Selecção e tradução de Júlio Marques Mota
Domenico Mario Nuti
Um dos factores que tem reduzido o crescimento italiano na crise actual, mesmo relativamente a um crescimento lento da zona do euro, é sem dúvida a acumulação endémica e em grande escala dos pagamentos em atraso da Administração Pública às empresas pelo seu fornecimento de bens e serviços ao governo central e local. É verdade que a própria expectativa de atrasos de pagamento tende a fazer parte dos custos da empresa e, portanto, a inflacionar o volume da despesa pública, mas mesmo assim o acumular de pagamentos em atraso continua a ser uma anomalia doentia em qualquer economia de mercado, e especialmente num mercado de crédito apertado como no presente, que pode levar a que mesmo empresas saudáveis e bem-sucedidas caiam em situações de despedimentos em massa e em falência.
A verdadeira dimensão de tais dívidas públicas em atraso é incerta, facto este que torna a situação ainda pior. Há um ano atrás o Banco da Itália estimava a dívida comercial da Administração Pública em cerca de 90 mil milhões de euros no final de 2012. Desde então foram pagos 24 mil milhões de euros mas tem havido novas adições brutas ao total. Segundo uma estimativa por baixo do valor actual dos pagamentos em atraso, estes serão acima de 80 mil milhões de euros (La Repubblica, Economia e Finanza, 10 de Março de 2014, p. 2), enquanto as estimativas publicadas pela Confederação da indústria italiana fala-nos em mais de 120 mil milhões de euros. Muitos dos pagamentos em atraso envolvem despesas fora do orçamento, não-certificadas.
A idiossincrasia, já para não dizer a idiotice, dos constrangimentos “internos” do Pacto de Estabilidade e Crescimento, transpondo as restrições macroeconómicas de Maastricht para a microeconomia das autoridades locais, muitas vezes impede os pagamentos, mesmo quando as despesas estão devidamente orçamentadas e os meios financeiros estão disponíveis. A retenção anual por parte de altos funcionários do ministério da Economia e das Finanças também evita possíveis acusações de pagamentos que violam as restrições europeias, constituindo assim um factor adicional. Mas, na verdade, uma convenção contabilística que reconhece total ou parcialmente as despesas e as receitas numa base de caixa (“bilancio di cassa”) em vez de ser numa base de especialização do exercício (“bilancio di competenza”), ou seja, incluindo também o que há a receber e a pagar, fornece actualmente um incentivo para a Administração Pública obter, como assim se faz, crédito livre a partir de empresas de uma forma que não afecta negativamente os seus resultados financeiros, independentemente dos custos enormes infligidos por isso mesmo à economia, à sua viabilidade e crescimento.
Claramente do ponto de vista substantivo não faz nenhuma diferença se a Administração Pública possui dadas dívidas em atraso para com as empresas ou se contrai empréstimos junto dos bancos ou dos mercados financeiros, é sempre um valor equivalente para pagar depois. Nesse caso não se estaria a aumentar a dívida pública, mas simplesmente a transferir a dívida de que as empresas são credoras, a mesma dívida, agora para os novos credores, os agentes nos mercados financeiros. Os mercados financeiros muito improvavelmente responderiam negativamente à Administração Pública, reduzindo assim os atrasos de pagamentos por meio de empréstimos adicionais feitos por eles à própria Administração Pública. Mas com a contabilidade de “caixa” os pagamentos em atraso não são contabilizados como parte das despesas ou como um componente da dívida enquanto os empréstimos equivalentes, nos mercados financeiros, o são na sua totalidade. Daí o incentivo para deixar crescer os pagamentos em atraso.
A popularidade de contabilidade “caixa” pertence a um passado em que o controlo da oferta de dinheiro a fim de controlar a inflação era uma preocupação fundamental a todo o custo, mesmo se a acumulação dos juros da Administração Pública para com as empresas pudesse envolver o colapso da economia real.
Esta convenção contabilística já provocou imensos danos no decorrer da transição pós-socialista no início de 1990, quando o Fundo Monetário Internacional concedia mensalmente empréstimos à Rússia sob a condição de respeitar os limites de caixa para os défices do orçamento de Estado, incentivando assim a explosão dos pagamentos em atraso devidos às empresas ou de responsabilidades para com os funcionários públicos ou mesmo para com os pensionistas. Como os russos costumavam dizer, “Pay As You Go”, o que significa: primeiro paga, depois pode-se ir embora, os italianos chamados “esodati”, cujo direito à pensão era adquirido a partir da entrada na situação de reforma antecipada e que foi neutralizado pelo súbito aumento da idade da reforma decretada pela indefensável e não escrupulosa ministra do Trabalho Elsa Fornero do governo Monti, poderiam escolher a frase Pay As You Go” como seu lema.
Uma tal política tão obtusa e sem-sentido promovida pelo FMI na Rússia no começo dos anos de 1990, que adicionalmente impunha uma taxa de juro positiva e elevada em termos reais até aos níveis da usura, e uma taxa de câmbio sobreavaliada que lhe estava associada, conduziu ao desemprego massivo e à acumulação paralela de fortes dívidas entre empresas na ordem de 40% do volume de negócios da indústria transformadora. Esta desmonetarização da economia foi um dos mais importantes factores na transformação recessiva da Rússia nos anos de 1990 e que levou à destruição de mais de um terço do PIB russo. Na mesma linha, o acumular dos pagamentos em atraso é um dos factores que levaram a que a recessão italiana actual esteja acima da média europeia e da média do Eurogrupo.
Mais ainda, as convenções de contabilidade diferem em Itália e na Europa, e para diferentes itens de despesa. As despesas de capital (talvez 20% dos atrasos totais, embora as proporções precisas sejam igualmente desconhecidas) são sempre registadas numa óptica de caixa (“cash basis”), quer na Europa quer “internamente” com o chamado Pacto de Estabilidade e Crescimento. As despesas correntes (que representam aproximadamente 80% dos pagamentos em atraso) são sempre registadas ao contrário, ou seja, são contabilizadas de acordo com o princípio contabilístico da especialização dos exercíciosna Europa, enquanto são contabilizadas pelo princípio da contabilidade de caixa pelo Pacto “interno”. Assim, as despesas de conta corrente do passado, já contabilizadas pela Europa pelas suas regras contabilísticas do princípio da especialização dos exercícios, podem ser pagas sem degradar o tecto europeu do défice de 3% no ano do pagamento, uma vez que já terão sido contabilizadas nos défices de anos passados, enquanto os pagamentos na conta de capital em 2014 contam contra o tecto do défice nesse mesmo ano.
Franco Bassanini (presidente do Cassa Deposity e Prestiti, CDDPP, uma agência pública que gere as poupanças postais e que financia infra-estruturas e empresas públicas) e Marcello Messori (Universidade de Roma LUISS) conceberam para a ASTRID Foundation um método inteligente e simples para se verem livres de todos os pagamentos em atraso da Administração Pública, quer na conta capital quer na conta corrente, sem transgredir os tectos da despesa e do défice (e consequentemente os limites da dívida).
Nomeadamente, às Administrações Públicas poderia ser-lhes pedido para verificar, e contestar ou certificar dentro de um período de 2-3 meses, todas as reivindicações de pagamentos em atraso devidos aos fornecedores comerciais. Os créditos certificados seriam garantidos pelo Estado (garantias que são uma responsabilidade quase-fiscal contingente do Estado, não registada como despesa) e poderiam consequentemente ser descontados pelos bancos com um pequeno prémio de risco (de 1%-2%, e de qualquer maneira sempre abaixo dos 2% para que o crédito continuasse a gozar da garantia do Estado). Os bancos teriam assim um incentivo para aceitá-los porque poderiam sempre ser re-utilizados como colateral, como garantia, junto do BCE para obterem liquidez, e mais ainda melhorariam a posição das Administrações Públicas para com os próprios bancos. As empresas beneficiárias poderiam por sua vez reduzir as suas responsabilidades para com os seus fornecedores, investirem e contratar novos empregados. O IVA detido ou apropriado por pagamentos em atraso e actualmente suspenso também ele seria pago, fornecendo receitas adicionais ao governo.
O J.P. Morgan calculou que em Espanha, onde se está a sofrer de um problema similar de não pagamentos na ordem dos 30 mil milhões de euros de dívidas comerciais contraídas pela Administração Pública, o PIB cresceria em 1,2% como resultado; na Itália o impacto no crescimento poderia ser maior. (Veja a entrevista com Franco Bassanini no La Repubblica, a 10 de Março).
Em 18 de Março de 2013 os vice-presidentes Antonio Tajani e Olli Rehn da UE tinham já aceitado que “factores atenuantes poderiam ser aplicados para a liquidação dos pagamentos comerciais em atraso” do ponto de vista do Pacto de Estabilidade e Crescimento, mas o princípio foi implementado apenas parcialmente, envolvendo então o ministério da Economia e das Finanças na intermediação complexa para estabelecer as elegibilidades e as prioridades, o que tem levado ao abrandamento da redução dos pagamentos em atraso. E no Verão passado as alterações que retiraram as garantias estatais e estabeleceram tectos indeterminados para a redução de pagamentos em atraso pararam completamente os pagamentos sob o governo de Enrico Letta.
Num recente programa de TV, Franco Bassanini declarou que os pagamentos em atraso da conta corrente (que ele estimou entre 20 e 100 mil milhões de euros) poderiam ser especificamente retirados do Pacto “interno” de Estabilidade e Crescimento tendo sido já incluídos nos défices passados e serem pagos no próximo mês de Junho, enquanto os pagamentos em atraso da conta de capital (estimados entre 5 e 10 mil milhões de euros) poderiam ser pagos até 21 de Setembro, conforme anunciado pelo novo primeiro-ministro Matteo Renzi. As Administrações Públicas que não disponham dos fundos necessários poderiam contrair um empréstimo de 5 anos garantido pelo Estado, que, em caso de insolvência, poderia ser adquirido pela CDDPP, na base de um vencimento a mais longo prazo e da ordem dos 15 anos. Mais força para o braço de ferro!