado. Devido às controvérsias em torno da dura e intrusiva condicionalidade dos empréstimos do FMI em tempos mais recentes, é importante reiterar que o papel de empréstimo do FMI foi originalmente concebido para reforçar a autonomia política em vez de a minar (e nenhuma disposição relativa à condicionalidade foi incluída nos Artigos de Acordo originais). Embora Keynes esperasse um fundo maior, mais generoso, e mais ambicioso, tanto ele como White concordaram com esta ideia central. A prioridade atribuída à autonomia política era também evidente nas regras do FMI para aprovar alterações às taxas de câmbio, as quais afirmavam que o Fundo, “não se oporá a uma alteração proposta devido às políticas sociais ou políticas internas do membro que propõe a alteração” [8].
O BIRD foi também concebido para aumentar a capacidade dos países que foram ou devastados pela guerra ou simplesmente que são pobres para aumentar o nível de vida dos seus cidadãos. Para tal, mobilizaria capital a longo prazo para a sua reconstrução e desenvolvimento. Este objetivo visava, em parte, aumentar os rendimentos nestes países como um todo, e assim reduzir as disparidades entre países. Mas o mandato do BIRD também falava das desigualdades intra-países, ligando à preocupação de Roosevelt de que todos os cidadãos de todos os países ficassem “libertos da miséria “. Esperava-se que o encorajamento de fluxos de capital a longo prazo ajudasse a reforçar a capacidade dos governos nacionais para eliminar a pobreza dentro das suas fronteiras. Nas palavras da carta do BIRD, o incentivo ao investimento internacional foi concebido para ajudar a elevar “o nível de vida e as condições de trabalho” nos países membros (Artigo 1(iii)).
Tanto Keynes como White também consideraram a cooperação multilateral entre os países exportadores de capital e os que o importam de importância crítica para reforçar a eficácia dos controlos de capital nacionais. Como esta proposta é menos conhecida, merece mais explicações. Keynes (1980, 52) discutiu pela primeira vez esta ideia nos seus projetos de planos financeiros internacionais do pós-guerra de 1941, onde apelou a um “acordo multilateral uniforme através do qual os movimentos de capitais possam ser controlados em ambos os extremos”. Nos primeiros esboços de White, no início de 1942, ele fazia eco da ideia de Keynes, observando que, “sem a cooperação de outros países, tal controlo [dos fluxos de capital] é difícil, dispendioso e sujeito a uma evasão considerável”. Acrescentou: “A consequência da cooperação nesta matéria entre os governos membros daria a cada governo uma medida muito maior de controlo na execução das suas políticas monetária e fiscal” (Horsefield 1969, 66-7).
As propostas de White nesta área foram mais específicas do que as de Keynes. Inicialmente, ele propôs que todos os membros do seu Fundo internacional proposto seriam obrigados a ajudar a aplicar os controlos de capital de outros países membros de formas ambiciosas:
“Cada país concorda (a) em não aceitar ou permitir depósitos ou investimentos de qualquer país membro exceto com a permissão desse país, e (b) em disponibilizar ao governo de qualquer país membro, a seu pedido, todos os bens sob a forma de depósitos, investimentos, títulos, conteúdos de cofre de segurança, dos nacionais dos países membros (White, 1942, 10)”.
Num projeto subsequente alguns meses mais tarde, White notou explicitamente o impacto distributivo desta proposta (utilizando já a linguagem parcialmente citada acima):
“Tal aumento na eficácia do controlo significa, contudo, menos liberdade para os proprietários de capital líquido. Constituiria outra restrição aos direitos de propriedade dos 5 ou 10 por cento das pessoas em países estrangeiros que possuem riqueza ou rendimento suficiente para manter ou investir parte dela no estrangeiro, mas uma restrição que presumivelmente seria exercida no interesse do povo – pelo menos na medida em que o governo seja competente para julgar esse interesse (Horsefield 1969, 67)”.
Em meados de 1943, White reduziu um pouco estas ideias ambiciosas, tornando a cooperação obrigatória apenas se o FMI a solicitasse e exigindo que os governos disponibilizassem “informação” sobre propriedade de propriedade estrangeira em vez da própria propriedade (Horsefield 1969, 96).
Estas propostas de controlos cooperativos foram também populares para além dos EUA e da Grã-Bretanha. Por exemplo, quando o Canadá e a China desenvolveram planos para a ordem financeira internacional do pós-guerra em meados de 1943, ambos incluíram nesta área disposições semelhantes às de White (Horsefield 1969, 118; Helleiner 2014, 195). Por volta da mesma altura, funcionários mexicanos disseram também a White que, “Seria muito útil para o México ter cooperação internacional no controlo dos movimentos de capitais através das suas fronteiras, caso surjam circunstâncias que exijam controlo” [9].
Mas as propostas de White foram fortemente contestadas pela comunidade financeira norte-americana que as conseguiu diluir consideravelmente. Os Artigos de Acordo Final do FMI permitiam a cooperação entre países para controlar os movimentos de capitais, mas exigiam cooperação apenas de uma forma muito limitada: os contratos que eram contrários aos controlos cambiais de outros países membros tinham de ser “inaplicáveis” nos territórios de qualquer membro [10]. O fracasso desta iniciativa de estabelecer fortes controlos cooperativos – e dos esforços subsequentes para implementar tal cooperação – contribuiu para as dificuldades que os governos encontraram nos seus esforços para controlar os fluxos de capitais nos anos do pós-guerra (Helleiner 1994).
(continua)
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Notas
[1] Ver Helleiner 2014.
[2] http://www.un.org/en/charter-united-nations/index.html
[3] http://www.un.org/en/universal-declaration-human-rights/index.html
[4] O mesmo desequilíbrio pode ser encontrado nas metas de apoio aos Objectivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU para reduzir a desigualdade, que se concentram fortemente na melhoria da posição relativa dos pobres em vez de constranger as elites.
[5] https://fdrlibrary.org/four-freedoms
[6] “Social Insurance and Allied Services: Resumo do Relatório de Sir William Beveridge (17/11/1942)”, p.1, London School of Economic Archives, BEV 8/46.
[7] Por vezes esquece-se que o título formal da conferência de Bretton Woods foi “Nações Unidas Conferência Monetária e Financeira”.
[8] Artigo 4 secção 5(f) dos Artigos de Acordo do FMI.
[9] A citação é um resumo americano das opiniões expressas por funcionários mexicanos, “Memorando de uma Reunião sobre Fundo Internacional de Estabilização no Escritório do Sr. White, 25 de Maio de 1943, 1943”, p.2, U.S. National Archives, Record Group 56, Intra-Treasury Memoranda of Harry Dexter White, 1934-45, Caixa 20, Arquivo: D4- 27
[10] Citação do artigo 8 secção 2(b) dos Artigos de Acordo do FMI.
O autor: Eric Helleiner é autor e professor de ciências políticas e da cadeira de Economia Política Internacional da Faculdade de Artes da Universidade de Waterloo, e professor na Escola Balsillie de Assuntos Internacionais. É doutorado e mestre pelo Departamento de Relações Internacionais da London School of Economics, e licenciado em Economia e Ciência Política pela Universidade de Toronto. (mais detalhes em wikipedia, aqui)