Reflexos de uma trajetória intelectual conjunta ao longo de décadas – uma homenagem ao Joaquim Feio
Capítulo 4 – A quem servem os modelos de macroeconomia – os impasses da esquerda americana
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
9 min de leitura
Texto 9 – Rasgar a invisível camisa de forças
Precisamos de melhores modelos económicos, mas também precisamos que o Congresso se liberte dos constrangimentos autoimpostos da modelação do processo de elaboração de políticas.
Por Lindsay Owens
em 14 de Abril de 2023 (original aqui)
Este artigo foi inicialmente publicado em 23 de abril em The American Prospect
No último ano do meu programa de doutoramento, tive a sorte de ganhar uma bolsa que me levaria a Washington durante um ano para trabalhar como colaboradora no Congresso. Bolsa em mãos, comecei a contactar potenciais gabinetes da Câmara e do Senado. Vários gabinetes exigiram que eu completasse um teste de competências como parte preliminar do processo de admissão. Um desses testes destacava-se de todos os outros.
O exercício era simples, mas bastante desafiante: Conceber uma política para aumentar as poupanças líquidas de reforma para as famílias nos Estados Unidos sem gastar um único dólar líquido do governo federal. Comecei a trabalhar na conceção de uma proposta que permitisse aos indivíduos transferir os seus reembolsos de impostos para um veículo de reforma com fiscalidade privilegiada como um IRA (mais ou menos parecido com o que em breve se tornaria a proposta “myRA” da administração Obama, agora extinta). Esta não foi uma proposta política revolucionária ou mesmo ideal – afinal, a melhor maneira de aumentar a poupança para as pensões de reforma nos Estados Unidos seria realmente aumentar os rendimentos, para as pessoas terem algum dinheiro que sobra no final do mês para poupar. Mas cumpriu os parâmetros do exercício e consegui o emprego.
Melhores modelos não resolverão o problema subjacente: que o Congresso abdicou desnecessariamente de demasiado poder para os guardiões da partitura de anotações.
Na altura, pensei que o teste era mais como um teste de QI, um teste às minhas capacidades intelectuais, concebido para ajudar o gabinete do congresso a determinar se eu era suficientemente competente para enfrentar o tipo de questões difíceis que se esperava que enfrentasse quando chegasse ao Capitólio. Agora, após seis anos a escrever legislação como assistente sénior do Capitólio na Câmara e no Senado, e uma década a trabalhar na política económica em Washington, compreendo a tarefa de forma diferente. O teste foi, literalmente, uma avaliação da minha capacidade de conceber uma política que pudesse esclarecer os principais guardiões no Congresso: os guardiões do orçamento do Congresso (CBO) e a Comissão Conjunta de Tributação (JCT).
O exercício pôs em evidência um elemento fundamental da elaboração de políticas legislativas que não é bem compreendido por aqueles que estão fora de Washington. Os méritos de uma dada política são raramente avaliados com base no facto de a política ajudar o maior número de pessoas, ou mesmo as pessoas que mais precisam dela. As questões utilitárias ou mesmo normativas sobre se uma política é “justa” ou “boa” são subjugadas a questões orçamentais estreitas sobre quanto custa uma política. Isto é duplamente verdade quando se legisla através do processo de reconciliação orçamental, no qual o Congresso se apoia quase exclusivamente para alcançar as principais realizações políticas desde 2010, na ausência de uma maioria à prova de obstrução para qualquer um dos partidos.
O pessoal legislativo deve redigir as políticas tendo em mente os guardiões da partitura, em cada passo do caminho. É complicado, sub-ótimo e frustrante – um pouco como estar a ensinar no jardim de infância para “a prova”, em vez de estar a incutir o gosto pela aprendizagem. Os funcionários bem sucedidos estudam os responsáveis pela pontuação dos profissionais e sabem jogar as regras, de modo a nunca deixarem que o ótimo seja o inimigo do que o CBO aprova. É assim que se acabam com políticas que desaparecem ao fim de pouco tempo, como é o caso com a recente expiração da expansão de um ano do Crédito Fiscal para Crianças e a iminente expiração de 2025 da Trump Tax Cuts and Jobs Act de 2017. É como estabelecer políticas que só entram em vigor anos após a assinatura de uma lei, como a proposta de 2021 de oferecer tratamentos de dentistas no quadro de Medicare que só entraria em vigor em 2028.
E é assim que se acabam com as eternas artimanhas orçamentais, como a mudança da data para a qual os prémios da Pension Benefit Guaranty Corporation devem transferir dinheiro de um ano orçamental para outro.
Um dos funcionários legislativos mais brilhantes e eficazes que encontrei durante o meu tempo no Capitólio, um especialista em impostos, deu um passo em frente, tornando prioritário o estabelecimento de uma forte ligação pessoal com os avaliadores de resultados (score keepers) no Comité Conjunto de Tributação. Ao associarem eficazmente o Comité em cada etapa do processo de elaboração de políticas, eles foram capazes de eliminar quaisquer surpresas de pontuação, e mesmo de influenciar escolhas de pontuação que teriam um impacto considerável ao longo do caminho. Isto foi legislação por ofensiva de sedução, algo que os arquitetos da Constituição não tinham previsto.
Como começa a ser provavelmente claro, o problema não se limita aos avaliadores, cujos enviesamentos e limitações têm sido amplamente discutidos nestes textos, é a forma como a manutenção de pontuações se infiltra em todos os recantos do processo de elaboração de políticas, moldando não só o que a transforma em lei, mas também o que se imaginou como importante. É um pouco como o que o sociólogo Donald MacKenzie descreveu no seu livro An Engine, Not a Camera, quando explicou que os modelos financeiros destinados a avaliar os mercados financeiros (uma câmara) tinham, em vez disso, começado a moldar os próprios mercados (um motor).
Os senadores, os congressistas e o seu pessoal são supostamente os motores da elaboração de políticas legislativas, respondendo e levando em conta as preferências dos seus eleitores. O CBO é supostamente a câmara, dando uma olhada nestas políticas e refletindo os seus impactos no orçamento federal e na economia em geral. Ao longo das últimas décadas, os papéis inverteram-se, com os membros do Congresso simplesmente a redigirem políticas que refletem o que os modelizadores e os guardiões da partitura ditam. É o mundo do CBO, e o Congresso está apenas a viver nele.
Os impactos desta inversão são perniciosos. O CBO é frequentemente utilizado como arma em situações de desacordo interno sobre a política a ser definida. Os presidentes de comissões que queiram cerrar fileiras antes de uma avaliação irão proclamar que não estão a aceitar emendas dos seus colegas membros de comissão que “marquem” (ou seja, que custem dinheiro). Os membros do pessoal legislativo que não se quiserem envolver sob o pano de fundo de uma política dirão aos seus colegas que o seu chefe adoraria co-patrocinar a sua legislação, mas primeiro quer ver a avaliação do CBO. Isto é particularmente irritante, uma vez que é muito difícil conseguir que o CBO pontue as propostas legislativas dos membros de base a menos que estas estejam a ser preparadas para se tornarem lei.
Nestes exemplos, a simples ameaça de uma má avaliação do CBO é capaz de moldar (ou melhor, de eliminar) a política que pode mesmo nunca chegar à secretária do CBO. Por outro lado, há modelizadores externos que trazem as suas estimativas para Washington, também com o poder de estrangular a política antes mesmo de esta ser aplicada. Como já se referiu, os modelizadores externos utilizam frequentemente as mesmas hipóteses que invariavelmente frustram a promulgação de qualquer política que intervenha nos mercados ou que aumente o investimento público.
Um dos pontos baixos da minha carreira legislativa foi o facto de ter sido pedido a um grupo de defensores dos cuidados de saúde o custo de uma disposição universal de cuidados a longo prazo (uma política que eu pessoalmente apoiei) que custaria centenas de milhares de milhões de dólares. A proposta era ser anexada à legislação Medicare for All, que já tinha sido aprovada em dezenas de milhões de milhões de dólares, tornando todo o exercício um pouco idiota. Não é de admirar que o Congresso não tenha feito qualquer progresso na iminente crise dos cuidados de saúde a longo prazo, apesar do rápido envelhecimento da população.
Não é apenas o que é “pontuado” que prejudica a elaboração de políticas eficazes, é também o que não o é. Tal como Nick Hanauer e outros explicam, os responsáveis pela pontuação no Congresso não avaliam os impactos fora da janela orçamental de dez anos, como os benefícios económicos que advêm para a sociedade à medida que os investimentos que fazemos na educação infantil amadurecem quando as crianças se tornam trabalhadores.
Por vezes, o CBO não se preocupa em estimar um conjunto de impactos económicos relevantes. Como Phil Rocco salienta no seu artigo Prisoners of Their Own Device, o CBO tem basicamente tomado uma decisão sobre a estimativa dos impactos económicos da mitigação das alterações climáticas porque “muitas das ligações entre as alterações climáticas e o orçamento federal exigem uma avaliação mais aprofundada”. Por outras palavras, o Congresso está de joelhos quando tenta resolver a crise climática, porque embora o CBO contribua alegremente para o aumento dos custos da redução das emissões de carbono, determina que é simplesmente demasiado difícil estimar os benefícios económicos. Como Lee Harris explica sobre esta matéria, isto levou um grupo de modelizadores de risco climático do sector privado, armados com estimativas duvidosas que alegam poder mapear a ameaça de eventos climáticos extremos com precisão fina, a entrar na briga e a vender a ilusão da sua certeza a empresas, cidades, e mesmo a partes do governo federal.
E não é apenas o impacto orçamental dos modelos que dita os termos dos debates políticos em Washington. É também a forma como os avaliadores modelizam (ou não modelizam) os impactos macroeconómicos mais amplos de uma proposta. O número de empregos pode afundar uma proposta, como quando o CBO determinou que um salário mínimo de 15 dólares eliminaria 1,4 milhões de empregos, apesar de uma plétora de provas económicas em sentido contrário. A mesma lógica se aplica às estimativas do PIB. Boa sorte ao tentar mover a legislação depois do CBO ou do Modelo Orçamental Penn Wharton emitir o seu diktatem que diz que vai “contrair/encolher” a economia.
Portanto, se acha que esta questão não o convenceu de que o nosso atual sistema de modelização legislativa e de contabilização de resultados está disfuncional, não sei o que é que o poderá convencer. Mas a questão realmente difícil que temos de abordar é como reformar este sistema, para que o Congresso possa fazer o importante trabalho para o qual os seus eleitores votarem neles: resolver a crise climática; fornecer cuidados infantis, habitação, educação superior e cuidados de saúde a preços acessíveis; e fazer os investimentos que há muito deveriam ter sido feitos nas nossas famílias e comunidades que, por sua vez, nos ajudarão a construir uma economia estável, saudável e equitativa neste país.
Corrigir o nosso sistema de modelização EXIGIRÁ dois conjuntos de reformas: desenvolver melhores modelos, e reajustar o papel dos modelos no nosso processo de elaboração de políticas. Podemos e devemos trabalhar em ambas as vias ao longo de caminhos paralelos. A boa notícia é que estamos a começar a ver os primeiros sinais de um renascimento da modelização. A Academia Nacional de Ciências começou a trabalhar para avançar na modelização macroeconómica do risco climático, e o Conselho de Consultores Económicos da Casa Branca também fez disto uma prioridade. Estes poderiam servir de contrapeso ao tipo de modelos climáticos do sector privado oferecidos pela First Street e outros.
Vários grupos de reflexão estão nas fases iniciais de desenvolvimento de modelos orçamentais e macroeconómicos alternativos. A Universidade Americana acaba de lançar um novo Instituto de Análise Macroeconómica e Política (IMPA) para desenvolver modelos da próxima geração que melhor respondam às características modernas dos mercados, nomeadamente a financiarização e o poder de mercado. (Divulgação completa de interesses: O meu colega Rakeen Mabud faz parte do grupo encarregado dessa tarefa). Os modelizadores nos Estados Unidos também podem olhar para os seus colegas europeus, que começaram a empreender esforços semelhantes.
Devemos saudar estes esforços, e as instituições federais que concedem subsídios, bem como as fundações filantrópicas que os poderão ajudar. O CBO e aqueles que partilham os seus pressupostos não podem ser os únicos a terem voz no país. Novos modelos podem ajudar o CBO a fazer os ajustamentos necessários ao seu modelo, para que este seja mais preciso, transparente e reflita melhor as últimas investigações empíricas no campo económico. O CBO deveria também adotar uma postura mais transparente, abrindo as entranhas dos seus modelos e dos seus pressupostos subjacentes para que outros investigadores possam replicar, criticar e melhorar.
Mas modelos melhores não resolverão o problema subjacente: que o Congresso abdicou inutilmente de muito poder para os guardiões dos resultados imediatos. Os eleitores elegem os representantes que pensam melhor representar os seus interesses. Eles estão efetivamente a escolher o seu representante, e esperam que os seus eleitos usem o seu julgamento, não o do CBO, ao tomarem decisões sobre quais as políticas a colocar em prática. Os dirigentes eleitos podem e devem exercer esse discernimento quando confrontados com estimativas do CBO que são altamente incertas ou que não dão uma imagem completa da situação.
Por vezes a coisa certa a fazer (por exemplo, salvar o planeta) é óbvia, e quando este é o caso, os nossos dirigentes eleitos podem e devem dizê-lo. E embora as estimativas económicas e os resultados orçamentais possam ser úteis para comparar os benefícios relativos de múltiplas propostas concorrentes para investir no nosso povo, o facto de os Estados Unidos deverem investir no nosso futuro deve ser evidente por si mesmo. Quando o senso comum, ou uma verificação por instinto ou um sentimento de insatisfação for suficiente, o Congresso não deve complicar excessivamente a situação.
Os modelos fornecem sinais e pedaços de informação útil sobre os impactos futuros de uma política. Os dados económicos são úteis, mas não é a única forma de dados que importa. A maioria dos gabinetes do Congresso contabilizam as chamadas a favor ou contra a legislação. Também é um dado bastante útil. O Congresso também recebe resmas de testemunhos de peritos nas audições das comissões. Quando dez em cada dez educadores da primeira infância subscrevem uma política de cuidados infantis, o Congresso pode ter isso em conta e até favorecer essa prova em detrimento de uma nota orçamental detalhada e de alguns palpites iluminados sobre o impacto económico a longo prazo.
A redefinição do papel de avaliador de resultados não exige a sua total rejeição. Também não tem de refletir um sentimento anti-intelectual mais profundo. De facto, colocar as estimativas económicas no contexto adequado, e utilizá-las judiciosamente e em conjunto com outras informações relevantes, é precisamente a forma como se pretende utilizar a modelização. Foi o Congresso moderno que conferiu aos avaliadores de resultados um maior poder e não uma ordenança divina ou mesmo uma decisão dos Pais Fundadores. Os líderes do Congresso têm a capacidade unilateral de acabar a tirania que eles próprios se auto-impuseram. Já é tempo de o fazerem.
No final do meu tempo no Congresso, eu tinha elaborado um punhado de projetos de lei e de emendas que fizeram chegar à Sala Oval para assinatura, gastando um total de zero dólares federais líquidos em todos eles. Embora pense que estas propostas melhoravam a política em vários domínios – da política laboral à regulamentação financeira, passando pela imigração – colocar dinheiro por trás delas teria aumentado exponencialmente o seu impacto. Até que adotemos um melhor conjunto de ferramentas de modelização, e até que redimensionemos, o papel dos modelos e dos modelizadores enquanto guardiães do nosso processo de elaboração de políticas, continuaremos a fornecer menos aos americanos, alcançando consistentemente resultados políticos subaproveitados. Ou, como o meu falecido pai costumava dizer, continuaremos apenas a “obter aquilo pelo qual pagamos”.
A autora: Lindsay Owens é uma socióloga económica e académica estado-unidense. É diretora executiva da Groundwork Collaborative. Anteriormente, ela atuou como conselheira sénior de política económica da senadora Elizabeth Warren e vice-chefe de gabinete e diretora legislativa dos Representantes Keith Ellison e Pramila Jayapal. É doutorada em Sociologia pela universidade de Stanford. (para mais info ver wikipedia aqui)