Reflexos de uma trajetória intelectual conjunta ao longo de décadas – uma homenagem ao Joaquim Feio
Capítulo 4 – A quem servem os modelos de macroeconomia – os impasses da esquerda americana
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
8 min de leitura
Nota de editor: dada a extensão do texto, o mesmo é publicado em duas partes, hoje a primeira.
Texto 5 – Prisioneiros do seu próprio dispositivo – Como é que o Congresso subscreve os modelos que aprisionam a decisão política americana (1/2)
Por Philip Rocco
em 6 de Abril de 2023 (original aqui)
Phil Swagel tinha boas e más notícias para Bernie Sanders.
Estávamos na primavera de 2022 e o diretor do Gabinete de Orçamento do Congresso (CBO) estava a testemunhar via zoom enquanto recuperava de um caso de COVID-19. O seu público era a Comissão de Orçamento do Senado, que Sanders presidia na altura. No entanto, como Swagel foi a última das testemunhas da comissão nesse dia, essa audiência ficou reduzida apenas a Sanders. O tema do testemunho era a proposta política emblemática do socialista democrático de Vermont: Medicare para Todos.
A boa notícia, de acordo com Swagel, era que o seu gabinete tinha determinado que um sistema de cuidados de saúde com um pagador único [1] aumentaria consideravelmente a disponibilidade e a qualidade da cobertura nos Estados Unidos, ao mesmo tempo que reduziria potencialmente as despesas nacionais de saúde (o montante total que o país e os seus cidadãos pagam pelos cuidados de saúde).
As más notícias: Segundo Swagel, a adoção de um sistema de pagador único reduziria o produto interno bruto, a principal medida de crescimento económico, entre 1 e 10% nos dez anos seguintes.
Sanders poderia ter aproveitado a oportunidade para questionar Swagel sobre estas projeções. Em vez disso, acentuou os aspetos positivos. “Estamos de acordo”, perguntou o presidente, “que se todos neste país tivessem a garantia de cuidados de saúde completos, as pessoas seriam mais livres para deixar os seus empregos e fazer o que realmente querem fazer?” Swagel concordou. “É verdade”, disse ele, “e isso aumentaria a produtividade e o empreendedorismo”.
Uma vez calculados, os “números concretos” encontrados nas tabelas de referência do CBO escondem todas as hipóteses e incertezas envolvidas na produção desses mesmos números.
Os colegas republicanos de Sanders, pelo contrário, atacaram. “A matemática dos democratas não bate certo”, lê-se no comunicado de imprensa publicado pelo gabinete de Lindsey Graham, membro da Comissão do Orçamento. “Quando se examinam as análises do CBO sobre a criação de um sistema de pagador único e a forma como seria financiado… as perspetivas económicas são sombrias”. E assim, a interminável “guerra das estimativas” continuou.
FAZER POLÍTICA INVARIAVELMENTE significa tentar prever o futuro. De cada vez que uma ideia é proposta, os seus defensores fazem uma espécie de previsão, sublinhando como a sua legislação irá inaugurar uma nova e gloriosa realidade. Este projeto de lei protegerá os idosos da devastação da pobreza. Este vai reduzir os estrangulamentos na cadeia de abastecimento, baixando os custos para os consumidores.
Algumas destas previsões são relativamente fáceis de fazer. Os cortes nos impostos reduzirão as receitas públicas (mas não digam isso aos conservadores). A redução da idade de elegibilidade para o Medicare aumentará as inscrições no programa.
Outras previsões exigem a resposta a perguntas muito mais difíceis sobre a relação entre o governo e a economia. Como é que as leis federais afetarão o número de horas que as pessoas trabalham ou a quantidade de dinheiro que gastam e poupam? E os investimentos das empresas em novas tecnologias? Ou as emissões de carbono? Ou quantas crianças nascerão num determinado ano, como o CBO foi recentemente encarregado de estimar?
Para responder a estas questões, os decisores políticos recorrem a especialistas para construir modelos do mundo, cada um dos quais assenta numa longa cadeia de pressupostos sobre a forma como os governos, as pessoas e as empresas interagem uns com os outros. Em termos práticos, como observou uma vez o estatístico britânico George Box, “todos os modelos estão errados, mas alguns são úteis”. Mesmo uma previsão de emprego imprecisa pode, no entanto, fornecer aos decisores políticos alguma perspetiva ou linha de tendência sobre como o futuro mercado de trabalho poderá ser em diferentes condições.
No entanto, um modelo pode deixar de ser uma fonte de informação benigna se ignorar sistematicamente dimensões importantes dos problemas públicos. Por exemplo, os modelos económicos produzidos pelo CBO assumem, face a provas empíricas significativas, que os investimentos federais proporcionam metade da taxa de retorno dos investimentos privados. Igualmente importante, o gabinete do orçamento (CBO) admite que não tem base para estimar os efeitos dos esforços de mitigação das alterações climáticas nas realidades económicas futuras. No seu conjunto, argumentam os economistas progressistas, estas premissas opõem-se à investigação para se encontrar soluções públicas para os principais problemas.
É importante notar que as previsões económicas do CBO não são apenas um conjunto de informações entre muitas outras que os membros do Congresso consideram. Pelo contrário, moldam a política de forma profunda, independentemente da sua exatidão ou utilidade. Tornam-se um componente dado como certo da base orçamental, uma projeção de referência das despesas e receitas federais que define os termos de cada debate no Congresso sobre política orçamental. Uma vez calculados, os “números concretos” encontrados nas tabelas de referência do CBO escondem todos os pressupostos e incertezas envolvidos na sua produção.
No entanto, a raiz do problema não é necessariamente o CBO, nem sequer os modelos que os seus economistas constroem. Afinal de contas, o CBO é uma agência de apoio legislativo, criada, financiada e dirigida pelo Congresso. O Congresso também determina a forma como os números do CBO são utilizados. No entanto, embora os republicanos no Congresso tenham desprezado o CBO quando as suas projecções ameaçam as suas ambições políticas e tenham tentado alterar abertamente a forma como essas projeções são calculadas, o mesmo não se pode dizer dos democratas. Mesmo os líderes progressistas do Congresso – que sabem bem como os números do CBO podem afetar as perspetivas de sucesso legislativo – têm-se abstido, em grande medida, de chamar a atenção para os pressupostos questionáveis encontrados nos seus modelos. Porquê?
POR MAIS ESSENCIAL QUE SEJA PARA A ELABORAÇÃO DA LEGISLAÇÃO, a projeção de resultados políticos é um empreendimento humano notoriamente difícil. Como afirmam sem rodeios os autores de um dos principais manuais de pós-graduação sobre o assunto, “mesmo os analistas políticos veteranos não o fazem muito bem” e muitos “evitam-no muitas vezes por completo, disfarçando a sua omissão com uma variedade de subterfúgios”.
Para percebermos porquê, imaginemos uma hipotética proposta legislativa para investir 50 mil milhões de dólares em subsídios federais por ano, durante os próximos dez anos – todos eles financiados através de empréstimos federais. Cerca de metade deste investimento seria destinado a reparar as infra-estruturas de transportes em ruínas do país. A outra metade seria dividida quase equitativamente entre investimentos em educação e I&D.
Dadas as más condições – muitas vezes perigosas – das auto-estradas e caminhos-de-ferro americanos, poder-se-ia supor que este tipo de investimento seria uma bênção para a economia. No entanto, de acordo com o CBO, não é esse o caso. Na melhor das hipóteses, esta política teria um impacto positivo negligenciável no produto interno bruto. Para ver porquê, podemos consultar o relatório de 2016 do CBO sobre “Os efeitos macroeconómicos e orçamentais do investimento federal”, que argumenta que a taxa média de retorno a curto prazo do investimento federal é de cerca de 5%, ou seja, metade do retorno do investimento no sector privado.
O CBO faz esta afirmação por duas razões. Em primeiro lugar, o relatório afirma que a produtividade média dos investimentos do governo federal, estatal e local é de 8% – três quartos da produtividade média dos investimentos privados. Em segundo lugar, cada dólar de investimento do governo federal aumenta o investimento público total em apenas dois terços de um dólar. Isto deve-se ao facto de a despesa federal conduzir geralmente a uma diminuição da despesa estatal e local. O resto, dizem-nos, é uma simples multiplicação: “Dois terços vezes três quartos é igual a metade”.
Tudo isto parece bastante simples. No entanto, mesmo que se analisem apenas levemente a superfície destes resultados, diz Mark Paul, economista da Universidade Rutgers, os pressupostos do CBO revelam-se “muito errados”.
Uma falha fundamental, sugere Paul, é a afirmação do CBO de que um dólar de investimento no sector público é muito menos produtivo do que um nível equivalente de investimento no sector privado. “De facto”, salienta, “as provas mostram que o investimento público tem frequentemente uma taxa de rentabilidade económica mais elevada do que o investimento privado”. As provas em questão [para esta afirmação de Mark Paul] não são um conjunto de casos anómalos escolhidos a dedo. Trata-se de um relatório amplamente citado de 68 estudos publicados entre 1983 e 2008. Essa análise, publicada pelos economistas Pedro Bom e Jenny Ligthart no Journal of Economic Surveys, conclui que a taxa média de rentabilidade do investimento público é de 10% a curto prazo e de 16% a longo prazo. Este valor é o dobro da taxa utilizada pelo modelo do CBO. Quando Bom e Ligthart restringem o inquérito para examinar apenas os investimentos públicos “essenciais” – em estradas, auto-estradas, aeroportos e serviços de utilidade pública – concluem que a taxa de rendibilidade é ainda mais elevada.
Para seu crédito, o CBO menciona as conclusões de Bom e Ligthart no seu relatório de 2016. No entanto, rejeita o seu ponto de vista geral, porque “estudos que examinam períodos relativamente recentes” concluíram que os efeitos da despesa pública na produção “diminuíram ao longo do tempo” e podem ser muito inferiores à sua estimativa média. No entanto, mesmo que os retornos do investimento público tenham diminuído um pouco ao longo do tempo, estudos recentes – incluindo estudos restritos ao contexto dos EUA – ainda sugerem que são muito mais elevados do que a base de referência do CBO. Ainda assim, o relatório de CBO conclui que “na opinião do CBO” o seu pressuposto é consistente com a “gama de estimativas encontradas na literatura de investigação”.
Este não é o único pressuposto questionável encontrado nos modelos do CBO. Como referem Emily DiVito e Mike Konczal, do Roosevelt Institute, os modelos assumem habitualmente que o investimento federal financiado pelo défice aumenta invariavelmente as taxas de juro e resulta num crescimento económico negativo, “independentemente das tendências económicas a que assistimos nos últimos 20 anos”.
Temos um estudo do mundo real para consultar aqui: os investimentos da administração Biden na indústria transformadora avançada. Desde que a Casa Branca declarou a sua intenção de transferir para o país componentes críticos como os semicondutores, e que os incentivos foram aprovados pelo Congresso, o fabrico de produtos eletrónicos disparou. É um exemplo de que o investimento público não está a excluir a despesa privada, como o CBO frequentemente assume, mas sim a aumentá-la.
TAIS ARGUMENTOS PODERIAM NÃO SER APROVADOS numa revista académica, mas, por outro lado, o CBO não é realmente uma instituição académica. Embora as estimativas do gabinete possam estimular o debate intelectual, não é esse o seu objetivo central. Existem como uma referência que o Congresso pode utilizar para comparar propostas concorrentes entre si, utilizando os mesmos modelos e regras. A exatidão é explicitamente sacrificada em prol da coerência.
No entanto, é muitas vezes impossível criar essas regras de uma forma neutra. Apesar do poderoso efeito das estimativas de custos do CBO sobre as hipóteses de aprovação de legislação, o trabalho da agência continua a centrar-se principalmente na análise dos custos das grandes reformas políticas, e não nos seus benefícios. No entanto, mesmo quando se trata de custos, a falta de conhecimentos especializados do gabinete põe em risco a sua utilidade para os membros do Congresso.
O gabinete do orçamento admite, por exemplo, que “não tem base para estimar” as poupanças futuras das políticas de mitigação das alterações climáticas “porque muitas das ligações entre as alterações climáticas e o orçamento federal requerem uma avaliação mais aprofundada”. A falta de tais informações produz conclusões que beiram o cruelmente absurdo. Um relatório do CBO de 2021 sugere que as mudanças climáticas podem representar uma economia para programas federais como Previdência Social, Medicare, Medicaid e Renda de Segurança Suplementar. Os custos desses programas diminuirão, conclui o relatório, “na medida em que os participantes morrem em idades mais jovens”.
Outro alvo de críticas tem sido as diretrizes em que o CBO se baseia para avaliar a legislação. Por exemplo, o CBO não trata os efeitos das alterações na execução fiscal do IRS como uma fonte de “receitas” ao analisar os custos da legislação, apesar de o senso comum (e a observação do mundo real) ditar que investir mais na execução fiscal descobriria mais fraudes fiscais.
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Em artigo de opinião no Washington Post de 25/03/2021): Por cada dólar extra investido no IRS (agência do imposto sobre o rendimento), o governo poderia recuperar 6 dólares”. |
A proposta de lei Build Back Better da administração Biden aumentou o financiamento para a aplicação da lei fiscal, aumentando as auditorias a empresas e indivíduos ricos que beneficiaram do esvaziamento gradual do IRS nas décadas anteriores. O CBO estimou que esta medida traria mais de 100 mil milhões de dólares ao longo da próxima década. No entanto, no meio do debate sobre a legislação, o CBO anunciou que não iria contabilizar a alteração como uma poupança de custos, apesar de esta se poder refletir nas projeções orçamentais de base do gabinete quando a legislação fosse promulgada.
Como disse o Senador Chuck Grassley em 2006, “o CBO é Deus por aqui”.
Outro princípio limitador é a adesão do CBO a uma janela estrita de dez anos para avaliar os benefícios dos investimentos federais. É certo que as previsões a mais longo prazo têm um nível de incerteza muito maior, em todo o caso, do que os economistas do CBO estão dispostos a tolerar. No entanto, quando as propostas políticas introduzem alterações significativas na sociedade – como as medidas de mitigação das alterações climáticas – o seu impacto total pode não se concretizar durante várias décadas, tornando quaisquer benefícios invisíveis na janela de análise de dez anos.
Embora os pressupostos do CBO estejam muitas vezes “completamente desfasados dos estudos empíricos”, diz Paul, ainda estão muito de acordo com o que é ensinado nos cursos de pós-graduação em macroeconomia, que ainda não acompanharam a evolução na literatura. No meio deste caos disciplinar, as ideias recebidas têm uma vida longa – especialmente dentro do CBO.
Os economistas, sugere Paul, têm de admitir que “não somos muito bons a prever os efeitos económicos das políticas”. Embora reconheça que o CBO melhorou os seus esforços em matéria de transparência nos últimos anos, o gabinete orçamental “tem de fazer um trabalho melhor para informar as pessoas sobre os pressupostos que os seus modelos utilizam” e sobre o facto de os modelos conterem “muito mais incerteza” do que os relatórios do CBO retratam.
(continua)
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[1] N.T. Sistema de pagador único: os cuidados de saúde com um único pagador são um tipo de cuidados de saúde universais em que os custos dos cuidados de saúde essenciais para todos os residentes são cobertos por um sistema público único (daí a designação “pagador único”).
O autor: Philip Rocco é Professor Associado do Departamento de Ciência Política na Universidade de Marquette, Milwaukee (Wisconsin). A pesquisa do Prof. Rocco examina a intersecção entre o processo de elaboração de políticas e a economia política do conhecimento de políticas.
Ele ministra cursos sobre política americana, o processo de formulação de políticas e a política dos números. Foi anteriormente associado de pós-doutoramento no Instituto de Políticas de Saúde da Universidade de Pittsburgh. Ele obteve o seu doutoramento na Universidade da Califórnia, Berkeley.
É co-autor de Obamacare Wars: Federalism, State Politics, and the Affordable Care Act (Universidade do Kansas). É co-editor de American Political Development and the Trum Presidency (Universidade de Pennsylvania, 2020). O seu próximo livro, Counting Like A State (University Press of Kansas, 2025), examina como o conflito e a cooperação entre os governos federal, estadual e local moldam a implementação do Censo dos Estados Unidos. Um artigo baseado neste projecto de livro foi recentemente publicado na Political Science Quarterly. Pode ler aqui. Está a concluir o trabalho num manuscrito de livro, Madison’s Engineers: How Policy Science Remade Federalism (Columbia University Press), que analisará como os especialistas em políticas reformularam a relação entre o governo federal e os Estados durante a segunda metade do século XX. (para mais info ver aqui)