Seleção e tradução de Júlio Marques Mota
14 min de leitura
Texto 15. Falando sobre um Plano Marshall… para a “Energia Limpa”
Por Adam Tooze
Publicado por 
319 em 18 de Setembro de 2024 (original aqui)
Se há um floreado retórico previsível que acompanha as visões do poder americano, na maior parte das vezes é uma referência ao Plano Marshall. Anunciado no início do verão de 1947, o Plano Marshall impulsionou o primeiro esforço concertado para coordenar e integrar a reconstrução da Europa Ocidental após a Segunda Guerra Mundial. O plano era grande. Durante a vigência do plano, até ao início da década de 1950, as despesas dos EUA ascenderam a cerca de 13 mil milhões de dólares, no total. Ajustado à inflação, esse valor seria de 200 mil milhões de dólares em dinheiro atual. Se compararmos com o PIB, uma melhor medida do esforço económico, o Plano Marshall é ainda mais impressionante. No final do programa, o Plano Marshall representava cerca de 5% do PIB dos EUA de 1947. Um esforço proporcional hoje ultrapassaria um milhão de milhões de dólares. Teria de ser ainda maior se tivermos em conta o facto de, na década de 1940, grandes partes dos EUA serem ainda, segundo os padrões modernos, subdesenvolvidas, carecendo de comodidades básicas como a eletrificação ou casas de banho dentro de casa. Pelo menos em termos conceptuais, a nossa riqueza atual deveria libertar um “excedente” muito maior, tornando um esforço de 5% mais viável do que em 1947.
O Plano Marshall foi um ato unilateral de liderança clarividente dos EUA. Foi um produto caraterístico do pensamento do New Deal na sequência do esforço de mobilização da Segunda Guerra Mundial. É amplamente reconhecido como tendo lançado a Europa Ocidental do pós-guerra no caminho para um milagre económico. Não é de surpreender que, desde então, tenha passado a ser visto como o tipo ideal de grande política geoeconómica.
Terei mais a dizer sobre o Plano Marshall enquanto acontecimento histórico em notas futuras. O que me interessa aqui são os seus ecos no discurso político atual.
De facto, a mística do Plano Marshall é ainda mais forte entre os aliados dos Estados Unidos do que nos próprios Estados Unidos. Como refere Alan Beattie no FT,
Gordon Brown, o antigo primeiro-ministro do Reino Unido, (apelou) a pelo menos cinco Planos Marshall no espaço de 15 anos, respetivamente para ajuda em geral (2001), ajuda específica para África (2005), combate às alterações climáticas (2007), expansão da regulação financeira global (2010) e, talvez exagerando um pouco o conceito, ajuda aos refugiados sírios (2016).
Por isso, numa época de eleições americanas, não é de estranhar que Brian Deese – Diretor do Conselho Económico Nacional da Casa Branca de 2021 a 2023 – apele a um Plano Marshall para as Energias Limpas nas páginas da Foreign Affairs.
Como o próprio Deese observa, falar de um Plano Marshall é um cliché suscetível de fazer revirar os olhos.
Mas o risco, neste caso, não é tanto o de revirarmos os olhos, mas o de, por hábito e repetição, passarmos ao lado do apelo de Deese sem reparar como é sintomático do impasse em que se encontra atualmente a grande estratégia americana.
Desde 2021, as declarações de liderança numa variedade de questões globais têm vindo de Deese e dos seus colegas da administração Biden. Uma coisa que aprendemos nos últimos anos é a facilidade com que os liberais americanos ainda recorrem à conversa sobre a liderança global americana. Pelo menos publicamente, a equipa Biden acredita devotamente que os grandes problemas globais têm soluções americanas.
E é inegável que há domínios de política em que as declarações de liderança americana são pouco mais do que uma tautologia.
Se o sistema financeiro global baseado no dólar sofrer um ataque cardíaco quase fatal – como em 2008 e 2020 – só a intervenção do Fed pode ajudar.
Se um dos associados ou aliados dos Estados Unidos for arrastado para uma guerra ou um conflito por procuração, não é de surpreender que seja a máquina militar sobre-inflacionada dos Estados Unidos a entrar em ação. O Pentágono não tem o orçamento que tem com o simples objetivo de dissuadir ameaças ao território continental dos Estados Unidos. Isso poderia ser feito por uma fração desse custo. As potências militares globais exercem o poder militar global.
Recentemente, a significativa exceção a essa regra foi a retirada do Afeganistão, uma prioridade pessoal de Biden que se transformou num desastre tanto no terreno como em termos de opinião pública nos EUA.
No momento atual, os dólares e as bombas (no sentido lato) são os nervos visíveis do poder americano. Em segundo plano, estão os dados, os serviços secretos e a grande tecnologia. Os Estados Unidos têm também uma grande vantagem em muitos domínios da tecnologia espacial.
As quatro dimensões – finanças, bombas, dados, espaço – são realmente importantes. Mas, como projeto hegemónico, são um fio condutor. Na maior parte das vezes, os EUA nem sequer se dão ao trabalho de oferecer legitimações complexas para a sua utilização. Os EUA empregam o seu poder em defesa do que Washington define como interesse nacional, incluindo os interesses de lobbies estrangeiros ou comerciais a quem é voluntariamente concedida uma influência desproporcionada sobre a tomada de decisões, ou de aliados, nomeadamente Israel, a quem os EUA delegam efetivamente a autoridade de tomada de decisões.
No entanto, quando a administração Biden tentou formular um projeto de poder em termos mais amplos, por exemplo, em torno da ideia de “democracia versus autocracia” ou em defesa da “ordem baseada em regras”, falhou e careceu de credibilidade.
O estado deplorável da democracia americana não é segredo. O desprezo da América pelas frágeis instituições da lei e da ordem internacionais é óbvio para todos e faz com que qualquer referência a uma “ordem baseada em regras” pareça irremediavelmente hipócrita.
E, no entanto, as declarações de liderança continuam a surgir e o ponto alto da hegemonia dos EUA na década de 1940 continua a ser invocado. O resultado é uma notável confusão entre política e história. A proposta de Deese para que os Estados Unidos lancem um Plano Marshall de Energia Limpa é um caso particularmente flagrante.
Em nome do Plano Marshall, Deese propõe que Washington reivindique a liderança num domínio – as indústrias da transição para as energias limpas – em que os EUA comprovadamente não são líderes, mas estão muito atrás do seu principal rival geopolítico. Deese fá-lo, não apenas invocando o Plano Marshall, mas reescrevendo a história do Plano Marshall de modo a reduzi-lo a uma extensão grosseira da promoção das exportações e da política industrial dos EUA. A tensão entre o passado fabuloso e o estado de tensão do poder americano na década de 2020 é, assim, resolvida através da transformação da história para se enquadrar na moldura encolhida do presente.
O Plano Marshall baseava-se numa visão da reconstrução europeia do pós-guerra, centrada na promoção do investimento industrial e em infra-estruturas e na integração europeia, incluindo a reintegração da Alemanha. Era óbvio que isto acabaria por beneficiar a América e a economia americana. Mas só a mais crua interpretação materialista do Plano Marshall o reduziria a um esquema glorificado de promoção das exportações. E, no entanto, é exatamente nisso que Deese insiste. Deese afirma que o Plano Marshall é tão relevante para os Estados Unidos de hoje, não por causa dos seus ideais elevados ou da sua visão abrangente, mas porque oferece um modelo bem feito de promoção das exportações industriais.
Eis a sua versão:
Fundamentalmente, o Plano Marshall foi uma estratégia industrial que empregou dólares públicos para fazer avançar as capacidades industriais e de fabrico dos EUA ao serviço da reconstrução da Europa. Washington gastou 13 mil milhões de dólares – o equivalente a 200 mil milhões de dólares atualmente – ao longo de quatro anos, principalmente sob a forma de subsídios para permitir a compra europeia de bens e serviços. Como as empresas americanas estavam no centro do programa, 70% dos gastos europeus com os fundos do Plano Marshall foram usados para comprar produtos fabricados nos Estados Unidos. A Itália, por exemplo, utilizou os fundos do Plano Marshall para comprar tecnologia americana de perfuração, tubos e outros equipamentos industriais para reconstruir o seu sector energético – incluindo o equipamento necessário para reiniciar a primeira central geotérmica comercial da Europa, alimentada pelo vapor dos leitos de lava na Toscânia. Em 1950, essa região tinha mais do que duplicado a sua capacidade geotérmica e continuava a ser um dos principais contribuintes para a procura total de energia em Itália.
De facto, o problema mais urgente em 1947 não era a promoção das exportações industriais americanas, mas a “escassez de dólares”. No seu estado danificado do pós-guerra, traumatizadas pela experiência da guerra e da crise dos anos 30, as economias europeias estavam presas a um sistema de controlo cambial rigoroso que sobrevalorizava as suas taxas de câmbio em relação ao dólar, incentivando as importações e tornando as exportações não competitivas. Para gerir a consequente escassez de dólares, os países europeus recorreram ao racionamento das importações e tornaram-se dependentes de uma série de acordos bilaterais de ajuda e de empréstimos com os Estados Unidos. Na primavera de 1947, com a escalada da Guerra Fria, tornou-se evidente o risco de uma escalada em espiral descendente, em que a Alemanha ocupada e a França, onde o partido comunista estava a crescer, poderiam tornar-se perigosos pontos de inflamação. O objetivo do Plano Marshall era quebrar este impasse sem impor uma deflação traumática, como acontecera após a Primeira Guerra Mundial. Em vez de impor uma desvalorização e uma austeridade imediatas, o Plano Marshall forneceu dólares para importações e investimentos, não segundo o modelo bilateral radial [“hub-and-spokes”] que prevalecera desde 1945, mas com base num programa comum de recuperação europeia.
Não é preciso sublinhar que, atualmente, o principal problema da economia mundial não é a “escassez de dólares”. Apesar dos dolorosos períodos de fortalecimento do dólar, graças aos défices americanos e à generosa política de crédito, o mundo está inundado de dólares.
Se se procurasse um verdadeiro análogo do Plano Marshall no momento atual, este poderia ser encontrado na China e não nos EUA. A China, ao contrário dos EUA e à semelhança das economias dos anos 40, controla o câmbio e tem um enorme excedente comercial. No verão de 2024, foram lançados apelos, dentro e fora da China, para a criação de um regime que financiasse a exportação da nova vaga de produtos manufaturados chineses. Com o financiamento, as exportações chinesas implicariam uma acumulação de dívida e deslocariam a produção local em sectores específicos, mas não prejudicariam a procura global agregada. Huang Yiping, diretor da Escola Nacional de Desenvolvimento da Universidade de Pequim, propôs um sistema de crédito para financiar as exportações para o Sul global. Pequim está também a tomar medidas para abrir os seus mercados às exportações de África. Para Deese, esta pressão competitiva é mais uma razão para Washington atuar.
Mas, como Brad Setser salienta num tópico esclarecedor do Twitter, a situação relativa das contas correntes dos EUA e da China – se têm ou não um excedente comercial e, portanto, “fundos para emprestar” – é irrelevante do ponto de vista da mobilização dos dólares necessários para um “Plano Marshall”.
Não estamos nos anos 40 do século passado. Para além das bolsas chinesas, o dólar é pedido de empréstimo e emprestado livremente. Há uma enorme procura de ativos financeiros americanos. Assim, se a América quiser financiar um esquema de crédito em dólares, não precisa de estar a “ganhar dólares” através das exportações. Pode financiar um Plano Marshall 2.0 substancial vendendo dívida e reciclando depois as receitas. Não se trataria de um fluxo líquido de financiamento dos EUA para o resto do mundo, mas de uma reciclagem de dólares dentro do sistema do dólar gerido pela nova autoridade do Plano Marshall. Pense nisto como um fundo soberano de capital privado. Numa escala gigantesca, é assim que funciona a balança de pagamentos dos Estados Unidos. Os influxos estrangeiros para os EUA, investidos em ativos seguros como os títulos do Tesouro americano, compensam a compra de ativos estrangeiros mais arriscados e com maior rendimento por parte dos investidores americanos. No cômputo geral, os EUA saem-se muito bem com estes fluxos.
Se os EUA se baseassem neste modelo para subscrever a compra de tecnologia de energia verde eficiente e acessível, promovendo assim a industrialização verde a nível mundial, isso faria todo o sentido. Se, como sugere Deese, alavancar a componente pública através de empréstimos privados mais avultados, isso amplificaria o efeito e estaria em plena sintonia com a síntese das finanças públicas e privadas a que Daniela Gabor chama o “Consenso de Wall Street”. Se a promessa de aumentar a ajuda global de milhares de milhões para milhões de milhões fosse efetivamente cumprida, poderia gerar grandes lucros para os seus financiadores privados, mas esse seria um preço que valeria a pena pagar por um grande salto em frente na transição energética global.
Isto faria sentido. Mas esta não é, de todo, a ideia de Deese. A sua proposta verdadeiramente bamboleante é que o que o mundo realmente precisa é de tecnologia americana de energia limpa!
A pergunta óbvia é simplesmente: que tecnologia americana de energia limpa?
Aqui está a repartição da capacidade de produção global das principais tecnologias de energia limpa do relatório Draghi sobre a competitividade da UE.
Como Deese observa com entusiasmo: “A boa notícia é que a maior parte das tecnologias necessárias, desde a energia solar ao armazenamento de baterias e às turbinas eólicas, já são comercialmente escaláveis”. Sim, isto é verdade. Mas o problema, do ponto de vista de Washington, é que não são os EUA que estão a liderar essa comercialização. Mas sim a China. Em grande escala. Contra a resistência dos EUA.
Veja-se o Paquistão, endividado, presumivelmente um dos principais candidatos ao Plano Marshall para as energias limpas. Não são os EUA que estão a inundar o país com painéis solares baratos. É a China. Como relata a Bloomberg:
O Paquistão importou cerca de 13 gigawatts de módulos solares nos primeiros seis meses do ano, tornando-se o terceiro maior destino dos exportadores chineses, de acordo com um relatório da analista da BNEF Jenny Chase. A capacidade instalada de produção de eletricidade do Paquistão é de apenas 50 gigawatts.
Quais são as tecnologias com as quais Deese vê o seu Plano Marshall para as Energias Limpas ser materializado? É uma lista estranha: geotérmica, hidrogénio, captura de carbono, nuclear.
Nesta altura, a ligeireza verbal torna-se evidente. O que Deese está a promover é, de facto, um Plano Marshall de “Energia Limpa”, não um Plano de Energia Verde.
Embora algumas das tecnologias preferidas por Deese possam ser importantes a longo prazo, não se espera que nenhuma delas desempenhe um papel importante na transição energética a curto prazo. E o facto de os EUA serem um ator importante no hidrogénio, na geotermia e na captura de carbono não é por acaso. O que todos têm em comum é o facto de serem as “tecnologias limpas” as preferidas das indústrias de combustíveis fósseis dos EUA e amplamente consideradas com desconfiança por aqueles que estão interessados numa mudança global para a energia verde.
Os interesses dos combustíveis fósseis que estão por trás do hidrogénio e da captura de carbono são os mesmos interesses dos combustíveis fósseis que têm sido favorecidos durante décadas pela política federal dos EUA e que, desde a década de 2010, desencadearam a revolução do fracking, que, sob a administração Biden, transformou os EUA no maior produtor de petróleo que o mundo já viu. Tanto o Instituto Americano do Petróleo como a Câmara de Comércio anunciaram que se alinharão para defender a Lei de Redução da Inflação de Biden contra a revogação pelos republicanos, especificamente com vista a manter os seus subsídios ao hidrogénio. A proposta de Deese está totalmente de acordo com esta visão de “energia limpa” inspirada nos fósseis.
Estes mesmos interesses em matéria de combustíveis fósseis, aliás, também foram favorecidos pelo Plano Marshall. Contrariamente à ênfase enviesada de Deese sobre o Plano Marshall como instrumento de política industrial, o que os europeus precisavam, em primeira instância, em 1947, eram dólares para financiar compras de alimentos e produtos de base, seguidos, numa fase posterior, pelas importações de produtos manufaturados. Como um relatório CRS resume:
O conteúdo das compras de ajuda em dólares mudou ao longo do tempo, à medida que as necessidades europeias mudaram. A partir de um programa de fornecimento imediato de bens alimentares – alimentos, rações, fertilizantes e combustíveis -, acabou por fornecer principalmente matérias-primas e equipamentos de produção. Entre o início de 1948 e 1949, a assistência alimentar diminuiu de cerca de 50% do total para apenas 27%. A proporção de matérias-primas e máquinas aumentou de 20% para cerca de 50% neste mesmo período. (24)
Entre as mercadorias de que a Europa precisava estava o petróleo. Como Gross, Melsted e Chachereau nos mostram num documento recente, a ajuda dos EUA após 1947 contribuiu materialmente para o crescimento das importações de petróleo na Europa e para a expansão da capacidade das refinarias.
É claro que tais questões de facto não vão impedir que o mito do Plano Marshall seja reciclado para fins contemporâneos.
Mas se tais argumentos não são sobre a história, ou a transição energética verde realmente existente, para que serve a conversa de Deese sobre um Plano Marshall de Energia Limpa? A palavra na periferia de Washington e além é que se trata realmente de poder em Washington.
A proposta de Deese não é a única proposta deste género a surgir durante o verão. Nas últimas semanas, Jake Sullivan e Daleep Singh informaram que estão a realizar reuniões regulares e “sessões de brainstorming” sobre a criação de um Fundo Soberano.
Mais uma vez, este tipo de conversa em Washington envolve uma inversão surreal da lógica dos fundos soberanos atuais. Os fundos soberanos atuais são mecanismos para os países excedentários crónicos fecharem as suas receitas de exportação e reimplantá-las no sistema do dólar, sem produzir distorções excessivas nas suas economias de origem. Faz pouco sentido transferir esse modelo para os EUA, que são o Senhor do sistema do dólar, o emitente do maior conjunto de ativos seguros e uma economia, que corre um défice comercial crónico (factos que, como assinala Michael Pettis, estão diretamente relacionados entre si).
Mas, mais uma vez, a lógica macroeconómica não é o ponto da discussão sobre os fundos soberanos. É claro que os EUA poderiam financiar um “fundo soberano” da mesma forma que poderiam financiar um “Plano Marshall”. Poderia simplesmente tomar empréstimos a taxas relativamente baixas e esperar fazer investimentos que obtivessem um melhor retorno. É isso que os profissionais financeiros fazem, a cada minuto de cada dia.
O que torna essas propostas algo diferente de totalmente redundantes, é entendê-las como propostas de autonomia dentro do sistema político dos Estados Unidos. O que os mestres da “política económica” querem é a liberdade de ação para além das limitações do controlo e dos regulamentos de vários tipos mandatados pelo Congresso. O que eles querem superar é a incapacidade muito evidente dos EUA para entregar qualquer coisa remotamente como o Plano Marshall original, ou implantar ativos nacionais da maneira que os fundos soberanos fazem.
É revelador que no artigo da Foreign Affairs, onde a proposta de Deese se torna verdadeiramente animada é precisamente neste sentido:
Para ser eficaz, a Autoridade de financiamento da energia limpa teria de ser grande, mas ágil. Não só os Estados Unidos atrasaram outros países na oferta de capital público para liderar a transição energética, como também o seu apoio financeiro é desnecessariamente inflexível. Autoridades em capitais estrangeiras brincam que os Estados Unidos aparecem com uma lista de 100 páginas de condições, enquanto a China aparece com um cheque em branco. As atuais autoridades financeiras dos Estados Unidos são limitadas pelas regras bizantinas que bloqueiam o investimento dos EUA que poderia promover os seus interesses nacionais. Por exemplo, a Development Finance Corporation dos EUA, que investe em projetos em países de rendimento baixo e médio, não pode investir em projetos de processamento de lítio no Chile porque é considerado um país de rendimento elevado, mas as empresas da República Democrática do Congo, de rendimento baixo, muitas vezes acham impossível cumprir as rigorosas normas laborais do DFC. …
Existem também modelos promissores para uma Autoridade Financeira para as Energias Limpas. Internamente, o Programa de Empréstimos do Departamento de Energia expandiu rapidamente as suas capacidades, aprovando 11 compromissos de investimento para empresas totalizando US$ 18 mil milhões nos últimos dois anos fiscais (contra apenas dois compromissos nos três anos anteriores). Internacionalmente, o DFC expandiu os seus empréstimos climáticos de menos de US$ 500 milhões para quase US$ 4 mil milhões nos últimos três anos. … Os aspetos mais eficazes destes exemplos devem ser aproveitados em conjunto no âmbito da Autoridade Financeira para as Energias Limpas, que deve dispor de um conjunto de ferramentas financeiras versátil, incluindo a capacidade de emitir dívida e capital próprio. Deve ser capaz de utilizar este capital em mecanismos criativos, por exemplo, misturando-o com capital estrangeiro e reduzindo os prémios de risco com seguros e garantias. Deve basear-se, e não recriar, os conhecimentos especializados do Ministério da Energia na avaliação dos riscos e benefícios das tecnologias emergentes, como a energia nuclear avançada.
A Autoridade Financeira de Energia Limpa poderia ser gerida pelo Departamento do Tesouro dos EUA, à luz da sua experiência em subscrição de riscos e diligência financeira, e receber o mandato de se coordenar estreitamente entre as agências. Com capacidades de financiamento ágeis e orientadas para o mercado, a Autoridade Financeira para as Energias Limpas seria capaz de acelerar e iniciar, e não impedir, transações financeiras.
Um pote de dinheiro, sobre o qual os expoentes da Bidenomics em estágio avançado supostamente estão de olho, é o Fundo de Estabilização Cambial [ESF] do Tesouro, que também tem uma história profunda que remonta à era do New Deal. No caso do ESF, este foi criado para gerir a taxa de câmbio do dólar depois de esta ter sido desindexada ao ouro em 1933. Como os outros potes de dinheiro onde os estrategistas económicos gostariam de colocar as mãos, o ESF tem a virtude de estar à disposição do Tesouro.
Vistos deste ângulo, os apelos ao mito do Plano Marshall ou ideias como os Fundos Soberanos são artifícios retóricos com os quais os estadistas económicos americanos esperam abrir um caminho livre através do impasse político e administrativo, ganhar agilidade e liberdade de ação, fazer alguma coisa… qualquer coisa!
Os nervos do poder militar, financeiro e tecnológico dos Estados Unidos continuam fortes. Se forem combinados, como nas sanções financeiras específicas, podem, em casos limitados, ser altamente eficazes. Mas quando se trata do quadro estratégico maior, os limites da margem de manobra estratégica dos Estados Unidos estão a tornar-se dolorosamente óbvios. Falar de Planos Marshall não deve ser confundido com estratégias atuais de poder global, ou visões coerentes de desenvolvimento global. Esse discurso aponta, antes, para o que está ausente – uma visão realista do papel da América num mundo multipolar em rápido desenvolvimento e uma maioria política dentro dos Estados Unidos para apoiar essa visão com recursos efetivos e com um poder real.
__________
O autor: Adam Tooze [1967-] é professor de História e diretor do Instituto Europeu na Universidade de Columbia e autor de Statistics and the German State, 1900–1945: The Making of Modern Economic Knowledge (2001), The Wages of Destruction: The Making and Breaking of the Nazi Economy (2006), The Deluge: The Great War, America and the Remaking of the Global Order, 1916–1931 (2014), Crashed: How a Decade of Financial Crises Changed the World (2018), Shutdown: How Covid Shook the World’s Economy (2021).