Reflexos de uma trajetória intelectual conjunta ao longo de décadas – uma homenagem ao Joaquim Feio
Capítulo 4 – A quem servem os modelos de macroeconomia – os impasses da esquerda americana
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
9 min de leitura
Nota de editor: dada a extensão do texto, o mesmo é publicado em duas partes, hoje a segunda.
Texto 5 – Prisioneiros do seu próprio dispositivo – Como é que o Congresso subscreve os modelos que aprisionam a decisão política americana (2/2)
Por Philip Rocco
em 6 de Abril de 2023 (original aqui)
(conclusão)
PARA MODELAR OS EFEITOS DA REFORMA DO PAGADOR ÚNICO, os economistas do CBO tiveram primeiro de criar várias versões estilizadas da política, misturando e combinando diferentes taxas de pagamento, níveis de partilha de custos e pacotes de prestações. Utilizando o modelo de crescimento do “ciclo de vida” do gabinete do orçamento, simularam então a forma como estas opções políticas afetariam um conjunto vertiginoso de interações entre famílias, empresas e o governo. Para aumentar a complexidade, os modelos tentaram considerar a forma como as políticas afetariam a saúde da população e, por sua vez, a esperança de vida. Cada camada de complexidade acrescida implica mais opções em termos de pressupostos e, consequentemente, um maior potencial de erro. Quanto mais inovadora for a legislação, mais difícil será modelizá-la com algum grau de certeza.
A dificuldade inerente à previsão das decisões económicas diárias a longo prazo de centenas de milhões de seres humanos não inteiramente racionais pode ser observada nas projeções orçamentais de base do CBO. Para toda a década de 2010, o CBO projetou taxas de juro de longo prazo significativamente mais elevadas do que a realidade, assumindo um regresso a um equilíbrio que nunca aconteceu. Isto levou à exclusão de muitas políticas, devido à expetativa de que as despesas do défice custariam mais do que na verdade custariam. Os mesmos problemas surgem noutros sítios; o CBO tem uma secção inteira de análise no seu sítio Web chamada “Precisão das Projeções” que avalia as suas falhas. Isto não impede que os meios de comunicação social promovam a mais recente análise orçamental do CBO como tendo uma certeza inabalável.
É aí que reside o problema: os pressupostos subjacentes aos modelos CBO raramente são contestados perante os olhos do público. Uma razão para isso é o processo pelo qual a pesquisa do gabinete de orçamento é transformada de documentos de trabalho — repletos de ressalvas, limitações e reconhecimentos de incerteza — nas estimativas pontuais individuais que se tornam as “pontuações” oficiais dos principais projetos de lei e os títulos dos media que normalmente anunciam o “preço legislativo”. O processo legislativo tem pouca tolerância para notas de rodapé ou intervalos de estimativas possíveis.
Além disso, os membros do Congresso que consomem relatórios CBO, e sob as regras atuais devem viver sob seus ditames de quanto custa uma política e quanta receita eles teriam que encontrar para cobri-la, têm poucos incentivos para olhar “por debaixo do capô” das estimativas para avaliar os seus pressupostos. Um colóquio sobre elasticidades de produção dificilmente contribui para um bom teatro político. Quando os presidentes das comissões recebem um relatório “misto” do CBO, eles estão naturalmente inclinados a salvar o bom, polir o mau e a deixar o feio como um prémio de consolação para o membro mais graduado.
Se o que o CBO faz é uma mistura de arte e ciência, os membros tendem a descrever o gabinete do orçamento em termos que frequentemente se inclinam para os termos religiosos. “O CBO é Deus por aqui”, como disse o senador Chuck Grassley (R-IA) em 2006, “porque a política vive e morre pela palavra do CBO.” A história da reforma da Saúde, concordou o senador Ron Wyden (D-OR), “é os congressistas a enviarem legislação de saúde para o gabinete do Orçamento do Congresso, para aí morrer.”
Poucas instituições na vida política americana são descritas com tal presságio de “alfa e ómega”. Não é de estranhar que o evento que parece ter provocado que o então candidato ao Congresso Greg Gianforte agredisse um jornalista em 2017 fosse o facto de esse jornalista lhe ter feito uma pergunta sobre o último relatório do CBO.
Mas o CBO é apenas uma organização de 275 funcionários, muitos dos quais têm o grau de doutoramento, e a maioria dos quais gasta o seu tempo a projetarem quanto custam os programas federais. Foram necessários membros do Congresso – juntamente com a imprensa ao serviço do poder em Washington – para transformá-lo num Deus.
Após as controvérsias sobre a confiscação exercida na administração Nixon em 1974, os empresários de políticas do Congresso tentaram projetar o CBO como uma agência que contrabalançaria o poder do presidente no processo orçamental. Seria uma fonte alternativa de informação que seria leal ao Congresso, controlando as tendências do Gabinete de Gestão e Orçamento, bem como de outras organizações do poder executivo. Nesse papel, o CBO frequentemente recebia críticas, especificamente quando chamava a atenção para o argumento do governo Reagan de que um forte corte nos impostos levaria a um excedente orçamental.
Durante essa primeira década, poucos membros do Congresso teriam chamado o CBO de “Deus” no Capitólio. Em vez disso, eles frequentemente cortavam o orçamento do CBO, criando meia dúzia de “experiências de quase morte”, nas palavras do ex-diretor Robert Reischauer. O ex-senador, Russell Long (D-LA), ficou tão indignado com as projeções do CBO sobre cortes de impostos que prometeu “encontrar alguém que saiba mais como colocar a resposta no computador para que ela saia da maneira certa.”
Mas o CBO logo venceria um importante conjunto de campeões. Em primeiro lugar, os comités orçamentais da Câmara e do Senado — que contavam com o gabinete de influência sobre os “patrões” do Congresso — defenderam-no dos seus agressores na administração Reagan e, mais tarde, protegeram-no dos esforços liderados por Gingrich para sangrar o Congresso de qualquer apoio legislativo independente. Durante a década de 1980, os democratas cada vez mais conservadores passaram a valorizar o CBO como uma ferramenta para criticar as políticas de redução do orçamento do governo Reagan. A plataforma Democrática de 1984 menciona o défice mais de 40 vezes.
A defesa mais forte do CBO veio de uma crescente preocupação da elite com o défice orçamental federal. Embora o CBO tenha continuado a enfrentar cortes ao longo da década de 1980, as crescentes pressões sobre o défice deram ao Gabinete uma janela de oportunidade para influenciar o processo político de uma nova forma. Como recordou o ex-director Rudy Penner, embora o CBO não pudesse tomar posições políticas, considerou que era “seguro para mim estar contra os défices”. Em entrevistas com jornalistas e discursos públicos, Penner frequentemente alertou sobre a irresponsabilidade orçamental, o que rendeu ao CBO ” muita credibilidade.”
No início da década de 1990, os esforços do Congresso para estabelecer metas automáticas de redução do défice fizeram do CBO um “ponto de passagem obrigatório” para a legislação, o padrão central pelo qual novas ideias políticas são julgadas. Após a promulgação dos Requisitos do sistema público da segurança Social assente na solidariedade inter-geracional “pay-as-you-go” (PAYGO) no início dos anos 1990, os membros do Congresso começaram a procurar “sob a mesa as estimativas dos custos” do programa do CBO antes que a legislação fosse concluída. Como Robert Reischauer lembra, PAYGO teve um efeito quase “psicológico” sobre os membros do Congresso. Os republicanos usaram instrumentalmente as pontuações do CBO para atacar a proposta Nacional de reforma da saúde de Bill Clinton. Os democratas atacaram os cortes de impostos republicanos citando projeções do CBO sobre os seus efeitos no défice. Os deputados começariam em breve a arquivar ou a rever fortemente propostas dispendiosas para não “estragar a pontuação PAYGO e irritar os seus colegas.”
À medida que a obsessão pelo défice aumentava, o CBO também se tornou uma fonte de informação política para os jornalistas. A minha investigação sugere que as citações ao CBO no New York Times estão altamente correlacionadas com o aumento do défice federal, e a maior parte dos artigos de opinião que mencionam o CBO no Washington Post entre 1975 e 2018 estão focados nos efeitos do défice.
A TRANSFORMAÇÃO DO CBO NUM ORÁCULO SOBRE O DÉFICE não significou que os líderes do Congresso sempre aceitassem passivamente pontuações ou relatórios dos quais discordassem. Como lembra o ex-diretor do CBO Douglas Holtz-Eakin — que mais tarde fundou o conservador American Action Forum – “todo o mundo comete erros”. Ele estava a apressar um “manifesto de Livre Comércio indisfarçável” em papel timbrado da CBO antes que a equipa editorial do CBO pudesse garantir que ele fosse “equilibrado à maneira usual da CBO”. Quinze minutos após a divulgação da carta, ele encontrou-se no gabinete do Senador Robert Byrd (D-WV), que lhe perguntou se ele gostaria de “gerir o CBO com um dólar ao ano.”
O antecessor de Holtz-Eakin, Dan Crippen, descobriu da pior maneira o que acontece a um diretor do CBO que resiste à oposição concertada do Congresso. Ex-conselheiro de política interna na administração Reagan, Crippen foi nomeado pelos republicanos para dirigir o CBO no início de 1999. No entanto, ao longo de vários anos, envolveu-se numa longa controvérsia sobre a chamada “pontuação dinâmica”, um método de analisar os efeitos de feedback macroeconómico da legislação.
Desde o início da década de 1990, os republicanos do Congresso insistiram que os economistas do CBO deveriam aplicar a técnica a análises de grandes leis de corte de impostos, que eles acreditavam que lhes dariam provas de sua crença, há muito procurada, de que os cortes de impostos se pagam por si mesmos. Afinal, nas análises sobre orçamento, produzidas pelo Conselho de Conselheiros Económicos do Presidente, tanto democratas como republicanos, empregaram essa técnica. Historicamente, no entanto, a Câmara dos Representantes proibiu o CBO de usar pontuação dinâmica. Os líderes do CBO também eram avessos ao uso de uma técnica que provavelmente provocaria controvérsias partidárias e que eles pessoalmente acreditavam ser “ideologia, não economia.”
Com a nomeação de Crippen, os líderes republicanos pensaram que poderiam finalmente obter movimento na pontuação dinâmica. Logo após a sua nomeação, começaram a surgir rumores de que Crippen havia abandonado as pretensões apolíticas dos diretores anteriores e estava preparado para tomar uma posição partidária mais explícita sobre propostas para reformar o Medicare e a Previdência Social. No entanto, quando se tratava de pontuação dinâmica, Crippen não se mexeu, para grande desgosto do presidente da Comissão de Orçamento da Câmara, Jim Nussle. Durante uma reunião particularmente tensa em 2002, à porta fechada, sobre a proposta do orçamento republicano, Nussle anunciou sem rodeios: “o CBO é uma merda, e você pode me citar sobre isso”.
Holtz-Eakin, nomeado pelos republicanos no final do mandato de Crippen em 2003, viu as coisas de forma diferente do seu antecessor. A pontuação dinâmica não era vodu, como os democratas pareciam acreditar. Em vez disso, era apenas mais um conjunto de pressupostos sobre como a política do governo afeta a economia. Para o ex-professor da Universidade de Syracuse, fazia muito sentido para o CBO verificar as suas próprias hipóteses e admitir a incerteza. O CBO deveria, pensou ele, ajudar o Congresso “a olhar para o mundo sem a política, olhar para o mundo com a política, e comparar todas as diferenças.”
Quanto maior o efeito que um legislador quer ter sobre a sociedade, mais difícil de atingir o torna o CBO.
Logo após a sua chegada, Holtz-Eakin convocou uma reunião de sua equipa para informá-los de sua decisão. “Vamos fazer pontuação dinâmica”, disse-lhes ele. Quando isso levantou uma ladainha de objeções, ele fez cair o martelo: “Deixem-me explicar-vos isto”, disse ele, “se eu tiver que escrever todos os números, pessoalmente, fá-lo-ei. Ou podem vocês fazer o trabalho. De que maneira vai ser?”
Ainda assim, Holtz-Eakin não acreditava que a pontuação dinâmica fosse o “elixir mágico” que os republicanos pensavam que seria. “Eles não são numerosos no Congresso, e de forma uniforme”, disse ele a um entrevistador em 2011, “então a minha solução para isso é que se eles querem o fruto proibido, que levem uma maçã e que tenham cuidado.” De qualquer forma, a sua experiência disse-lhe que não faria muita diferença. No entanto, quando as partituras dinâmicas da CBO produziram o que Holtz-Eakin chama de “grande nada”, os republicanos quase não saíram disso. “O que eles concluíram, em vez disso, foi que eu fiz as coisas mal feitas.”
Quando a Câmara dos Representantes está sob o controle republicano, as suas regras exigem, agora rotineiramente, que o CBO, bem como o Comité Conjunto de Tributação (JCT), forneça uma pontuação dinâmica de grandes mudanças fiscais “na medida do possível.” Em teoria, isso cria um padrão duplo para como a legislação principal é avaliada. Os requisitos de pontuação dinâmica, afinal, não se estendem às contas de gastos. Na prática, tendo em conta os custos e o tempo necessários para produzir pontuações dinâmicas válidas, o CBO tem por vezes encontrado dificuldades em fornecê-las, especialmente quando o processo legislativo avança rapidamente.
No entanto, a ideia de pontuação dinâmica é indiscutivelmente de maior utilidade para os republicanos do que as próprias pontuações. Em 2017, por exemplo, o CBO forneceu apenas uma pontuação estática da Lei de Cortes de Impostos e Empregos dos Republicanos, porque não era “praticável para uma análise macroeconómica incorporar os efeitos completos de todas as disposições do projeto de lei, incluindo interações entre essas disposições, dentro do curto período de tempo disponível entre a conclusão do projeto de lei e a apresentação do relatório do comité.”
Uma análise dinâmica, divulgada pelo JCT duas semanas depois, também revelou que o corte de impostos resultaria em aumentos significativos do défice. Em resposta, os republicanos do Congresso fizeram circular um conjunto de pontos de discussão atacando os “pressupostos de substância, tempo e crescimento da pontuação ‘dinâmica’ do JCT”, e destacando erros de previsão nas análises anteriores do CBO. De acordo com os republicanos, a pontuação dinâmica do JCT era insuficientemente dinâmica, por causa dos seus pressupostos sobre como consumidores e trabalhadores responderiam a níveis mais baixos de tributação e os seus pressupostos sobre o ritmo em que o Federal Reserve aumentaria as taxas de juros. Dúvidas sobre essas pontuações, se as houve, permitiram uma ação legislativa rápida. Nas últimas horas antes da aprovação do projeto de lei, o Líder da Maioria do Senado Mitch McConnell anunciou que ele estava “totalmente confiante de que este é um projeto de lei de receitas neutras.”
Aliás, a pontuação final do CBO para a Lei de Cortes de Impostos e Empregos, com um custo, em dez anos, de 1,5 milhão de milhões de dólares, acabou por ser muito conservadora. Quatro meses depois, esta projeção foi revista e segundo a sua atualização, agora custaria 1,9 milhão de milhões de dólares.
PARA TODAS AS PROPRIEDADES DIVINAS atribuídas aos marcadores legislativos do CBO, os republicanos perceberam que os deuses que falham podem ser ignorados. Holtz-Eakin parece concordar: “O CBO não pode parar nada que o Congresso realmente queira fazer. Pode-se-lhes dizer qualquer coisa e eles continuarão em frente.”
Mas se o controle de pontuação não é uma restrição obrigatória na política, os democratas parecem não ter recebido o memorando. É praticamente impossível imaginar Chuck Schumer a colocar de lado, e pejorativamente, uma pontuação CBO mesmo em legislação “prioritária”. Os democratas também não são tão agressivos quanto os republicanos quando o CBO arranja problemas para os seus projetos de lei preferidos.
Quando a análise do CBO revelou que a legislação de 2017 para “revogar e substituir” a Lei Affordable Care faria com que milhões perdessem a cobertura do seguro de saúde, os republicanos levaram o diretor do CBO, antes da própria instituição, para uma série de audições de supervisão extenuantes. Dois membros do Freedom Caucus da Câmara introduziram emendas, que em última análise foram rejeitadas, para esventrar o orçamento do CBO.
Uma das razões para isso é que, durante os anos de Obama, os líderes democratas estavam indiscutivelmente mais apaixonados pela redução do défice, ou pelo menos pela aparência de redução do défice, do que os seus pares republicanos. Como Robert Saldin destaca no seu livro “When Bad Policy Makes Good Politics”, os legisladores obcecados em gerar “poupanças” projetadas para o Affordable Care Act – cumprindo o compromisso do presidente Obama de não aprovar um plano que “adiciona um centavo ao défice federal” – prosseguiram numa proposta malfadada para um programa voluntário de serviços a longo prazo e de apoio chamado CLASS Act.
Para quem saiba alguma coisa sobre como funcionam as “pools” de risco, a frase “seguro voluntário de cuidados de longo prazo” parecerá titanicamente estúpida. E é. Mas na terra dos prémios de risco era uma oportunidade de ouro. Conforme projetado, o longo período de implantação do programa significou que o CLASS não geraria nada além de aumento de receita na primeira metade da janela de pontuação legislativa de dez anos da CBO, ajudando os democratas a cumprir a sua promessa equivocada de reforma de saúde neutra em termos do défice. Mas porque muito poucas pessoas saudáveis se inscreveriam para os planos, CLASS acabaria por gerar uma “espiral de morte” de seguros de maiores custos e menor participação. O Congresso revogou o programa poucos anos depois da sua criação. (E pagar por cuidados de longo prazo ainda é um desastre financeiro para a maioria das famílias.)
Este não é um caso isolado. Nos primeiros meses da pandemia COVID-19, a presidente da Câmara, Nancy Pelosi, rejeitou explicitamente a inclusão de disposições de estabilização automática na legislação de alívio, o que teria permitido ao governo federal vincular os níveis de benefícios à duração da crise, em vez de datas de corte arbitrárias. Qual era o seu raciocínio? As regras de pontuação do CBO para estabilizadores automáticos teriam inflacionado o preço total da legislação além do teto de 3 milhões de milhões de dólares, proposto por Pelosi. “Se colocarmos todas as boas ideias que as pessoas querem na conta, seria uma nota de 8 milhões de milhões de dólares”, como disse um funcionário.
E a obsessão dos líderes democratas com uma “boa pontuação” é supostamente uma das razões pelas quais o plano de 2021 para expandir os benefícios odontológicos, de visão e de audição do Medicare, retardou a fase de aplicação progressiva por oito anos. Considere que as partes A e B do Medicare foram implementadas inicialmente em 11 meses. Em 1972, o Congresso exigiu que os novos benefícios da doença renal em estágio final se concretizassem em um ano. Até a Parte D do Medicare e o Programa de Seguro de Saúde para Crianças levaram menos de três anos para implementar. A lei Affordable Care levou quatro anos.
Os progressistas dificilmente desconhecem como o CBO pontua, o que enfatiza os custos, embora não os benefícios, de uma grande legislação, colocando em risco as suas possibilidades de ser aprovada. A última década viu a introdução de um punhado de propostas legislativas que exigem que o CBO realize novos tipos de análise política. A Lei de Impacto da Pobreza, introduzida pela Rep. Barbara Lee (D-CA), exige que o CBO preveja os efeitos da grande legislação sobre a pobreza e crie uma Divisão de Impacto da Pobreza no CBO. Antes de presidir o Comité de Orçamento do Senado, Bernie Sanders introduziu legislação exigindo que o CBO estimasse os efeitos da legislação sobre as emissões de carbono.
Ainda assim, os esforços progressivos para reformar o CBO mal passaram da fase de elaboração.
Nem os progressistas tornaram prioritário investigar publicamente os pressupostos subjacentes aos modelos do CBO. Como membro do Comité de Orçamento do Senado, Sanders concentrou a sua atenção em atacar o orçamento da administração Trump. Quando se tornou presidente desse comité em 2021, Sanders realizou audiências sobre a necessidade de expandir a Previdência Social e promulgar o Medicare for All, bem como sobre os custos da inação com a crise climática.
Há aqui uma lógica política clara. As audiências de supervisão raramente convencem o CBO a alterar os seus métodos ou os seus pressupostos. Então, por que desperdiçar a valiosa atenção pública sobre a mecânica arcana dos modelos macroeconómicos que poderiam ser melhor gastos no apoio crescente a uma agenda popular e progressista? Por outro lado, isso significa que os pressupostos duvidosos sobre o valor do investimento público permanecem submersos em relatórios obscuros do governo ou em reuniões à porta fechada, fora da pressão pública. Isso só perpetua a mística oracular do CBO.
Essa mística tem um custo. Considere-se a conclusão do CBO, de fevereiro de 2021, de que aumentar o salário mínimo por hora para 15 dólares, faria com que 1,4 milhões de americanos perdessem os seus empregos. Enquanto as principais fontes de notícias trataram o relatório como a palavra oficial sobre o assunto, estas fontes ignoraram que o CBO decidiu ponderar estudos com maiores perdas de empregos na sua análise, e optou por não examinar uma variedade de estudos de alta qualidade sobre a política de encontrar posições de compromisso, incluídas numa revisão sistemática encomendada pelo Tesouro Britânico. Entre outras coisas, o CBO incluiu um estudo inicial da experiência sobre o salário mínimo de Seattle que encontrou provas evidentes de grandes perdas de empregos, mas excluiu o estudo de acompanhamento dos autores, que produziu resultados mais positivos.
ERROS DE PREVISÃO E PRESSUPOSTOS DISCUTÍVEIS não seriam um problema se as notações dadas pelo CBO fossem tratadas como uma fonte de informação potencialmente útil, entre outros. No entanto, ao transformar o CBO num oráculo, o Congresso tornou-se uma espécie de suplicante. As pontuações CBO são agora muito facilmente usadas como uma desculpa para a inação legislativa, em vez de uma ferramenta para a tomada de decisões. As limitações dessa ferramenta tornam-se mais evidentes quando aplicadas a propostas de mudanças mais radicais na economia ou na sociedade. Quanto maior o efeito que um legislador quer ter sobre a sociedade, mais difícil de isso ser atingido o torna o CBO.
Embora duramente ganha, a reputação do CBO como um corretor honesto de verdades duras na era polarizada em que vivemos – ou, como um editorial do Washington Post escreveu, “uma doninha fedorenta invadindo o piquenique do Congresso” – teve custos próprios. É muito mais fácil relatar as estimativas de pontuações do CBO como factos estilizados, do que relatar o que são: projeções condicionais e carregadas de pressupostos do futuro. “O facto de o CBO ser uma instituição tão sólida em Wonkville”, como o economista Mark Paul nos diz, “torna mais difícil persegui-lo e também parece mais partidário estar a fazê-lo”, mesmo quando os seus pressupostos estão errados. “Na realidade”, diz Paul, “como você tritura os números é uma questão profundamente política.”
Ainda assim, como os republicanos demonstraram durante a aprovação da Lei Tax Cuts and Jobs, a pontuação é apenas um obstáculo tão poderoso para a legislação quanto a sua audiência o permite que seja.
Os membros do Congresso não estão algemados ao atual regime de pontuação, ou mesmo aos resultados de um único estudo encomendado. Essas instituições são, na melhor das hipóteses, algemas de truques. São as coligações do Congresso que as criam e podem alterá-las quando quiserem. Ou, mais apropriadamente, quando recebem pressão intensa e transversal para o fazerem.
Por outras palavras, para construir modelos melhores, é talvez melhor começar por construir uma melhor política.
O autor: Philip Rocco é Professor Associado do Departamento de Ciência Política na Universidade de Marquette, Milwaukee (Wisconsin). A pesquisa do Prof. Rocco examina a intersecção entre o processo de elaboração de políticas e a economia política do conhecimento de políticas.
Ele ministra cursos sobre política americana, o processo de formulação de políticas e a política dos números. Foi anteriormente associado de pós-doutoramento no Instituto de Políticas de Saúde da Universidade de Pittsburgh. Ele obteve o seu doutoramento na Universidade da Califórnia, Berkeley.
É co-autor de Obamacare Wars: Federalism, State Politics, and the Affordable Care Act (Universidade do Kansas). É co-editor de American Political Development and the Trum Presidency (Universidade de Pennsylvania, 2020). O seu próximo livro, Counting Like A State (University Press of Kansas, 2025), examina como o conflito e a cooperação entre os governos federal, estadual e local moldam a implementação do Censo dos Estados Unidos. Um artigo baseado neste projecto de livro foi recentemente publicado na Political Science Quarterly. Pode ler aqui. Está a concluir o trabalho num manuscrito de livro, Madison’s Engineers: How Policy Science Remade Federalism (Columbia University Press), que analisará como os especialistas em políticas reformularam a relação entre o governo federal e os Estados durante a segunda metade do século XX. (para mais info ver aqui)