(Conclusão)
3. A política industrial na era da mundialização
Perante as exigências económicas induzidas pela mundialização, é tentador cair na obsessão competitividade-preço (Krugman, 1994). Esta obsessão induz políticas que procuram evitar o aumento dos custos salariais, como se fez com a política de moderação salarial na Alemanha e procuram também não limitar os constrangimentos que pesam sobre as empresas, como por exemplo os constrangimentos ambientais ou os constrangimentos ligados ao funcionamento do mercado de trabalho (em suma, o direito do trabalho). Justifica também que se apoiem directamente certos sectores através de subvenções ou de benefícios fiscais a fim de se criarem empregos ou vantagens competitivas. Por exemplo na França, a baixa do IVA para 5,5% em 2009 na restauração visava induzir um acréscimo de consumo propício à criação de emprego. Na Alemanha, o IVA social visa reportar uma parte das contribuições patronais sobre o consumidor final. Esta prática equivale à uma redução do preço relativo dos bens alemães, reduzindo o custo de produção para as empresas alemãs.
Esta política de competitividade-preço é uma razão do desempenho actual da indústria alemã. Esta ganhou muito frequentemente a admiração de numerosos políticos e e economistas especialistas nestas áreas. No entanto, uma tal política defronta-se com pelo menos dois limites. Em primeiro lugar, o objectivo de aumento generalizado das qualificações na Europa, como o preconiza a agenda de Lisboa de 2005[1], adapta-se muito mal a uma política que deprecia os salários. A política de moderação salarial não é compatível com a economia do conhecimento. Seguidamente, a aplicação do IVA social não é muito simplesmente generalizável. Como todas as políticas que procuram criar vantagens competitivas a agirem sobre os preços relativos, o IVA social é uma política não cooperativa cuja generalização nos seus parceiros comerciais anularia a sua eficácia (e.g. Creel e Le Cacheux, 2006). As exigências orçamentais impõem, pelo seu lado, que sejam limitados claramente os objectivos e prioridades de uma política industrial. Deve esta estar a apoiar o emprego? Deve orientar os investimentos para actividades produtivas julgadas essenciais para a Nação? Deve ela concentrar-se na competitividade das empresas? Para responder a estas questões, podem-se distinguir dois objectivos.
O primeiro objectivo deve assentar na eficácia do sistema produtivo francês, eficácia que já foi analisado nos seus múltiplos detalhes em numerosos relatórios (Conseil d’analyse économique 2006, 2007, 2011; rapport d’information de la Commission sénatoriale sur la désindustrialisation, 2011). O conjunto destes relatórios pretende identificar os problemas de criação e de crescimento das PME industriais; as grandes empresas francesas beneficiam de níveis de desempenho completamente comparáveis às grandes firmas estrangeiras. As recomendações convergem para os pontos seguintes:
• É necessário facilitar o acesso ao crédito a conceder às PME francesas. Evoca-se frequentemente o fraco nível de investimento das empresas pequenas (menos de 10 milhões de volume de negócios) e das empresas de dimensão intermédia. Outros trabalhos insistem numa relação mais estreita entre a poupança e as empresas privadas (relatório de informação da Comissão sénatoriale, de 2011; Aghion, et al., 2006).
• É necessário favorecer as actividades de investigação e de inovação industrial, que permanecem quantitativamente demasiado fracas. A dimensão dada, uma PME francesa investe durante menos anos na investigação que os seus homólogos alemães, americanos, japoneses ou britânicos (OFCE, 2010).
• É necessário reconsiderar a fiscalidade das PME a fim de orientar os investimentos nas actividades de futuro. As escolhas de redução do IVA (nomeadamente na restauração ou na construção), ou a desfiscalização das horas trabalhadas que foi feita já no passado não tiveram os resultados esperados (e.g. Heyer, 2011). Em vez de se efectuarem ajustamentos suplementares, trata-se sobretudo de reinventar uma fiscalidade mais transparente.
• É necessário assegurar um fluxo de capital humano em melhor adequação com as necessidades das empresas. As comparações internacionais mostram uma degradação significativa dos alunos franceses no que diz respeito aos outros países da OCDE. A prazo, é necessário poder restaurar um sistema educativo mais eficaz que produza, entre outras coisas, menos iletrados. Além disso, a reforma do ensino superior deve repor uma investigação de elevado nível, ao mesmo tempo que orienta melhor as descobertas científicas para o mundo industrial. Esta reforma em curso continua incompleta e incompleta (Gaffard, 2011).
O segundo objectivo refere-se à especialização produtiva que assegura o crescimento e o emprego. Na perspectiva da convergência tecnológica das economias emergentes e dado o potencial de crescimento da sua procura é conveniente que nos interroguemos sobre o que faz a especificidade das vantagens comparativas existentes nos velhos países industriais. Pensamos que é necessário assumir plenamente o custo social e institucional das economias ocidentais, porque são estes custos que participaram na construção da sua vantagem comparativa (o que uma economia sabe fazer melhor relativamente às outras economias).
A mudança tecnológica e a evolução social conduziram ao aumento do peso dos serviços no PIB, mas também à criação de valor industrial. As vantagens comparativas dos velhos países industrializados situam-se hoje no valor em serviços da sua produção industrial quer se trate de serviços privados (I&D, marketing, organização, redes de abastecimento, redes de distribuição) ou serviços resultantes dos bens públicos (infra-estruturas, segurança nos abastecimentos, os custos de transporte, a homogeneidade das normas, a durabilidade ambiental dos processos produtivos, a segurança sanitária, etc.).
A fim de manter, ou mesmo de melhorar, as vantagens comparativas das economias ocidentais convém, por conseguinte, que nos concentremos no conteúdo em serviço da produção. É pelo valor acrescentado em serviços que a produção transformadora europeia se caracteriza. Concepção, distribuição, Serviço após venda, segurança, controlo, fiabilidade, durabilidade, qualidade ecológica, são outras tantas referências de know how do terciário que singularizam as competências dos velhos países industrializados. A prescrição de política económica é invariavelmente o investimento no capital humano e na educação. É certo que esta prescrição já deu boas provas, mas aqui não deixa de ser a privilegiada mas não é só pelos seus efeitos sobre a produtividade das empresas. Justifica-se primeiramente porque se inscreve de forma duradoura na trajectória da especialização produtiva para estes serviços em elevado valor acrescentado e, por conseguinte, no sentido de uma economia do conhecimento em múltiplas declinações: saber inventar, saber-inovar, saber-fazer, o know how, saber-vender, saber-distribuir, etc. Estes conhecimentos são, a priori, relevantes para todos os sectores, para os de elevada tecnologia é certo, mas igualmente para estes sectores conhecidos como sendo de baixa tecnologia. Não existem actividades que estejam isoladas de uma melhoria pelo saber. Não existe “armadilha do conhecimento”.
Além disso, a vantagem comparativa das economias europeias caracteriza-se, como se disse acima, por um conteúdo elevado em bem público. A diversidade e a qualidade da rede dos transportes na Europa é inegavelmente uma vantagem que é necessário absolutamente consolidar e reforçar em certas regiões da Europa. A qualidade do acesso aos recursos energéticos será igualmente um elemento chave da atracção dos territórios e da implantação das empresas. No que respeita à coerência e à estabilidade regulamentares, permitem levantar a incerteza que trava as decisões de investimento das empresas. As normas fazem assim o papel de sinal institucional que levanta uma parte do risco que acompanha os investimentos em novas tecnologias (exemplos: automóveis eléctricos, energias solares, eólicas). Além disso, as normas criam um quadro de exigência qualitativa que responde à procura de cidadania em termos de respeito ambiental e de segurança e que reforça a competitividade extra-preço das empresas. Neste sentido, uma reflexão colectiva sobre as necessidades energéticas do crescimento futuro parece hoje incontornável.
Assim fazendo, a política industrial deve reflectir as orientações políticas fundamentais em matéria de tecnologia do futuro. Se certas orientações atravessam as clivagens políticas – como o investimento nas tecnologias de vocação geral (General Purpose Technology) cujo desenvolvimento irradia todas as actividades económicas (é o caso das tecnologias da informação e da comunicação) – para certos investimentos faz-se uso de arbitragens políticas inevitáveis em período de restrições orçamentais. Assim observar-se-á que se todas as economias modernas tendem a orientar os seus recursos para as biotecnologias, nanotecnologias e as tecnologias espaciais, não o fazem com a mesma prioridade nem com a mesma urgência.
Mas mais que um desafio, estas orientações são tantas oportunidades de crescimento e de desenvolvimento. Serão ainda tanto mais realizáveis quanto a Europa tomar uma parte activa nesta mudança estrutural, porque só uma coordenação europeia pode permitir assegurar a intensidade e a perenidade dos investimentos públicos. O seu papel seria igualmente o de reforçar a coerência deste conteúdo “em bem público” pela harmonização das regras, pela aplicação em conjunto dos investimentos de infra-estruturas de transporte e de energia assim como pela convergência das escolhas tecnológicas. Tendo em conta o nível de integração à escala europeia, a questão de uma política industrial coordenada efectuada à escala europeia impõe-se naturalmente.
Conclusão
O declínio em emprego da indústria transformadora, conjugado com o crescimento da concorrência internacional anuncia uma convergência tecnológica inegável para os países de baixos salários. Neste contexto, a primeira vocação da política industrial é melhorar o funcionamento do sistema produtivo existente. Para a França, a política industrial deve final favorecer o crescimento das empresas pequenas e de dimensão intermédia, onde se cria a maior parte dos empregos. A segunda vocação é a de orientar os investimentos que formarão as vantagens comparativas de amanhã. Para os velhos países industrializados, a qualidade das infra-estruturas públicas, a coerência e a estabilidade regulamentares, um nível de educação elevado que assegure não somente a qualidade do factor trabalho e que actue na consolidação da adequação das preferências dos consumidores com a exigência qualitativa, a concentração dos investimentos nas tecnologias ou nos sectores de vocação geral, todos os elementos devem ser o suporte do desenvolvimento futuro das economias modernas. São igualmente um forte argumento para uma política industrial definida à escala europeia.
Referências bibliográficas
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Rapport d’information de M. Alain CHATILLON, fait au nom de la mission commune d’information sur la désindustrialisation des territoires, n° 403 tome I (2010-2011) – 5 avril 2011.
[1] A agenda de Lisboa de 2000 foi retomada pela Agenda da Europa 2020 lançada em 2010.