Selecção e tradução de Júlio Marques Mota
Uma síntese da literatura recente sobre os multiplicadores orçamentais: a dimensão conta!
Eric Heyer, OFCE, Paris
Blogue Colectivo do OFCE – Novembro de 2012
Será que os multiplicadores orçamentais estão subestimados? A crença de que podemos de repente reduzir os défices pela restrição orçamental, sem prejudicar as perspectivas da actividade económica ou até mesmo com a ideia de os poder melhorar a médio prazo, será que ela se justifica? É a esta pergunta que o FMI tenta responder no seu último relatório sobre as perspectivas globais. O Fundo dedica um enquadrado ao problema da subestimação dos multiplicadores orçamentais durante a crise de 2008. Enquanto que o FMI os avaliava a um nível próximo de 0,5, em média, nos países desenvolvidos até 2009, o FMI vem agora colocar o intervalo de variação entre de 0,9-1,7, desde a Grande Recessão.
Esta reavaliação do valor do multiplicador, de que X. Timbeau nos oferece uma leitura interessante, com base em um multiplicador ” aparente corrigido “, é baseado em diversos estudos realizados por investigadores do FMI sobre a questão e, em especial, os de Batini, Callegari e Melina (2012). Neste artigo, os autores tiram três lições sobre o valor dos multiplicadores orçamentais na zona do euro, nos EUA e no Japão:
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A primeira conclusão é a de que uma suave e gradual consolidação orçamental é preferível a uma estratégia de reduzir os desequilíbrios públicos de forma demasiado rápida e agressiva.
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A segunda conclusão é a de que o impacto de uma consolidação orçamental sobre a economia será ainda mais violento quando a economia está em recessão: de acordo com os países estudados, a diferença é de pelo menos 0,5 e pode ir além de 2. Esta verificação é também encontrada num outro estudo do FMI (Corsetti, Meier e Müller (2012)) e é explicado pelo facto de que em “tempos de crise” há cada vez mais agentes económicos (famílias, empresas) a estarem sujeitas a uma restrição de liquidez no curto prazo, sustentando a espiral de recessão e impedindo a função de política monetária de funcionar.
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Enfim, os multiplicadores associados com as despesas públicas são largamente superiores aos observadas com a utilização dos impostos na consolidação orçamental: numa situação recessiva, a 1 ano, eles variam de 1.6 para 2.6 no caso de um choque nas despesas públicas, enquanto eles poderão estar entre 0,2 e 0,4 no caso de um choque nos impostos. Para a zona euro, por exemplo, o multiplicador a 1 ano atinge o valor de 2.6, no caso da utilização das despesas públicas como instrumento de consolidação orçamental e o valor 0.4, se o instrumento da consolidação são os impostos.
Os investigadores do FMI não são os únicos a questionar os méritos dessa estratégia de consolidação orçamental enquanto que a crise económica persiste. Dois investigadores de Berkeley, Alan J. Auerbach e Yuriy Gorodnichenko corroboram, num documento de trabalho NBER de 2012, a ideia de que os multiplicadores são maiores em recessão do que em fase de expansão. Num segundo estudo publicado no Journal American Economic, estes dois autores argumentam que um impacto sobre a despesa pública teria impacto quatro vezes maior sobre a actividade, se ela ocorre em recessão (2,5), do que quando ocorre em fase de alta conjuntura económica (0,6). Este resultado é confirmado em dados dos EUA por três investigadores da Universidade de St. Louis em Washington ( Fazzari et al (2011) ) e por dois economistas da Universidade de Munique ( Mittnik e Semmler (2012) ). Esta assimetria também é encontrada em dados alemães no trabalho realizado por um universitário da Universidade de Cambridge e por um investigador do Deutsche Bundesbank, Baum e Koester (2011).
Por sua vez, um investigador da Universidade de Stanford, Hall (2009), por sua vez, afirma que a dimensão do multiplicador dobra e sobe para cerca de 1,7, quando a taxa de juros real está perto de zero, característica de uma economia na parte baixa do ciclo económico, como é o caso hoje em muitos países desenvolvidos. Esta opinião é partilhada por dois pesquisadores de Berkeley e Harvard, DeLong e Summers (2012), por dois pesquisadores do Fed, Erceg e Linde (2012), por economistas da OCDE (2009), por economistas da Comissão Europeia (2012) e pelo recente trabalho teórico (Christiano, Eichenbaum e Rebelo (2011), Woodford (2010). Quando as taxas nominais são bloqueadas pela condição de não nulidade, as taxas de juros reais esperadas irão subir. A política monetária já não pode atenuar a restrição orçamental ária e torna-se mesmo restritiva e tanto mais quanto as expectativas quanto aos preços estão ancoradas na deflação.
Como já foi observado por J. Creel, sobre o instrumento a ser utilizado, entre as despesas públicas ou os impostos, outros economistas do FMI associados com os colegas do Banco Central Europeu (BCE), do Federal Reserve dos EUA ( FED ), do Banco de Canadá da Comissão Europeia (CE) e da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), compararam as suas avaliações num artigo publicado em Janeiro de 2012 no Journal American Economic: Macroeconomia (G. Coenen et al (2012 ) ). Segundo estes 17 economistas, com base em 8 modelos diferentes ( principalmente modelos DSGE ) para os Estados Unidos e 4 modelos para a área do euro, o valor de muitos multiplicadores é grande, especialmente para as despesas públicas e para as transferências direccionadas. Assim, os efeitos dos multiplicadores ultrapassam a unidade se a estratégia se centra no consumo público ou nas transferências direccionados a agentes específicos e estão mesmo acima de 1,5 no investimento público. Para os outros instrumentos, os efeitos são positivos, mas compreendidos entre 0,2 para os impostos sobre as sociedades e de 0,7 para impostos sobre o consumo. Esta observação também é partilhada pela Comissão Europeia (2012) que indica que o multiplicador orçamental é maior se a consolidação é baseada nas despesas públicas e no investimento público em particular. Estes resultados confirmam os publicados há três anos pela OCDE (2009) e aqueles feitos por economistas do Banco de Espanha para a zona do euro ( Burriel et al (2010) ) ou pelo Deutsche Bundesbank sobre dados alemães ( Baum e Koester (2011) ). Sem invalidar este resultado, o estudo de Fazzari et al (2011), no entanto, introduz uma nuance de acordo com as suas obras, o multiplicador associado com os gastos do governo seria maior do que o observado em impostos, mas somente quando a economia está na parte mais baixa do ciclo. Este resultado seria invertido em uma situação de crescimento mais favorável.
Além disso, investigadores da London School of Economics (LSE ) e da Universidade de Maryland, Ilzetzki, Mendoza e Vegh (2009 ) destacam nas suas avaliações sobre a economia dos EUA, um valor do multiplicador orçamental forte para o investimento público ( 1.7 ) e maior do que a obtida com o consumo público. Esse resultado é próximo do obtido por outros investigadores do FMI (Freedman, Kumhof, Laxton e Lee (2009).
Na literatura recente, só os trabalhos de Alesina, economista de Harvard, parecem contradizer este último ponto, observando 107 planos de consolidação orçamental, realizados em 21 países da OCDE durante 1970-2007, Alesina e co-autores (2009 Ardagna Favero e Giavazzi e em 2012 ), concluem que, por um lado, o multiplicador pode ser negativo e em segundo lugar que as consolidações orçamentais centradas sobre as despesas públicas estão associadas a recessões menores e de curta duração enquanto que aquelas com base nos impostos estão associadas a uma recessão profunda e prolongada. Para além da ênfase dada a experiências particulares de contenção orçamental (países escandinavos, Canadá ) e que não são encontradas quando se incluem todos as experiências de restrição (ou expansão ) orçamental, os trabalhos empíricos de Alesina e al sofrem de um problema de endogeneidade na medição da restrição orçamental. A noção de impulsão narrativa permite evitar essa endogeneidade. Por exemplo, aquando de uma bolha imobiliária (e mais geralmente em fortes ganhos de capital ), os excedentes das receitas fiscais relacionados com as transacções imobiliárias resultam numa redução do défice estrutural, estas receitas não são de curto prazo ( na acepção de que a elasticidade da receita em relação ao PIB é muito maior do que 1). São, então, associadas a uma fase de expansão (em ligação com a bolha imobiliária ) e uma redução do défice estrutural, reforçando artificialmente o argumento de que a redução do défice pode causar um aumento na actividade, enquanto a causalidade é inversa.
Com excepção do trabalho de Alesina, um amplo consenso emerge destes últimos trabalho teóricos e empíricos existentes na literatura económica : a política de consolidação orçamental é preferível durante a recuperação e é perniciosa e até mesmo ineficaz, quando a economia está na fase baixa do ciclo se esta deve ser feita em períodos de baixa actividade económica, então um aumento de impostos seria menos nefasto para a actividade que os cortes na despesa pública… as recomendações também contidas nos trabalhos de Creel, Heyer e Plane (2011 ).
A review of the recent literature on fiscal multipliers: size matters!