Reflexos de uma trajetória intelectual conjunta ao longo de décadas – uma homenagem ao Joaquim Feio
Capítulo 4 – A quem servem os modelos de macroeconomia – os impasses da esquerda americana
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Nota de editor: em virtude da extensão e organização deste texto, o mesmo é editado em 6 partes:
Nota dos autores e Prefácio
Introdução
Empoderar e formar os trabalhadores
Investir na América
Promover a Concorrência
Conclusão e Referências bibliográficas
Hoje publicamos a quarta parte, “Investir na América”.
Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
12 min de leitura
Texto 10 – Uma vaga de mudanças: Como uma Nova Teoria Económica se está a impôr (4/6)
Por Felicia Wong, Suzanne Kahn, Mike Konczal e Matt Hughes
Publicado por 
em 16 de Novembro de 2023 (original aqui)
Neste relatório, procuramos oferecer uma análise das pessoas, instituições e história que nos levaram a este momento na formulação de políticas económicas. Desde o Green New Deal ao plano de resgate Americano, analisamos os principais momentos económicos e o que foi realizado e o que resta a fazer se quisermos ver uma transição sustentada para uma governação económica mais progressista.
(continuação)
INVESTIR NA AMÉRICA
A mudança das políticas neoliberais para um papel mais afirmativo para o governo foi talvez a mais visível nas abordagens do Governo Biden às crises nacionais — algumas de longa data e outras novas.
Desde a pandemia COVID, à crise climática, à crise da cadeia de abastecimento, vimos uma nova vontade de contemplar e implantar soluções que se centram nas intervenções públicas nos mercados.
A adoção dessas ferramentas não aconteceu da noite para o dia. São o resultado de uma meia década de desafios ao modelo neoliberal predominante, provenientes de muitas fontes díspares e, por vezes, opostas.
No final da década de 2010, as organizações dos movimentos estavam a alargar as suas exigências para o que é necessário e possível na nossa economia. Grupos ativistas climáticos como o Sunrise Movement trabalharam com o senador Ed Markey (D-MA) e a deputada Alexandria Ocasio-Cortez (D-NY) para introduzir o Green New Deal — investimento público, de âmbito e na escala usual na mobilização em tempo de guerra, para combater as alterações climáticas (Friedman 2019). Os universitários de uma ampla variedade de disciplinas continuaram a estender os limites e a precisar o que seriam estas políticas e como seria a sua implementação.
Um grupo de legisladores ideologicamente incompatíveis, desde a senadora Elizabeth Warren (D-MA) a Marco Rubio (R-FL) a Josh Hawley (R-IN), começou a questionar a ideologia do livre mercado, especialmente quando refletiram sobre a diminuição da capacidade da indústria transformadora americana nas últimas décadas (Krein 2019)
E Donald Trump ganhou a presidência, em parte, rompendo com a retórica do trickle-down da Reaganomics e invocando uma espécie de retórica populista. É claro que os anos de mandato de Trump foram, para o dizer de forma caridosa, contraditórios. Ele deu prioridade aos cortes de impostos para empresas e ricos e nomeou juízes e outros funcionários federais que consistentemente governaram a favor dos interesses dos proprietários de capital e contra o direito de organização dos trabalhadores (Bessner e Sparke 2017). No último ano de Trump no cargo, a pandemia mostrou ao público americano, em grande relevo, a importância da saúde pública e dos investimentos em saúde pública em tudo, desde os dados do caso COVID até ao rápido desenvolvimento de uma vacina — tudo isso mesmo quando o próprio Trump rejeitou e fez troça de grande parte dessa infraestrutura pública (Kolata e Rabin 2020).
Ao longo da última meia década, todos esses desafios ao neoliberalismo proporcionaram um momento de oportunidade para a política industrial, que o Instituto Roosevelt procurou direcionar para fins progressistas e democráticos. As apostas são altas: a versão alternativa do pós-neoliberalismo incorporada na política de Donald Trump e dos seus aliados é distintamente isolacionista, autoritária e pró-corporativa.
Por enquanto, porém, há razões para ter esperança. A legislação histórica aprovada durante a era Biden — incluindo a Lei de redução da inflação e a lei de CHIPS e Ciência – sinaliza que este momento de investimento público pode ter poder de permanência e pode ser canalizado para fins progressistas.
Nesta secção, examinamos atentamente o impulso para que a estratégia industrial deliberada e o planeamento voltem a estar na agenda governamental federal, bem como o legado do Green New Deal na política climática. Em ambos os casos, podemos observar uma transformação da abordagem num período de tempo relativamente curto. Mas ainda há muito trabalho a fazer se quisermos que estes investimentos não apenas transformem a nossa economia, mas a conduzam numa direção mais democrática.
Política Industrial: uma nova visão da relação do Governo com os mercados
A insistência afirmativa da Administração Biden de que o governo deve desempenhar um papel na formação das indústrias com base em prioridades nacionais vitais (Tuckeret al. 2023) é uma rutura distinta dos últimos 50 anos de formulação de políticas neoliberais.
A política industrial em si mesma não é coisa nova. Como muitos relatórios do Instituto Roosevelt apontaram, os EUA empenharam-se na política industrial desde a sua fundação — desde as tarifas no século 19 até às prioridades de segurança nacional no século 20, para citar alguns (Tucker 2019a).
Como escreveu o diretor de política Industrial e Comércio do Instituto Roosevelt, Todd N. Tucker, em 2019:
O nosso país dispõe de medidas ad-hoc que constituem uma política industrial inadvertida que favorece os ricos e os que a estes estão ligados. Financia pesquisas biomédicas e de telecomunicações que oferece às empresas farmacêuticas e tecnológicas, que lucram com essas inovações através da proteção da propriedade intelectual. Adquire aviões de combate e armas nucleares de empresas de defesa. Funciona como garante e apoia o mercado privado de hipotecas e a indústria financeira, que ocupam, os dois ramos, uma parte desproporcionada da atividade económica e de rendimentos em relação ao número de pessoas que empregam. Finalmente, dá acesso privilegiado a todas estas indústrias para moldar políticas públicas em matérias que vão desde acordos comerciais internacionais até ao código fiscal interno. (Tucker 2019a)
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O que é diferente hoje é o reconhecimento pelo governo da necessidade da sua política industrial e a substituição de medidas ad-hoc por uma forma mais intencional de planeamento industrial. |
Durante décadas, o planeamento industrial deliberado, conduzido pelo governo federal, foi bloqueado e minado pela oposição ideológica. Parte dessa oposição veio daqueles mais empenhados na manutenção das hierarquias raciais existentes em detrimento de investimentos federais planeados de forma inteligente – por exemplo, senadores sulistas da era Jim Crow que procuravam minimizar o envolvimento federal nos seus estados (Tucker 2019a). Outros oponentes, especialmente nas décadas mais recentes, foram impulsionados pelo compromisso ideológico do neoliberalismo de reduzir a importância do Governo na economia e de desregulamentar os mercados (Tucker 2019a).
Como descrito acima, as mudanças ideológicas na década de 2010 e as crises terríveis no início da década de 2020 mudaram a paisagem, com políticos e especialistas em políticas de todo o espetro a reconsiderar o planeamento industrial. “Nos últimos anos, políticos e líderes de pensamento da esquerda e da direita convergiram surpreendentemente para uma ideia que foi deixada morrer há décadas: a política industrial”, escreveu Steven Vogel num relatório de 2021 citando tanto o Instituto Roosevelt como o conservador American Compass (Vogel 2021).
Tanto a administração Trump como a administração Biden utilizaram os instrumentos da política industrial para dar resposta às necessidades críticas de cuidados de saúde durante a pandemia de COVID-19. Por exemplo, a Operação Warp Speed da administração Trump acelerou o desenvolvimento das vacinas de mRNA por meio de intervenções governamentais que absorveram os riscos financeiros envolvidos no desenvolvimento rápido de novas tecnologias (Shih 2023). Além disso, tanto Trump como Biden invocaram a Lei de Produção de Defesa para obrigar os fabricantes a dar prioridade à produção de ventiladores, máscaras e outros bens essenciais para os cuidados de saúde (Dodge et al. 2022).
Em 2021 – com os pensadores de primeiro plano em termos de políticas públicas, como Ezra Klein (2021), e autoridades públicas, como a secretária do Tesouro Janet Yellen (2022), a levantarem a questão da orientação a longo prazo dos liberais e progressistas para as alavancas do lado do consumo na política interna em vez das alavancas do lado da oferta, a política industrial forneceu uma resposta lógica.
O plano inicial Build Back Better da administração Biden refletia o amplo movimento em direção a um planeamento industrial mais direto (Karl W. Smith e Noah Smith 2021). À medida que o debate em torno dessas propostas se desenvolvia, o Instituto Roosevelt continuou a promover a ideia – explorada pela primeira vez no nosso relatório de 2019 – de que, para que o planeamento industrial tenha sucesso onde falhou no passado, o seu projeto deve explicitamente “superar as divisões racistas e adaptar o sistema jurídico aos resultados que queremos ver” (Tucker 2019a).
A nova política industrial “não deve ser ad-hoc, como tem sido nos EUA no passado, nem autoritária, como é agora na China”, argumentaram Tucker e Steph Sterling em 2021. “É mais provável que a política industrial seja eficaz como parte de um plano de toda a economia e mais provável que seja legítima se esse plano for inclusivo, democraticamente decidido e responsável” (Tucker e Sterling 2021).
Enquanto os principais pilares do Build Back Better, nomeadamente investimentos em cuidados de saúde, não se concretizaram, o conjunto de leis aprovadas no final de 2021 e 2022 – a Lei CHIPS, o IIJA e o IRA – somam-se a um enorme investimento no planeamento industrial em torno de indústrias vitais e na promoção da sustentabilidade ambiental.
Até que ponto esses investimentos, ainda amplamente canalizados através de ferramentas políticas neoliberais, como créditos fiscais, são inclusivos, democraticamente decididos e responsáveis, fica por ver em como esta legislação é aplicada. Os créditos fiscais podem ser estruturados de muitas maneiras diferentes, mas quando são direcionados para grandes empresas, correm o risco de dar poder para tomar decisões-chave sobre a execução aos destinatários dos créditos em vez do governo; quando são direcionados para os indivíduos, eles podem facilmente excluir pessoas de baixo rendimento com menos impostos a pagar. Em ambos os casos, os créditos fiscais também podem tornar o papel do governo nas políticas públicas menos visível. O Instituto Roosevelt, juntamente com muitos outros, tem-se empenhado em explorar como garantir que os novos investimentos não caiam nessas armadilhas e, em vez disso, construam a capacidade institucional do próprio governo.
Os autores do Instituto Roosevelt defenderam a inclusão de linhas de proteção para garantir que as empresas que recebem financiamento federal invistam o dinheiro em bons empregos e inovação, em vez de encher os seus próprios cofres (Palladino e Estevez 2022). Houve vitórias significativas a este respeito: As empresas que recebem grandes investimentos em CHIPS têm que garantir a disponibilidade de creches para os empregados (Boteach 2023); o IRA inclui um novo imposto sobre recompras de ações (US Internal Revenue Service 2022); e o Departamento de Energia (DOE) anunciou regras para orientar a concessão de subvenções e empréstimos que favorecerão projetos com fortes acordos de negociação coletiva (US Department of Energy Loan Program Office n.d.).
Os autores do Instituto Roosevelt também identificaram ferramentas disponíveis para o poder executivo para acelerar a implementação, incluindo o uso amplo de poderes de contratação, invocando uma emergência climática e implementando tarifas de carbono, algumas das quais foram já implantadas (Dattaet al. 2022).
Ao longo do último ano, os progressistas debateram se a participação democrática e os processos democráticos devem ser sacrificados pela velocidade ou se é possível reformar os processos para centrar a democracia, enquanto ao mesmo tempo permite a construção eficiente de infraestruturas que são consideradas muito necessárias (Klein 2023). O Instituto Roosevelt tem sido uma voz firme defendendo a última hipótese, realizando vários fóruns sobre a questão, publicando relatórios explorando estudos de caso de como isso foi realizado em outros tempos e lugares, e oferecendo propostas de como avançar agora (ver, por exemplo, Gunn-Wright 2023; Tuckerand Estevez 2023; Wallack 2023; Tuckeret al. 2023; Bozuwaand Mulvaney 2023).
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Os investimentos inteligentes por si só não podem remodelar a economia nem garantir que nos movamos numa direção progressista, longe de crenças neoliberais profundamente enraizadas; também precisamos de melhores estruturas, melhores regulamentações e abordagens mais participativas. |
Ainda há muito a fazer. Sem essas reformas, corremos o risco de expandir os investimentos públicos diretamente para a nossa economia com muita desigualdade no seu seio e correr o risco de exacerbar ainda mais essas desigualdades, enriquecendo e fortalecendo as grandes empresas e os muito ricos.
O legado do New Deal Verde: ir além das soluções neoliberais para a crise climática
Na década anterior à introdução do New Deal Verde, a maior parte do trabalho político em torno do clima concentrou-se no sistema do mercado de carbono destinado a limitar as emissões de gases do efeito estufa por meio da precificação [cap-and-trade no original [6]] e um imposto de carbono enraizado na crença neoliberal de que, se pudéssemos resolver as externalidades do mercado, o mercado resolveria a crise climática. Esta solução criou grandes desafios. Num nível narrativo, precificar o carbono implicava que a solução da crise climática exigia uma redução no padrão de vida (Paul et al. 2019). Num nível político, os locais que conseguiram colocar um preço no carbono descobriram que o poder das indústrias poluentes levou a preços de carbono fracos que pouco fizeram para mudar o comportamento empresarial (Stokes e Mildenberger 2020).
Como resultado, no final da década de 2010, investigadores e ativistas começaram a pedir uma nova abordagem que ultrapassasse a estratégia neoliberal de precificação de carbono e prestasse muita atenção à economia política da crise climática. Em todas as disciplinas, os investigadores publicaram artigos com títulos como “Why Carbon Pricing Falls Short” (“Por que a precificação de carbono fica aquém”), pelo engenheiro de Princeton Jesse Jenkins (2019) e “The Trouble with Carbon Pricing,” (O problema com a precificação de carbono”), pelos cientistas políticos Leah Stokes e Matto Mildenberger (2020). Estes últimos pediram mesmo uma nova estratégia “destilada em três palavras: padrões, investimentos e justiça.”
O New Deal Verde popularizou essa visão de investimento massivo liderado pelo governo que faria crescer a economia ao torná-la verde (Mason 2019). Além disso, o New Deal Verde prometeu que o crescimento da economia criaria novas oportunidades para avançar nas metas de equidade racial e reparar as injustiças ambientais do passado (Parker 2022).
Em fevereiro de 2019, trabalhando com ativistas do Movimento Sunrise, pensadores do New Consensus como Rhiana Gunn Wright e outros, o Senador Ed Markey (D-MA) e a recém-eleita Representante Alexandria Ocasio-Cortez (D-NY) apresentaram a resolução do Novo Acordo Verde no Congresso (New Consensus 2019). Ao longo do ano seguinte, o Instituto Roosevelt divulgou uma série de relatórios apresentando o argumento macroeconómico para essa mudança de abordagem e posicionando-a como parte de um afastamento mais amplo do neoliberalismo.
Um plano do governo em investimento Verde, argumentaram os economistas do Instituto Roosevelt, poderia explorar o potencial de uma economia num período de menor produção prolongada após a Grande Recessão (Paul et al. 2019). Como Mark Paul, Anders Fremstad e JW Mason explicaram, os investimentos verdes “devem ser vistos como uma forma de aumentar os rendimentos e os padrões de vida, em vez de … um custo que deve ser subtraído aos rendimentos” (Paul et al. 2019). Naquele ano, o economista-chefe do Instituto Roosevelt, Joseph Stiglitz, defendeu que não poderíamos confiar num único preço do carbono para lidar com as mudanças climáticas, dadas as circunstâncias políticas que enfrentamos, e apresentou argumentos macroeconómicos para um regime regulatório (Stiglitz 2019).
Ao mesmo tempo, o governador de Washington, Jay Inslee, lançou uma campanha primária presidencial que procurou levar uma abordagem orientada para o investimento da crise climática para o topo da agenda Democrata (Kelly 2019). A campanha baseou-se na experiência de muitos dos ativistas e académicos que criticavam a lógica dos preços de carbono e construíam uma nova agenda climática. Quando terminou a campanha eleitoral, esses conselheiros continuaram a trabalhar com outros candidatos e, finalmente, com a administração Biden, além de fundarem uma nova organização climática, a Evergreen Action (Waldman 2021).
Entretanto, ao nível estadual, os ativistas climáticos também estavam a testar uma nova abordagem para garantir que a justiça fosse central na política climática. Em 2019, ativistas liderados por grupos como o We Act for Environmental Justice pressionaram o estado de Nova York a adotar a Lei de liderança climática e Proteção comunitária, que exigia que pelo menos 35% — com a meta de 40% — dos benefícios das reduções estaduais nas emissões de gases de efeito estufa fossem direcionados para comunidades desfavorecidas (Dobens 2023). Essa ideia, chamada Justiça 40, tornou-se a exigência política central para o movimento de justiça climática.
Apenas um ano após a introdução do New Deal Verde, a pandemia de COVID mudou drasticamente as circunstâncias económicas do país. No Instituto Roosevelt, rapidamente começámos a argumentar que precisávamos de responder à recessão pandémica com dólares de estímulo focado no clima (Gunn-Wright et al. 2020). Agora, a diretora de política climática de Instituto Roosevelt, Rhiana Gunn-Wright, argumentou que, à medida que a COVID atingia mais duramente as comunidades negras e outras não brancas, estávamos a ver uma situação que poderia ser encarada como uma antecipação do que poderia vir a ser como se desenrolaria a crise climática (Gunn-Wright 2020). Juntamente com outros especialistas em clima, Gunn-Wright publicou um relatório em outubro de 2020 em que se descreve um plano de estímulo verde projetado para “fornecer assistência económica imediata e direta às pessoas e instituições mais necessitadas agora e levar os EUA a uma reorientação fundamental de nosso sistema económico” (Gunn-Wright et al. 2020).
Este relatório propunha uma nova ideia: que toda a política económica é política climática. Todos os investimentos realizados na recuperação cruzar-se-iam com a nossa economia impulsionada pelos combustíveis fósseis; eles poderiam ser estruturados para perpetuar a nossa dependência dos combustíveis fósseis ou para a reduzir. A lei CARES, segundo o relatório, estava realmente a reforçar a indústria de combustíveis fósseis quando deveria estar a fazer o contrário (Gunn-Wright et al. 2020).
Em 2022, explorámos essa ideia em muitas dimensões diferentes, desde a concentração empresarial em concessionárias de energia elétrica até ao papel dos preços dos combustíveis fósseis na inflação (Kahn e Gunn-Wright 2022). “As políticas económicas neoliberais não conseguiram controlar as emissões de carbono e permitiram que a economia continuasse a depender demasiado de fontes de energia intrinsecamente voláteis e não renováveis”, argumentámos. “Os incentivos do mercado à transição para fontes de energia limpas excluíram populações inteiras, exacerbando as desigualdades raciais e limitando o alcance dessas políticas”.
Além de defender economicamente o New Deal Verde interno, já em 2019, o Instituto Roosevelt também começou a pensar no que as propostas do New Deal Verde significavam para as leis de comércio internacional (Tucker 2019b). Em particular, Todd N. Tucker (juntamente em co-autoria com Timothy Meyer) apresentou uma proposta para um Acordo de Aço Verde que usaria políticas tarifárias para pressionar os países a converter a produção de aço de uma das indústrias mais poluentes para uma indústria verde (Tucker e Meyer 2021).
De forma notável, a administração Biden adotou a abordagem da política climática incorporada no New Deal Verde e no trabalho subsequente de muitos do Instituto Roosevelt e em todo o movimento climático. Na primeira semana da sua administração, o presidente Biden introduziu uma ordem executiva institucionalizando a Justiça 40, a política de que 40% dos investimentos climáticos federais deveriam ir para comunidades desfavorecidas (The White House N. D.). O plano de resgate americano era, em muitos aspetos, um plano de estímulo verde, e a administração tem tentado negociar uma versão do Acordo de Aço Verde (Lawder 2023)
Mais significativamente, uma estratégia de investimento liderada pelo governo federal para enfrentar a crise climática está no centro da Lei de Redução da Inflação e também no centro da Lei de Investimento e Emprego em Infraestruturas e da lei de CHIPS e Ciência.
Mas as restrições políticas e vestígios do pensamento neoliberal impediram que essas leis fossem a forma mais robusta possível de política industrial verde, do mesmo modo que uma forte preferência por parte da Administração pelo investimento privado catalisado pelo setor público em detrimento das prestações públicas diretas (Kahn e GunnWright 2022). Isto limita a nossa capacidade de planear e supervisionar democraticamente como e onde os investimentos são feitos. Entretanto, os novos regulamentos e impostos na frustrada Lei Build Back Better, que teria ajudado a reequilibrar o poder económico apesar desses investimentos do setor privado, foram deixados no chão da sala do Congresso (Cochrane 2022). E o recurso contínuo aos créditos fiscais e outros métodos orientados para o mercado para incentivar a aceitação de novos investimentos limitará quem é capaz de lhes poder aceder de maneira que comprometem os objetivos de justiça climática (Daly e Chi 2022). Com estes compromissos, a transição climática continua demasiado à disposição das grandes empresas.
(continua)
Notas
[6] N.T. O cap and trade é um sistema que faz parte do mercado de carbono. O seu objetivo é limitar as emissões de gases do efeito estufa por meio da precificação. Dessa forma, consiste numa ferramenta para controlar as mudanças climáticas e, ao mesmo tempo, movimentar a economia.
Os autores
Felicia Wong é a presidente e CEO do Instituto Roosevelt. A sua linha de investigação concentra-se no pensamento pós-neoliberal e na interseção de raça, economia e estratificação social; o seu trabalho apareceu no New York Times, no Washington Post, no Time, no The New Republic, no Democracy: A Journal of Ideas e no Boston Review. Ela lançou e co-escreveu o podcast How to Save a Country, e é co-autora do livro The Hidden Rules of Race: Barriers to an Inclusive Economy (Cambridge University Press, 2017). É doutorada em ciência política pela Universidade da Califórnia, Berkeley.
Suzanne Kahn é diretora de investigação e política do Instituto Roosevelt. Anteriormente, ela foi diretora de educação, empregos e poder dos trabalhadores do Instituto Roosevelt e diretora da Great Democracy Initiative. Antes de ingressar no Roosevelt, recentemente trabalhou como analista de pesquisa na SEIU 32BJ. Suzanne é doutorada em História Americana pela Universidade de Columbia e obteve a sua licenciatura pela Universidade de Yale. É autora de Divorce, American Style: Fighting for Women’s Economic Citizenship in a Neoliberal Era (Penn Press, 2021).
Mike Konczal é o diretor de análise macroeconómica do Instituto Roosevelt, onde se concentra na economia, na desigualdade e no papel do poder público em democracia. É autor de Freedom from the Market (New Press, 2021), e co-autor, com Joseph Stiglitz, de Rewriting the Rules of the American Economy (Instituto Roosevelt, 2015).
Matt Hughes é o vice-diretor de estratégia editorial do Instituto Roosevelt, onde lidera a equipe editorial na formação e produção de publicações, artigos de opinião, discursos e boletins informativos. Ele trabalhou recentemente no Roosevelt e no podcast How to Save a Country do New Republic, e foi anteriormente investigador no Gabinete de Joseph E. Stiglitz na Universidade de Columbia. Matt possui um Mestrado em política urbana e social pela Universidade de Columbia e licenciatura em economia e política pela Universidade de Nova York.