Capitulo IV. 1. Bens e serviços negociáveis e não negociáveis no quadro da economia global: o caso da economia americana. Por Michael Spence e Sandile Hlatshwayo – XIII
(continuação)
Implicações em termos de políticas
Uma possível resposta a essas tendências seria considerar que os resultados de mercado, especialmente os relativos à eficiência, fazem sempre com que todos fiquem melhor a longo prazo. Isto parece claramente incorrecto e nem é confirmado nem pela teoria nem pela experiência. É verdade, como se verifica nos Estados Unidos, que muitos bens e serviços são mais baratos do que seriam se a economia estivesse abrigada da economia global, e em que os benefícios de preços mais baixos estão generalizados. Mas não é obrigatório que essas economias de custo estejam ou venham necessariamente a compensar as oportunidades de emprego entretanto diminuídas e seria presunçoso ao extremo que os responsáveis políticos digam aos eleitores o que é devem ser os seus valores e preferências. As pessoas podem talvez estar interessadas em deixar de terem produtos mais baratos para passarem a ter garantias de que uma ampla gama de opções de emprego produtivos e gratificantes estariam disponíveis, agora e no futuro, para si e para os seus filhos e netos, mesmo se o custo das mercadorias que consomem pudesse subir.
Uma segunda posição reconhece os efeitos distributivos. Se quisermos usar o sistema de mercado no contexto de uma economia aberta à escala mundial, as implicações da distribuição são inevitáveis, mas temos que as aceitar. Porquê? Porque, de acordo com o argumento [dos defensores da actual globalização], a alternativa seria então não ter um sistema de mercado eficiente a operar numa economia global relativamente aberta, o que seria muito pior. Contudo, para muitos seria desejável ser de modo diferente, até porque é impossível compensar plenamente aqueles cujas oportunidades de emprego ou de rendimentos sejam prejudicados. Esta atitude é mais realista do que a primeira. Provavelmente existem escolhas reais entre níveis de rendimentos agregados e a eficiência por um lado e a equidade distributiva e as oportunidades de emprego por outro.
Mas, para completar a avaliação, é necessário explorar as políticas que podem melhorar as situações de compromisso referidas agora, os trade-off. Como questão principal, poder-se-ia restringir o acesso ao mercado interno pelos produtores e fornecedores estrangeiros. Isso geralmente cai sob o título de proteccionismo, da possibilidade de riscos de retaliação e que pode estabelecer um comportamento em cascata quase certo que pode causar mais mal do que bem. Além disso, aumenta os preços de muitos produtos para toda a população. Não é uma boa ideia quando efectuada agressivamente numa frente ampla. O G20 tem razão ao chamar repetidas vezes a atenção para o perigo do alargamento do proteccionismo. E uma abordagem preferível é a de aceitar a globalização mas a procurar ao mesmo tempo as políticas internas que reduzirão o impacto distributivo internamente.
É certo que não há nenhuma correcção política simples que o possa fazer. Enfrentar a desigualdade é um desafio complexo; quase que certamente será necessária uma abordagem multidireccional. Mas o desafio não deve ser evitado, porque a disponibilidade de emprego de qualidade e as desigualdades crescentes na distribuição do rendimento são problemas politica e socialmente de grande relevo, e o conceito de oportunidade de emprego é uma peça central do contrato social.
A ausência as oportunidades de emprego gratificantes em termos de remunerações nas faixas de baixo e médio rendimento rompe uma parte importante do contrato social na América, em que se defende que cada um é responsável de si no seu próprio país, mas que se cada um trabalhar duro as oportunidades vão estar presentes. A segunda parte desse contrato está agora posta em causa. A questão a ser seguida e do que praticamente se deve falar é saber o que pode ser feito para mudar a evolução da estrutura global em nosso favor sem causar danos excessivos para o sistema como um todo ou para as outras pessoas.
Essa análise indica que parte da resposta deve vir de necessidade de alterar as tendências dos sectores de bens e serviços transaccionáveis. As forças de mercado que operam na economia global são poderosas. Não é razoável definir o desafio, como sendo a necessidade de uma resistência ou então ignorando-o. Mas o objectivo deve ser a mudança de incentivos à margem de modo a poder melhorar os efeitos distributivos a favor dos Estados Unidos. O que se segue não pretende ser uma discussão completa das opções políticas, mas sim sugestões para um ponto de partida.
Pelo lado da oferta do mercado de trabalho, o Estado e os indivíduos podem investir ou co-investir em capital físico (infra-estruturas), instituições, capital humano, no conhecimento e nas tecnologias, nos suportes técnicos da economia. Esses investimentos geralmente têm efeitos similares nos países avançados e nos países em vias de desenvolvimento, o de elevar a taxa de rentabilidade do investimento privado, fazendo com que último se expanda em escala e em extensão arrastando nisso o emprego.
Que tipo de investimentos faria aqui sentido? Manter a liderança americana no ensino superior é um ponto de partida. Os trabalhos de alto valor acrescentado , especialmente os que são pagos a nível superior no sector de bens e serviços transaccionáveis, geralmente estão preenchidos com pessoas altamente formadas com graus de licenciatura de diversas faculdades ou mesmo graus acima. Fazer com que os Estados Unidos não fiquem para trás a este respeito faz sentido como parte de um portfólio de políticas. Claro, não se pode garantir que o número de postos de trabalho seja passível de aumentos significativos, dado o âmbito do sector transaccionável, mas pode-se promover o crescimento do emprego e, com mais graus científicos e de engenharia, o âmbito de aplicação poderia alargar-se também. Há já alguns dados a mostrarem que a liderança dos Estados Unidos na educação tem estado a ser corroída nalgumas áreas.
Para além disto, Washington deverá continuar a apoiar a investigação fundamental. O investimento do sector público em conhecimento e tecnologia é grande nos Estados Unidos e tem sido uma base importante para o aparecimento das novas tecnologias, para o crescimento económico e para o aumento da produtividade. Mas, em algumas áreas, tendo em conta os constrangimentos do orçamento, este investimento está em declínio. O capital humano é um subproduto do investimento na investigação, e muitos pensam mesmo que o subproduto é tão importante como a produção de conhecimento directo.
É provavelmente uma boa ideia explicitar os objectivos do investimento público em tecnologias com potencial para alargar o âmbito do sector transaccionável e do emprego. O co-investmento em conjunto com o sector privado, que possui conhecimentos relevantes sobre onde essas mesmas oportunidades se podem encontrar , faria sentido ser feito. Este investimento público teria o efeito de deslocar os incentivos privados de modo a que estes se alinhassem melhor com os objectivos sociais. As empresas multinacionais do sector de bens transaccionáveis têm acesso ao fornecimento de mão- de- obra abundante e de custo relativamente baixo na economia global. Neste tipo de ambiente, a recompensa para investir em tecnologias intensivas em capital que aumente a produtividade do trabalho nos países de alta rendimento do sector de bens e serviços transaccionáveis é mínima. No entanto, esse incentivo poderia ser deslocado um pouco para se alinhar em conjunto com o co-investmento público que reduziria o custo do investimento do sector privado. A mudança de incentivos poderia levar ao aumento da empregabilidade dos cidadãos no mercado interno e no sector dos bens e serviços negociáveis internacionalmente. .
As infra-estruturas também devem ser parte do portfólio. Directamente geram a criação de novos empregos e melhoram a competitividade e a eficiência numa vasta gama de sectores. Tendo em conta a difícil situação orçamental actual, será difícil encontrar o espaço orçamental para expandir o investimento nessas áreas. Explorar as parcerias público-privadas para criar ou actualizar as infra-estruturas, portanto, pode ser uma via de saída bastante útil. Há um corpo crescente de experiências com a abordagem de parcerias público-privada para infra-estrutura nos países em desenvolvimento, que muitas vezes querem acelerar os investimentos em infra-estruturas para apoiar o crescimento mas em que têm limitadas e restritas capacidades orçamentais.
Finalmente, a reforma fiscal ajudaria se, para além de eliminação dos desperdícios, da complexidade e dos incentivos perversos, pudesse claramente favorecer os investimentos numa ampla gama de activos produtivos de todos os tipos, incluindo as pequenas e grandes infra-estruturas, como também a formação do capital humano.
A evolução da estrutura económica difere entre os países avançados. As forças são semelhantes, mas as respostas de mercado assim como as políticas têm variado. Nós admitimos e previmos vir a fazer um estudo mais abrangente sobre a evolução estrutural numa ampla gama de grandes economias em colaboração com uma grande instituição de direito privado com capacidade de recolha de dados e de pesquisa global. Por agora, é um projecto que está para além dos nossos recursos.
Sabemos, no entanto, que a estrutura da economia alemã no que se refere ao conjunto dos bens e serviços negociáveis internacionalmente é realmente bem diferente da dos Estados Unidos, como o é assim também a situação da sua conta corrente. Isso pode ser em parte o resultado de escolhas políticas reproduzíveis enquanto tais; as reformas alemãs feitas durante a última década foram projectadas tendo como objectivos bem presentes o emprego e a competitividade. Um elemento é aqui bem particularmente digno de nota: os aumentos salariais têm sido baixos durante a maior parte dessa mesma década. Isto parece ter tido um efeito significativo sobre a competitividade no sector de bens exportáveis e numa grande variedade das suas indústrias, tais como maquinaria industrial. Sujeito a uma investigação mais detalhada, parece poder considerar-se que a preservação do emprego foi parte de um amplo acordo entre empresas, os sindicatos e o governo e em que sacrifícios foram feitos para atingir este objectivo em termos de crescimento do rendimento. Curiosamente, a distribuição do rendimento na Alemanha é bem mais equitativa e não parece ter-se modificado negativamente, como se tem verificado na América.
Não será fácil recuperar as actividades da indústria transformadora que se deslocalizaram, que se perderam. A competitividade na indústria transformadora é apoiada por trabalho especializado e pelas instituições de formação e de ensino tecnológico. Uma vez que estas instituições também desapareceram é difícil voltar a criá-las .24 Uma implicação resultante desta realidade é que os quadros mentais em que se deve pensar e se devem inserir as políticas a longo prazo devem incluir uma séria avaliação sobre a evolução da competitividade e sobre o potencial de emprego em todos os sectores e em todos os níveis do espectro educacional e do capital humano e também um objectivo na direcção ou da movimentação dos resultados do mercado para alcançar os objectivos sociais. A evolução estrutural das questões de economia é importante e estas podem ser influenciadas de formas relativamente eficazes.
Esta recomendação não é tão radical como possa parecer. Apesar de muitos comentarem o contrário, a existência linha de nítida separação entre intervir para influenciar os resultados de mercado a prazo e uma abordagem de não intervenção é uma ilusão. A maioria dos países (avançados e em desenvolvimento) adoptam políticas e investem recursos públicos em activos que aumentam o capital humano, a sua base tecnológica da economia e a sua competitividade. Que irá e deverá continuar. É uma forma benigna de concorrência entre os Estados-nação, o que aumenta a produtividade em todos os lugares, desde que os mercados para bens e serviços intermédios e finais permaneçam abertos.
A alternativa seria então utilizar formas de intervenção mais cegas e destrutivas, geralmente a serem carimbadas com o rótulo de proteccionismo. E o incentivo de recorrer a esse tipo de “solução” aumenta à medida que os efeitos distributivos sobre as oportunidades de emprego e de rendimentos se tornam cada vez mais adversos.
(continua)